Geum.ru

Миронов Сергей Михайлович Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, руководитель Центра мониторинга закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   19
Г.Э. БУРБУЛИС

Спасибо большое. Если у вас будет время заглянуть в текст нашего пятого доклада, то Вы увидите, что мы старались показать, какая сегодня тяжелая ситуация в законодательно-нормативном обеспечении жизненно важных сфер: транспорт, здравоохранение, образование, жилье. Там столько всего нагорожено, что, даже если ты уделяешь этому специальное внимание, невозможно все это упорядочить. А те, кто обязан выполнять какие-то полномочия и функции, они очень хорошо знают эти закоулки несовершенного законодательства, которое часто бьет по человеку. Поэтому проблема абсолютно правильная, и мы будем обязательно уделять этому внимание и в дальнейшем. Ну а Вы с этой минуты – активный член Центра мониторинга права, отвечающий за законодательство в сфере транспортных услуг для населения, хорошо?

Л.М. САРАНЧУК

Да.

с места

А вопрос по этому докладу можно задать?

Г.Э. БУРБУЛИС

Да, пожалуйста.

С МЕСТА

Вот Вы сказали, что есть проблема обеспечения безопасности по общественному транспорту. Но проводится конкурс и те, кто выиграл конкурс, перепродают свои права другим. Разве это вообще законно? Тот, кто выиграл конкурс, по вашему законодательству должен нести ответственность за свои последующие действия. В чем же тогда проблема?

Л.М. САРАНЧУК

Конкурс – это договор между администрацией и перевозчиком, организационно-правовые отношения, гражданские отношения, гражданско-правовые между перевозчиком и пассажиром. Конкурс – это один из способов реализации прав. В муниципальном образовании вопрос о конкурсе должен быть оговорен в общем нормативном акте об организации транспортного обслуживания. Вначале должен быть законодательный акт, который указывает, в каком случае, каким порядком действует исполнительная власть, каким способом она может организовать это транспортное обслуживание. Так как весь этот порядок в муниципальных образованиях отсутствует, то они берут нормативный акт, применяют его, а дальше суды говорят: у вас есть такой способ, а есть другой способ.

Г.Э. БУРБУЛИС

Правильно, правильно, вакханалия полная.

Лилия Марковна, но есть еще другая беда. Мы перешли поспешно на конкурсы, а критерии конкурсов нелепые. Когда участвуют три фирмы, и одна демонстративно занижает затраты, проводящий конкурс вынужден их принимать как победителей, а они потом ничего не делают, и дело стоит. Это ведь известно.

Л.М. САРАНЧУК

Когда ниже нижнего предела. Но чтобы обеспечивать эту технологию, ниже какого-то предела просто невозможно.

Г.Э. БУРБУЛИС

Спасибо. Проблема живая, человеческая, кстати, с правами связанная.

Александр Иванович Бойко, заведующий кафедрой Северо-Кавказской академии государственной службы (Ростов-на-Дону).

А.И. БОЙКО, заведующий кафедрой Северо-Кавказской академии государственной службы

Добрый день! Спасибо за приглашение, за предоставленное слово. Я, видимо, в этом зале – редкая залетная птица. Поэтому маленькое вступление все-таки сделаю. То, чем вы занимаетесь в Совете Федерации, – очень важное дело и с нашей точки зрения. Я постараюсь это доказать очень быстро.

Если относиться к этому формально, можно сказать и так: Совет Федерации стал инициатором мониторинга, может быть, потому, что он находится сзади, последним в цепочке, согласует законодательные акты, а непосредственно их не разрабатывает.

Но я думаю, главное в том, что в Совете Федерации работают болеющие за Россию люди и они не формально к этому относятся, инициируют эту работу и возглавляют ее по праву.

Я представляю вид юристов, занимающихся одним из направлений уголовного права. Казалось бы, уголовное право – самый болезненный, жестокий, ужасный сектор государственного управления – уж здесь-то все должно быть в порядке. Нет. 1996 год – год принятия действующего Уголовного кодекса: 24 мая – Госдума; 6 июня – Совет Федерации; 13 июня – первый Президент России подписал УК.

2 июля собирают нас, ведущих специалистов по уголовному праву в Питере и перед нашей изумленной аудиторией выступают руководители прокуратуры, МВД, Суда и потрясают перед нами пачками бумаг, вытащив из-за пазухи: "У нас есть 150 текстуально оформленных замечаний к Уголовному кодексу!"

Две недели прошло после подписания Уголовного кодекса – самого ужасного по своим последствиям потенциального нормативного акта. Я тогда вышел на трибуну и произнес, как сказали, немножко оскорбительные слова. Я высказался так: "Я поздравляю народы России с криминальным выкидышем или с криминальным абортом – Уголовным кодексом, который был принят в спешке, на всякий случай, чтобы продемонстрировать показную заботу о безопасности, собственности, правах и свободах человека и гражданина".

Так оно и есть. На сегодняшний день в УК более 800 поправок на 360 статей. Справка: за 36 лет предыдущего Уголовного кодекса РСФСР было внесено 720 замечаний. Сейчас за 11 лет еще больше. В унитаз его нужно спускать, поскольку он утратил системную связь. Я хочу сказать с точки зрения уголовно-правовой науки. Какая-то болезненная страсть открылась в Российской Федерации к изготовлению нормативных актов, особенно федерального законодательного уровня. Наверное, по причине образования постоянно действующего парламента.

Сегодня Геннадий Эдуардович цифры огласил – 360 законов было принято в 2008 году. Кому это надо? Я, где приходится выступать, кричу: "Остановитесь, нельзя отзываться на малейшие общественные шорохи принятием юридических правил, особенно законодательных, особенно на федеральном уровне. Надо помнить о том, что лишь то общество имеет шанс выкарабкаться из эволюционной ямы, которое опирается на неюридические средства: нравственность, религию, проявление подвижничества. Хорошая роль художественной литературы и все прочее…". Нельзя, остановиться нужно. Важнейшее условие мониторинга – просмотр через увеличительное стекло всех запрашиваемых, лоббируемых, проталкиваемых законопроектов.

Можно ли без них обойтись? Можно и нужно в большинстве случаев, или опустить на муниципальный уровень. Сегодня очень приятно было слышать, что на муниципальном уровне, на уровне субъектов Федерации качество нормативных актов выше. В принципе это нормально. Предмет отражения ближе, жизнь лучше знают, чем в столице. Так было, так и будет.

И второе соображение. Наблюдается предварительно прогрессирующий разрыв между объектом управления, предметными характеристиками и тем, что мы творим в законодательстве. Пресловутая политическая воля продавливает все. Чтобы не быть голословным, скажу. Я, как человек противный, взял да и посмотрел статистические данные по преступности 59-го года по РСФРС (в 1960 году старый УК был принят) и статистические данные по 1995-му году, по Российской Федерации, осветленные (в 1996 году новый Уголовный кодекс был принят), есть хоть какая-то надежда, что депутатский корпус перед принятием ведущего нормативного акта будет знать характеристики предмета отражения преступности хотя бы за предыдущий год. Разрыв в санкциях, в диспозициях не в один раз, не в полтора, а от четырех до семи раз. Просто ничем его нельзя оправдать. Все принимаем по заказу, все. В один день три голосования произвести.

Не знаю, почему правозащитники молчали, когда закон о борьбе с терроризмом принимали в Госдуме при зарегистрировавшихся 96 депутатах (читайте стенограмму). Самый опасный по последствиям для граждан, по борьбе с правозащитными движениями, с инакомыслием и прочее: 96 депутатов в Госдуме сидят, бегают, кнопки нажимают. Это же просто ужасно!

Там есть еще другие механизмы, я об этом умалчиваю.

Теперь, почему я вылез на трибуну? Критика легка и искусна. Что мы можем предложить, и вообще специалисты по уголовному праву что-нибудь могут предложить? Можем. Почему? Мы олицетворяем ту сферу государственного управления, которая находится под постоянным, часто субъективным, часто пристрастным огнем правозащитников и прочих людей. Дай бог им здоровья, пусть нас ругают и дерут! Мы вынуждены доводить до примитива свое решение, простоватым языком излагать свои нормативы.

Второе соображение, вот только что вы выступали. У нас в уголовном праве еще хуже, мы — задние, мы — канализационная труба, государственное управление, куда стекают все последствия реформ, кадровые назначения, государственная идеология, государственная политика. Впереди у нас созидательные отрасли права: Конституция, гражданская, налоговая. У нас бланкетный ум. На юридическом языке, юристы знают, понимают, "бланкетос" — это значит, что большинство наших запретов предварительно регламентируется в так называемых созидательных отраслях права, которые говорят людям, что делать и как. А мы ненормальные, у нас зеркальное отражение, как нельзя поступать, все в зеркале, мы бланкетные. Мы сзади стоим, мы вынуждены озираться, мы приспосабливаемся, мы обнаруживаем даже пусть болезненную страсть к мониторингу в силу своего положения в технологии юридического управления страной.

И еще одно соображение. У нас есть обеспечительные механизмы, другие отрасли. Вы поймете, зачем я это все говорю. У нас есть какая никакая хилая государственная система регистрации и наших отраслевых правонарушений и преступлений, и судимости, и рецидива, хоть что-то есть. В других отраслях юридического управления и "конь не валялся".

На этой основе, вероятно, наши рецепты, находки могли бы быть использованы хотя бы в качестве первичного средства для мониторинга законодательства. И у нас мониторинг отраслевого законодательства давно с успехом проводится. Первыми начали представители нашей великолепной науки, не то, что нынешние, лучше не к ночи будет вспоминать нынешнюю науку, уголовную и правовую. ХIX век, обоснование права наказывать, высочайшая нота, имеет ли государство вообще право влиять на человеческое поведение, какими средствами, почему, да отчего. К середине XX века была выработана технологически почти совершенная система критериев законотворческой деятельности. 1982 год, Институт государства и права подготовил и опубликовал готовую к употреблению вами, работниками представительных учреждений, систему критериев законодательства в области уголовного права. Берите, пользуйтесь. В других отраслях права ничего нет, пусто.

И второе направление. Теория эффективности уголовно-правовых средств. Мы опять же вынужденно ее имеем, потому что у нас есть устоявшаяся система учета результатов, есть измерители. У нас в уголовном праве это легче. Поэтому мы могли бы помочь и Совету Федерации, и другим учреждениям в поставке готовой измерительной, оценочной, экспертной методологии. Мы к этому готовы. Мои предложения по тексту итогового документа. Может быть, вам подойдет, может, нет. Опять же делайте ссылку на то, что мы представители уголовного права, мы жизнь видим только в черном цвете. Ничего хорошего не видим, у нас есть смещение в оценках, в суждениях. Мы считаем, что целесообразна минимизация законотворчества с передачей или возвращением управленческих функций другим неюридическим средствам или на уровень субъектов Федерации и муниципальных учреждений. Надо прекратить это издевательство. Остановиться нужно, прекратить бесконечное производство федеральных законодательных актов, перенести управленческую нагрузку на другие средства.

Второе соображение. Считать одним из важнейших направлений проверку, критическую оценку законов на уровне мониторинга по наиважнейшей характеристике управляемых объектов. Вот в уголовном праве преступность на десятом месте. Наверное, и по законодательной деятельности и по оценке надо бы на первое место демонстративно выставить следующее требование: как ваше решение основывается на характеристиках того объекта, которым вы предполагаете управлять с помощью осветленных законодательных актов.

Третье соображение. Считать целесообразным отделение, в рамках мониторинга, двух подходов: критерий правотворчества и критерий эффективности правоприменительной деятельности. Видимо, нужно это делать совмещено: вход и выход. Если раздельно будем выполнять эту работу, оценивать там и там, свести будет очень трудно. Нужно за это браться.

И последнее соображение, может быть, нахальное: рекомендовать представительным учреждениям России использовать методику уголовно-правовой науки двух типов: критерий криминализации общественно опасных деяний (давно готово, буквально можно ее употреблять с листа сразу же), это в переводе значит критерии уголовного законотворчества; и эффективность уголовно-правовых средств. Мы к этому готовы. Спасибо за внимание. (Аплодисменты.)

Г.Э. БУРБУЛИС

Как Вы все-таки себя аттестовали? "Канализация", это я расслышал, а еще…

А.И. БОЙКО

"Канализационная труба" – уголовное право. Сток. Все сюда к нам стекает. У нас все только в системном виде плывет, только смотри. Никаких трудов нет, чтобы посмотреть, почему так случилось. Мы последние, мы на заднике и юриспруденции, и жизни. Надо гуманитарного духа добавить, правозащитники нам помогают.

Г.Э. БУРБУЛИС

Это во всем мире так или только у нас?

А.И. БОЙКО

Во всем мире.

Г.Э. БУРБУЛИС

Это сказывается и на образе мыслей?

А.И. БОЙКО

Сказывается.

Г.Э. БУРБУЛИС

Интересный, важный сюжет, но у меня есть своя болезнь. Я мечтаю, когда отраслевое законодательство перестанет быть агрессивно доминирующим. И когда это наступит, и как это может быть? Та желанная гуманизация и гармонизация?

А.И. БОЙКО

Нам это не грозит, мы последние. Мы обеспечительная отрасль, нам это не грозит. Вначале нужно продиктовать населению России брачный договор под названием "Конституция", затем его разукрупнить на созидательные нормативы – Гражданский кодекс и прочее. А мы просто на подмогу подходим. Нас зовут, когда горит все. Мы вперед никогда не должны выходить. Наши ценности последние.

Г.Э. БУРБУЛИС

Александр Иванович, пока Ваш паровоз не ушел - поезд на Ростов, я Вас приглашаю сотрудничать с нашим Центром мониторинга права в качестве личном, научно-авторском, и с Вашей кафедрой. Мы будем только признательны. Спасибо.

Южаков Владимир Николаевич, руководитель департамента административной реформы Центра стратегических разработок. Он сейчас расскажет нам, что коррупция победима.

В.Н. ЮЖАКОВ, руководитель Департамента по вопросам административной реформы Центра стратегических разработок

Это неправда, я так никогда не говорю. Я всегда, отвечая на этот вопрос, говорю, что нам было бы очень хорошо точно определить тот уровень коррупции, до которого мы могли бы ее снизить по сравнению с сегодняшним положением дел. И было бы очень неплохо, если бы мы взятые на себя обязательства по снижению уровня коррупции когда-нибудь выполнили. Мы много говорим, что все победим, а на самом деле шагов вперед не делаем. Если мы точно определим размеры шагов, которые мы собираемся сделать, нам легче будет выполнить свои обязательства.

Заявленная тема моего выступления – "Развитие законодательства по антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов". Три тезиса. Первый из них не связан непосредственно с темой выступления, а касается предложенного угла зрения на право и правоприменение. Это качество закона, качество власти, качество жизни. Никто об этом не говорил, и поэтому хотел бы сказать, что мне, например, очень близок такой угол зрения на все проблемы права и правоприменения.

Мне кажется, что он имеет серьезное будущее. У него, конечно же, много измерений. Об одном из этих измерений в отраслевом плане говорил Борис Сафарович со своим сахарным заводом, а о другом измерении нам говорили в отношении транспортных проблем.

Многомерная это проблема. Но у нее есть системные измерения, и мне кажется, что одним и таких системных измерений и для качества закона, и для качества власти, и качества жизни является дружелюбность закона, дружелюбность власти к людям. Причем, под людьми я имею в виду в данном случае граждан – и предпринимателей, и юридических лиц, и физических лиц. К сожалению, мы очень часто сталкиваемся с тем, что закон создает власти возможности действовать недружелюбно в отношении людей, то есть не решает проблем, а создает их для людей. И пример с транспортом это прекрасно иллюстрирует.

И второй тезис. На мой взгляд, антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов имеет прямое отношение к этому углу зрения: качество закона, качество власти, качество жизни, и даже к моему призыву измерять эти три позиции в отношении дружелюбности закона.

Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов направлена прямо на повышение качества закона и подзаконных актов. Она призвана устранить те дефекты нормативно-правовых актов, которые прямо способствуют коррупции, а значит, устранить ситуации, когда у власти, основываясь на этих дефектах, появляется возможность устанавливать зависимость людей от усмотрения государственной власти, муниципальной власти, а значит, создавать им дополнительные проблемы.

В примерах, которые Вы привели, прямым коррупционным фактором является то, что на уровне закона законодатель отказался урегулировать вопросы тарифов на транспорте и проведение конкурсов для решения этих проблем. Итогом этого является то, что у власти появляются избыточные возможности принятия решений по усмотрению на местах, а в итоге все мы с вами страдаем в буквальном смысле от качества получаемых транспортных услуг.

Наверное, еще более очевидным примером является ситуация, когда мы сталкиваемся в нормативно-правовом акте с записью, что государственный муниципальный орган, должностное лицо государственного муниципального органа имеет право потребовать иные документы для получения справки, получения лицензии, разрешения и так далее. И таких ситуаций тысячи.

Во всех этих ситуациях проявляется низкое качество закона. Итогом этого является низкое качество власти, возможность действовать по своему усмотрению, а результатом для нас всех – дополнительные проблемы, когда мы вынуждены платить из своего кошелька дополнительные деньги или сталкиваться с тем, что создается недобросовестная конкуренция, следствием которой являются высокие цены и низкое качество услуг, которые мы получаем.

Третий тезис, с этим связанный. Сегодня уже несколько раз говорили, что в процессе рассмотрения находится федеральный закон об атникоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов. Об этом говорили сегодня в основном в позитиве. Все, включая Сергея Михайловича Миронова. Хотелось бы, чтобы этот закон был прямого действия и напрямую устанавливал конкретные требования к проведению антикоррупционной экспертизы и чтобы у нас перестали приниматься нормативно-правовые акты, которые содержат эти недружественные людям коррупционные факторы.

На самом деле законопроект в нынешней его версии и с теми поправками, которые на сегодняшний день предлагаются в рамках рассмотрения в Государственной Думе, не отвечает этим требованиям. К сожалению, он содержит слишком много неопределенностей и не отвечает, прежде всего, на два главных вопроса: будет с вступлением его в силу гарантировано, что у нас больше не будут появляться нормативно-правовые акты, содержащие коррупционные факторы? Нет, он не гарантирует это.

И второе – будет ли с его принятием точно понятно, в какие сроки, в какой ближайшей или отдаленной перспективе будут вычищены эти коррупционные факторы из ранее принятых, действующих нормативно-правовые актов? Он тоже не дает ответа на эти вопросы. Хотя там содержится приятная нам всем отсылка, что антикоррупционная экспертиза ранее принятых, действующих нормативно-правовых актов проводится, в том числе, и в рамках мониторинга применения нормативно-правовых актов. Но что это означает и какие это имеет последствия, законопроект никак не раскрывает.

Я поясню, почему два отрицательных ответа вытекают из анализа законопроекта. То, что касается ранее принятых действующих нормативно-правовых актов, тут все понятно. Там содержится общее предложение прокуратуре и всем органам власти проводить такую экспертизу. Но когда, как она будет проводиться, насколько она обязательна, какие решения по ее поводу должны приниматься, вопрос остается в принципе открытым за исключением прокуратуры, здесь некоторая ясность есть, она проводит экспертизу в том режиме, в каком сочтет нужным. За какой срок она проведет эту работу: за десять лет, за двадцать или за двадцать пять, вопрос остается открытым. Понятно, что это не подъемная работа для Генеральной прокуратуры, весь массив нормативно-правовых актов федеральных, субъектов Федерации, муниципальных образований реально подвергнуть антикоррупционной экспертизе и при этом еще добиться того, чтобы эти коррупционные факторы были потом реально устранены.

Это было бы реально, если бы эта задача была бы прямо поставлена перед органами власти, перед органами местного самоуправления в отношении тех нормативно-правовых актов, которые они принимают, и поставлена законом в определенный срок по графику, который они сами утверждают. По конкретному графику они должны были бы провести эту работу и устранить выявленные коррупционные факторы. А Генпрокуратура уже потом проверила бы, насколько это действительно реально сделано. Этого, к сожалению, в законопроекте не содержится.

И другой тезис, который важен, он относится и к проектам нормативно-правовых актов и к вновь принимаемым нормативно-правовым актам: в законе нет прямого запрета принимать нормативно-правовые акты, содержащие коррупционные факторы. Нет прямого запрета, более того, вернее он не содержит прямого требования устранять выявленные коррупционные факторы. Он предполагает, что заключение по результатам антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер. А значит, даже те коррупционные факторы, которые вообще не вызывают сомнения, что они являются коррупционным (бывают же разногласия, которые нужно отдельно обсуждать), но даже те, которые не вызывают сомнения, не должны в обязательном порядке устраняться.

В одной из поправок, которые вчера Комитет по конституционному законодательству, являющийся головным в этом вопросе в Государственной Думе, поддержал, вернее сам же и внес, предполагается, что такая обязательность устанавливается. Если при государственной регистрации выявляются коррупционные факторы, то такой акт отправляется на доработку. Но при этом не предполагается, что он в обязательном порядке отклоняется. Там дальше написано: наличие коррупционных факторов может служить основанием для отказа в регистрации нормативно-правовых актов. Какой смысл принимать закон для того, чтобы сказать: если обнаружим, то можно устранить.

То есть в итоге получается, что закон ни о чем. Он может быть действенным только в том случае, если он прямо скажет: все выявленные коррупционные факторы, не вызывающие разногласий, а таких фактически большинство, должны быть устранены безусловно. Тогда закон имеет смысл, тогда он будет работать.

Вызывающие разногласия – это отдельная песня, которая тоже может быть урегулирована, они должны подвергаться мониторингу. Давайте их мониторить, чтобы посмотреть в правоприменении через год, два, три, действительно ли они имеют коррупционные последствия или нет. Если имеют, тогда можно ставить вопросы о том, кто лоббировал эти коррупционные факторы, почему он не посчитался с ними.