Geum.ru

Миронов Сергей Михайлович Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, руководитель Центра мониторинга закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   19

Стенограмма



Г.Э. БУРБУЛИС, Первый заместитель руководителя Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Очень хорошо, что у нас такое гармоничное количество уважаемых коллег. Первое, что хочу попросить сразу, обратить внимание на проект итогового документа, поскольку конечная наша цель – сберечь все полезные идеи, суметь их адекватно сформулировать и отразить для того, чтобы можно было развивать дальнейшую нашу работу и наше сотрудничество.

Второе. Хочу представить Виталия Евгеньевича Вишнякова – это мой друг, соратник, старший наставник. Мы с ним в свое время начинали программу мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Это было в 2001 году, уже восемь лет назад.

И сразу договоримся о жанре работы. Это дружеское, творческое общение. Если кто-то из вас приготовил фундаментальное сообщение, мы обязательно выслушаем. Но желательно, чтобы была дискуссия, диалог, чтобы можно было спросить, ответить, чтобы полезнее друг для друга и интереснее провести нашу встречу.

Что хочу сразу спросить? Если есть желающие выступать? Уже есть. Я знаю, что Владимир Николаевич готовился.

В начале, чтобы была какая-то логика в дискуссии, давайте немножечко освежим примерные темы нашей работы.

На самом деле формула о том, что совершенствование законодательства и правоприменительной практики должно стать стратегическим приоритетом государственной политики, является выстраданной для нас идеей и важнейшим итогом семилетней работы. Причем здесь есть две трудности. Во-первых, по разным причинам у нас государственная политика в этой сфере не оформлена, не сформулирована. У нас отсутствует стратегия правового развития страны. У нас есть целый ряд некоторых заявленных задач, есть какое-то подобие целеполагания. Когда Дмитрий Анатольевич говорит, что нужна правовая культура, нужен независимый суд, нужно системное уважение к правам человека, что свобода лучше несвободы – из всего этого, если организованным мышлением воспринимать, складывается система ценностей, которая должна была бы быть определена как стратегия.

Вместе с тем из года в год мы в наших докладах такую работу делаем с самого первого доклада, когда встал вопрос, какими критериями пользоваться, чтобы оценить текущее законодательство. Вот год проработали, принято 360 законов.

Скупова Ирина Анатольевна. Ирина Анатольевна – уполномоченный по правам человека в Самарской области. Много лет мы уже сотрудничаем и знаем, как это все непросто делать. Но поддерживаем друг друга и в радостях, и в заботах.

Так вот легко дать оценку принятому закону, тем более дать оценку закону, принятому в течение парламентского года. А как? На каких основах, на каких критериях? И вот тогда, уже 7 лет назад, мы себе сказали, что нужно взглянуть на Конституцию как Основной закон прямого действия, имеющего высшую юридическую силу. Нужно по-другому взглянуть на ежегодные послания президентов Федеральному Собранию, потому что по определению это конституционный акт, который обязан или предполагает конкретизацию стратегии государственного управления с точки зрения основных задач внутренней и внешней политики.

Именно тогда мы ввели в оборот понятие "гуманитарно-правовая стратегия", ввели в оборот понятие "стратегия правового развития", в оборот понятие о конституционном партнерстве. Именно тогда мы стали принимать программы реализации посланий Президента, в большей степени имея в виду наше сотрудничество с Администрацией, потому что трудно написать Послание, еще труднее его выполнить, если оно отвечает своему предназначению.

Ну и, наконец, третьим нашим основание была матрица прав и свобод человека и гражданина. То есть мы все законы старались рассматривать с позиции того, как в них воплощена идея базовой ценности российской Конституции. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Значит, это обязанность законодателя, обязанность исполнительных органов власти, обязанность правоохранительных органов, обязанность судебных органов, ну и всех, каждого из нас в отдельности.

Поэтому я не уверен, что сейчас у нас есть достаточно общее такое понимание, в чем состоит стратегия развития Российской Федерации и тем более стратегия правового развития.

Но постановку вопроса мы уже сделали, она, что называется, выстрадана. И будем надеяться в дальнейшем на то, чтобы ее уже делать содержательной, понятной всем нам, кто включен в этот процесс разработки и принятия законов и их применения.

Могу сказать свою позицию. Я считаю, что очень важные и необходимые дискуссии в нашей стране о том, какой вектор развития России, есть ли у нее перспектива демократически либеральной, а, может быть, нам надо больше усиливать сегодня патриотическую систему ценностей. Что нам делать с нашим евразийским то ли проклятием, то ли наградой? С точки зрения жизненного смысла думать об этом обязательно надо. Но с точки зрения реальной действительности, я считаю, что 15 лет Конституции, которые мы в прошлом году дружно отмечали, дает достаточно оснований считать, что стратегия развития России сформулирована четко и определенно в нашей Конституции.

И она, по определению, является гуманитарно-правовой.

Кстати, Борис Сафарович, блестящий оратор, на мой взгляд, допустил одно преувеличение Конституции, когда он сказал, что государство является высшей ценностью. Нет. Вот как раз в этом загвоздка. Государство является инструментом, который обеспечивает человека, его права и свободы как высшую ценность. А все остальные привычные для нас представления нужно уточнять, нужно проверять жизненной практикой.

И я хочу обратить внимание, что задумывая эту проблемную дискуссию, мы некоторые пунктиры возможного диалога здесь предложили. В частности, очень мне приятное определение, что закон является высшей формой государственного решения. Это не затычка, это не заплатка, это не конфетка, это не бублик, принятые лоббистки конъюнктурно или сиюминутно, а это высшая форма государственного решения, которая для того, чтобы состояться, требует сложной, коллективной, творческой совместной деятельности. И в конечном счете пора ставить серьезный вопрос об ответственности за процесс выработки и принятия этого государственного решения.

Мы пробовали, Нина Михайловна у нас в этом отношении одна из первых. Она написала докторскую по конституционной ответственности. Но никак не может мне помочь разобраться, что дальше делать, после докторской, как двигаться вперед.

Второе. Хочу обратить ваше внимание на второй вопрос программы дискуссии. Совершенствование правовой системы Российской Федерации. Мы исходим из того, и это уже элемент научного открытия, что правовая система Российской Федерации включает в себя традиционные элементы правотворчества, правоприменения и правосудия и новый элемент – мониторинг права. Причем, может быть, в развитых правовых системах такой необходимости нет, потому что там мониторинг осуществляется какими-то своими, естественными формами, а нам пришлось это создавать. Нам пришлось включать фонарь рефлексии над процессом выработки государственных решений. И сегодня мы говорим об институционализации системы мониторинга права.

Вот на той секции, которую сейчас Юрий Александрович проводит, будут стараться более детально осмыслить эту задачу – мониторинг права как институт. Мы с вами этого не избегаем, тем не менее, акцент поставим немножко другой.

И вторая часть – на основе принципов глобализации, гармонизации и гуманизации. Тоже, на мой взгляд, очевиднейшая вещь, но крайне трудная для того, чтобы ей руководствоваться.

Первое, принцип глобализации. По мозгам бьет, по голове бьет. Куда только глаз ни положишь, везде про эту глобализацию приходится что-то соображать. Но он реален, он содержателен. И, если мы видим, что в последние два-три года идет демонстративное пренебрежение нормами международного права и многие фундаментальные вопросы судьбы человечества сегодня решаются как бы в обход этой основы жизнедеятельности, значит, тут что-то надо делать.

И я приветствую ту установку, которую демонстрирует руководство нашей страны, о том, что приоритет международного права должен быть восстановлен в международных отношениях, как в оценке сложившейся ситуации, так и в принимаемых решениях.

Ясно, что здесь в первую очередь американская политическая культура принимается во внимание, но у меня есть ощущение, что Россия могла бы здесь быть более настойчивой и более последовательной. То есть мы обременены серьезной нормой Конституции о том, что нормы международного права признаются нами как приоритетные.

Гармонизация. Красивое слово, прекрасный идеал – гармония. Гармония, прежде всего, в чем? Для нас это, конечно, гармонизация федерального и регионального законодательства. Не выкручивание рук, не надменное "мы приняли, вы там приведите в соответствие", а взаимный творческий процесс.

Более того, мы убедились во время подготовки пяти ежегодных докладов, что сегодня во вдумчивых парламентах субъектов реального правотворчества больше, чем в федеральном, поскольку там законы необходимы в непосредственной связи с проблемами, которые необходимо решать. И я бы хотел, чтобы на ближайший год, два, три года принцип гармонизации законодательства стал бы доминирующим в наших отношениях с субъектами.

И то, о чем говорил Сергей Михайлович в своем выступлении, наша новая обязанность – готовить своевременные и правильные консолидированные законодательные инициативы с субъектами Федерации. Эта обязанность открывает, на мой взгляд, дополнительные возможности для утверждения этого принципа гармонизации.

Второе направление гармонизации – это, я бы сказал, явочная диктатура отраслевого законодательства. Мы убеждаемся, что большинство жизненных проблем носят интегральный, целостный характер. Они не регулируются отраслевым образом.

Вот две недели назад мы приехали из Республики Алтай. На Алтае есть Телецкое озеро, много лет стоит вопрос о создании новой правовой базы для обеспечения жизнедеятельности на этом озере. А как это сделать, если есть позиция природоохранная, есть позиция экологическая, есть позиция ведомственная, есть позиция местного самоуправления? А пространство-то совершенно другое! 80 километров в длину, 15 км - в ширину. Маленькая часть крупнейшей в мире страны России. Вот по этому периметру 60 с лишним федеральных ведомств какие-то свои дела воплощают. Кто там сегодня самый несчастный, самый ненавистный? Это жители. Это поселенческое образование.

Поэтому мы сейчас начинаем разработку принципиально нового законопроекта, его рабочее название такое - "Об общих принципах организации системы жизненного пространства Телецкого озера". И мы бы хотели, чтобы основным субъектом из исполнительной власти, который бы, сотрудничая с нами, этот закон готовил, было бы Министерство регионального развития. Не Министерство природы, не многие очень важные здесь ведомства, а то министерство, которое по определению сегодня отвечает за региональную политику.

И, наконец, гармонизация, связанная с нашей вписанностью в международный правовой контекст. Самое трудное, и мы убеждаемся в этом каждый год, это принцип гуманизации законодательства и правоприменения. Легко сказать: "Человек – высшая ценность". Легко сказать, что это определяет смысл и содержание деятельности всех структур власти и правосудия. Как это воплотить?

И вот здесь как раз мы учимся во многом, получая информацию от института уполномоченных по правам человека. И вообще мечтаем, что базовой экспертизой законопроектов будет не финансовая и даже не антикоррупционная, а гуманитарная, которая бы отвечала на конкретный вопрос: сохраняет ли законопроект образ человека, расширяет ли пространство его прав и свобод? Или же законопроект его в какой-то форме пренебрежительно за скобки выносит?

Мы будем делать в Центре мониторинга права специальное направление по разработке методологии и методики гуманитарных экспертиз, имея в виду под гуманитарной экспертизой оценку значения и влияния данного закона, законопроекта на реальную жизнь человека, на пространство его жизнедеятельности.

И последний мой комментарий, это тоже наша общая боль. Вот мы впервые так по-новому сформулировали значение идеи "Досье закона", с которой носимся каждый год. Вот здесь я ее записал, таким образом, посмотрите на третью позицию: "Досье закона, как интегральная матрица качества правовой системы".

В идеале, когда мы придумывали это формат "Досье закона", мы имели в виду следующее. Возникает правовой пробел, зарождается законодательная инициатива, вот с этого самого момента начинает формироваться досье закона. Переплавилась инициатива в законопроект, все "круглые столы", все точки зрения, все аргументы, все экспертные заключения входят в досье закона. Попал законопроект на первое, второе, третье чтение, все, что там предлагалось, критиковалось, игнорировалось, принималось, входит в досье закона. Пришел закон на одобрение или отклонение в Совет Федерации, все, что на этой стадии было сформулировано, все туда входит.

Но самое важное – следующий этап. Закон подписан, начинает действовать, а досье продолжает наполняться. Практикой применения закона, отслеживанием того, какие нормы, какие новеллы вступают в коллизии с действующим законодательством, какие, оказываются, трактуются многократно, многолико и в этом плане не являются правовой нормой, а такой бесконечно множественной интерпретацией.

Оказывается, досье закона – это такая мощная матрица качества правовой системы, потому что, если в судебном разбирательстве истец и ответчик апеллируют к разным нормам одного и того же закона или к разным нормам разных законов, досье выявляет это недоразумение. Причем, это не недоразумение, это трагедия, потому что суд находится в состоянии невменяемом. Там норма действующего закона, тут норма действующего закона.

Вот отсюда такая, может быть, в высшей степени актуальная формула, связанная с тем, что интегральная матрица – качество правовой системы. Ясно, что в такой интерпретации досье уже как-то по-другому должно называться. Это просто системный мониторинг, но все равно речь идет о конкретном правовом акте.

Более того, вот то, что сегодня было уже в сотый раз на нашей дискуссии, это когда закон принят, и он может быть еще лучше всех других, но необходимые для его эффективной реализации подзаконные акты отсутствуют. Отсутствуют день, отсутствуют год, отсутствуют годами. То есть, у нас сегодня есть в системе законодательства законы, к которым не принимаются необходимые подзаконные акты годами. Досье это тоже должно фиксировать, и анализировать те нормативные акты, которые приняты часто вопреки концепции духу и сути закона, которые ее выворачивают в интересах ведомства, в интересах той или иной заинтересованной корпоративной силы.

Вот как бы идея досье закона, мне кажется, одна из актуальнейших, с точки зрения продвижения идеи мониторинга, как эффективного инструмента совершенствования в целом правовой культуры.

Мы делали попытку в нашем докладе из года в год накапливать досье по 131-му закону о местном самоуправлении. И в этом году это досье получилось более-менее насыщенным. Делали такую попытку по закону о терроризме. Но я знаю, что в Центре стратегических разработок, который Владимир Николаевич представляет, была тоже проделана большая работа по этим антикоррупционным делам.

В этой связи у меня есть мечта всем нам объединиться и на всех возможных уровнях одно видение иметь. А то одно видение есть у института уполномоченных, другое - у судебной системы, третье - у института гражданского общества. Хотя бы по двум–трем законам такое полноценное досье составить, и потом уже приучиться по каждому вновь принятому закону эту базу накапливать.

И еще одна сложная задача, которую мы обозначили в этом году, это постановка вопроса о качестве закона и качестве государственного управления, как определяющем, регулирующем воздействии на качество жизни. Сначала нам казалось, что это вообще неподъемный вопрос. Если относиться серьезно к тому, как оценивать реальный закон с точки зрения качества, какие индикаторы, какие критерии, в какой системе последовательности, на основании каких принципов, но, по сути, все равно у нас здесь есть свои замеры.

Сложнее по качеству жизни. Все признают, что у нас конституционный федерализм, но несимметричная федерация не только с точки зрения структуры: республики, области, края, федеральные города и автономные округа. Она в высшей степени несимметрична с точки зрения качества жизни, ресурсов жизни и условий жизни.

В то же время мы считаем, что такая постановка вопроса назрела. И хотели бы провести в течение 2009 года ее массовое обсуждение, акцентируя внимание на том, по крайней мере, что является доступным для нас. Если от закона, принятого в спешке, принятого в условиях лоббистского давления, принятого с таким содержанием, которое взрывает относительную стабильность действующего законодательства, то с этим надо что-то делать. Не может ни субъект Федерации, ни Федерация в целом без конца так травмировать свою систему управления.

Не может ни субъект Федерации, ни Федерация в целом без конца так травмировать свою систему управления, потому что каждый закон – это, если хотите, укол, либо оздоравливающий, либо наоборот парализующий систему жизнедеятельности.

Давайте это все обсудим. Я извиняюсь за неуместный энтузиазм, и хочу предоставить слово Лилии Марковне Саранчук, исполнительный директор Союза автотранспортных предпринимателей Свердловской области. Прошу.

Л.М. САРАНЧУК, исполнительный директор Союза автотранспортных предпринимателей Свердловской области

Уважаемые коллеги, я хотела бы с вами обсудить вот какой вопрос – необходимость мониторинга регионального и муниципального законодательства, регулирующего транспортное обслуживание населения, как реализация двух федеральных законов – 184-го, определяющего полномочия регионов, и 131-го о местном самоуправлении.

Я вас сейчас буду втягивать в обсуждение такой узкой темы, как транспортное законодательство, и хочу оживить интерес к моему сообщению тем, что хочу сказать, что каждый из присутствующих в зале пользуется общественным транспортом. Я буду вас "кошмарить", как говорится, своими сведениями и вы почувствуете, как вам и вашим семьям актуальна эта тема и как необходимо продвинуть это законодательство, чтобы вы были защищены больше и лучше как пользователи.

Буквально на днях проходили парламентские слушания в Государственной Думе (Комитет по транспорту проводил) "О состоянии транспортного обслуживания населения в субъектах Российской Федерации". Там много цифр называлось, в том числе, что в день городским пассажирским транспортом, вообще автобусным пассажирским транспортом и пригородным железнодорожным совершается 100 миллионов пассажирских перевозок. То есть фактически этот вид услуги охватывает буквально каждого жителя нашей страны. Поэтому очень важно понять, какими нормативными актами обеспечена деятельность субъектов, занимающихся этим видом деятельности, как защищены потребители этой массовой услуги, и как органы власти реализуют свои полномочия, если таковые им даны федеральным законодательством.

Выступая на этих слушаниях, представитель министерства, заместитель Министра транспорта господин Москвичев сказал, что министерство довольно своей деятельностью, они наконец-то закончили формировать гражданско-правовые отношения в этом виде транспортной услуги. Это статья 40 Гражданского кодекса – перевозка, связанные с этим подзаконные нормативные акты – Устав автомобильного транспорта, правила перевозки пассажиров и багажа. Говорит: ну вот, весь комплекс гражданско-правовых отношений у нас урегулирован.

Статья 790 Гражданского кодекса говорит о том, что если общественный транспорт полностью регулируется гражданским законодательством, то 790 статья подразумевает, что такое существенное условие, как стоимость этой перевозки в виде тарифа должна быть урегулирована, установлена федеральным законодательством.

И вот в этом самом существенном условии, которое напрямую касается каждого из нас, государство решило отойти в сторону. У нас не только не возникло федерального нормативного акта, были переданы полномочия субъектам Федерации в виде постановления Правительства. Сами субъекты Федерации естественно на себя такую ответственность не взяли, а передали своим органам, и это существенное условие перевозки регулируется методиками различных органов управления в субъектах Федерации. Вот конкретно по Уральскому федеральному округу из шести субъектов только два имеют региональные акты, установившие порядок принятия тарифа, в остальных такого нормативного акта нет.

А что это означает? Буквально на днях была установлена стоимость поездки общественным пассажирским транспортом в городе Екатеринбурге – 14 рублей. Как вы думаете, кем была установлена эта стоимость поездки? Собралась группа чиновников от региональной энергетической комиссии, как органа управления, от администрации, и в ходе своих длительных переговоров установили 14 рублей.

Но если бы одни из них были бы покрепче, может было бы 12 рублей, а другие понапористее, может было бы 15 рублей, но 14 рублей – это просто компромисс, найденный чиновниками без всякого экономического анализа. Никто не устанавливал, доступна ли такая стоимость действительно для населения? Будет у нас общественный транспорт доступен при такой стоимости или при 18 рублях, или при 20 рублях, потому что нет процента от доходов населения, который оно может тратить на общественный транспорт.

Более того, никто не прислушался к транспортникам, которые говорят, что такой способ установления тарифа обеспечивает деградацию общественного пассажирского транспорта, делают его инвестиционно непривлекательным, и, в конечном счете, приводит к обострению ситуации – повышению опасности пассажирского транспорта.

На сегодняшний день можно говорить о том, что вопрос тарифа будет реализован в законодательных нормах (региональных и муниципальных), и что он является основным объектом для мониторинга.

Следующий момент, который полностью был отнесен к формированию регионального законодательства, это организационно-правовые отношения, которые складываются между органами власти и перевозчиками по организации транспортного обслуживания населения. Так как федеральное законодательство в любой форме отсутствует, отнеся автомобильный транспорт к полномочиям субъектов Федерации, то с регионов никто никогда ни в какой форме не спрашивал, как они реализуют свое законодательство по транспорту. На сегодняшний день по данным, которые приводило Министерство транспорта, из 88 регионов только 18 имеют региональные законодательные акты, которые расписывают полномочия. По Уральскому федеральному округу нет ни одного. То есть эти отношения регулируются фактически, в некоторой степени – подзаконными актами, а в большинстве случаев - просто по факту действий чиновников. Уровень коррупционности, ну, вы просто себе вообразить не можете – каждый поет свою песню.

В результате, приведу факты по Екатеринбургу, чтобы вам было понятно, к чему в результате это приводит на практике. Проверка в мае в Екатеринбурге показала, что на сегодняшний день органы власти не знают перевозчиков, которые работают на маршрутах, а это значит, как же они их проверяют, например, состояние технической безопасности средств? Они не представляют, какая маршрутная сеть, то есть, нет объекта управления со стороны органов власти, а, следовательно, они не могут оптимизировать эту маршрутную сеть и придать какую-то экономическую целесообразность деятельности муниципальных предприятий, которые финансируются из бюджета муниципальных образований.

Конкурс, который был проведен в Екатеринбурге, привел к тому, что те, кто проиграли конкурс, выкупили эти маршруты у выигравших конкурс, в свою очередь сдали эти маршруты еще каким-то перевозчикам, таким образом, кто работает фактически, оказывает услугу, связанную с безопасностью населения, невозможно понять вообще.

Сам конкурс, как такое, знаете, базовое понятие развития рынка, когда предоставляется возможность лучшим производителям услуги действительно оказывать ее населению, полностью себя в сфере пассажирского транспорта услуг не оправдал. То есть мы наблюдаем, анализируем, как положение по конкурсу подстраивается под конкретных производителей администрациями, и когда уже по итогам конкурса, вот такими некоторыми манипуляциями с согласия власти извращаются итоги этого конкурса. Это то, что касается регионального законодательства.

Вторая часть – это муниципальное законодательство. То есть в реализации 131-го закона каждый муниципалитет должен был создать свои нормативно-правовые акты. Вот этого анализа, какие же нормативно-правовые акты приняли, вообще никто не делает. Я очень долго пыталась узнать, делает все это Министерство транспорта, потом, когда поняла, что не делает никто, мы решили, как общественная организация Уральского федерального округа сделать это сами.

Начали мы со Свердловской области, у нас 76 муниципальных образований, и мы получили следующие результаты. В 76 муниципальных образованиях только два муниципальных образования имеют весь пакет документов, то есть, этот вопрос у них урегулирован. Два из 76! 10 процентов имеют нормативные акты, которые установили объект управления, – маршрутную сеть. Четыре муниципальных образования приняли нормативные акты своими законодательными органами. И еще два муниципальных образования, которые установили нормативные акты, возложившие обязанность контроля за деятельностью операторов, перевозчиков на территории муниципальных образований. И это всё. Во всех остальных случаях никаких нормативных актов в принципе нет.

Когда мы попытались понять, почему их нет, то мы пришли к выводу о необходимости анализа, так сказать, мониторинга субъекта законодательной деятельности на уровне муниципальных образований. Вообще, кто эти субъекты, которые должны готовить, что они собой представляют? Они вообще готовы к этой нормотворческой деятельности?

Ну, я не буду говорить об уровне районных и городских дум, если там есть транспортник, то более или менее ситуацию можно прогнозировать, в остальных же случаях мы дошли до того, что прежде чем разговаривать с законодательными органами, мы составляем справочник понятий, чтобы они его открывали в ходе нашей беседы, читали и мы могли с ними установить общий язык.

По администрациям муниципальных образований, то есть по специалистам, которые должны готовить подзаконные нормативные акты. Мы проводили их анкетирование и выяснили, что эти лица никогда не проходили никакого обучения, никакой переподготовки, никакого специального образования и никакой практики работы на транспорте ни один чиновник в Свердловской области.

Когда мы обратились в Уральскую Академию государственной службы с благим намерением прочитать им курс лекций бесплатно для того, чтобы повысить уровень знаний, главы муниципальных образований сказали: сколько вы нам денег за это заплатите? Мы им ответили: наверно, это вы нам должны заплатить. На этом и расстались. На сегодняшний день мы вынуждены, прежде чем работать с главами муниципальных образований, производить с ними ликбез, то есть читать им лекции, раздавать методички, словарики и таким образом пытаться приблизить их к пониманию своих собственных полномочий.

И на сегодняшний день я могу со всей серьезностью проинформировать, что мы эту работу делали по другим областям Уральского федерального округа. Сегодня могу сказать, что муниципальные образования, имея полномочия по организации транспортного обслуживания населения, не представляют себе, в чем их полномочия состоят, в каких нормативных актах они должны быть оформлены, какую ответственность они за это несут, и в какой форме они должны свои полномочия, в конечном счете, донести до населения.

При этом федеральное законодательство, устанавливающее основы муниципального законодательства, отсутствует, а регионы не могут и не хотят брать на себя ответственность по установлению этих принципов.

Вот здесь сегодня говорилось, выступали работники прокуратуры, говорили о том, как они влияют на формирование законодательства. У меня есть только один пример по Уральскому региону, когда прокуратура Челябинской области вынесла предписание в адрес субъекта Федерации о том, почему он не принимает соответствующие нормативные акты. Они немножко там зашевелились чуть-чуть, потом увидели, что с них больше никто не спрашивает, и успокоились до сентября. Они уже так год шевелятся и успокаиваются. Больше второй раз с них никто не спрашивает. В остальных субъектах никто в прокуратуре не поинтересовался. То же самое по отношению к муниципальным образованиям.

Уровень правоприменительной практики в отношении судов. Очень важный момент, когда отсутствует законодательство, как суды принимают решение? Я специально занималась этим вопросом и анализировала те немногие судебные решения, которые были приняты за последние два года. Они меня, честно говорю, ужаснули. Они вначале меня ужаснули своей безграмотностью, когда… ну, надо понять судей. Вы знаете, пришли на один процесс, я лично сама на него пришла, и судья положил перед собой Устав автомобильного транспорта. Он думал, что это все, что ему предстоит изучить. Когда я положила перед ним несколько томов того самого ведомственного законодательства, которое ему придется изучить и на него сослаться при принятии решения суда, то мы четыре судебных заседания посвятили освоению терминологии, что такое регулярные перевозки и зачем их вообще нужно иметь. Только к концу он наконец-то сказал: ну, я все понял, теперь я могу вынести решение.

К сожалению, и судебная практика сегодня самым негативным образом влияет на уже формирование муниципального законодательства, то есть неправильно сформированное решение суда – незаконное – ложится в основу главами муниципальных образований, как образец формирования неправомерных муниципальных актов. То есть на сегодняшний день это какой-то замкнутый круг. Муниципальные образования ни на что не могут опереться.

Так вот я хочу сказать, что если мы уж такое дело начали (в Российской Федерации, к сожалению, больше нет анализа муниципальных актов в области транспорта), то у меня к Вам большая просьба, нельзя ли нам предпринять какие-то меры, хотя бы под эгидой Вашего Центра мониторинга права, чтобы выявить те причины, почему не формируются муниципальные акты по регулированию транспорта? Что можно сделать на уровне Российской Федерации? Выявить те вопросы, которые в принципе не могут быть урегулированы в нормативных актах муниципальных образований, чтобы действительно вынести их в виде консолидированной инициативы в Государственную Думу, в виде законов уже федеральных.