Geum.ru

Миронов Сергей Михайлович Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, руководитель Центра мониторинга закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   19

Стенограмма



Ю.А. ТИХОМИРОВ, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, заместитель руководителя Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Уважаемые коллеги! Будем начинать работу. Если позволите, я несколько минут сделаю небольшое введение в тему, два-три сюжета поясню. Самое главное не просто рассказывать о фактах, которые есть в области или на уровне Федерации. Фактов горьких и сладких у всех очень много. В основном надо поискать какие-то решения. Не только потому, что они должны обогатить проект рекомендаций, но и потому что их можно действительно развить в виде какой-то аналитики или каких-то новых структурных, функциональных решений, поскольку нам явно не хватает этого. И, повторяю, сейчас эта волна мониторинга пошла стремительно. Она еще не превратилась в цунами, но, тем не менее, мне кажется, что инструментальный институт еще плохо выстраивается. Не нужно его громоздить, конечно, и создавать министерство мониторинга.

Сейчас, как вы видите, совершенно невероятным образом расширены функции прокуратуры. Областная прокуратура за два-три месяца в среднем получает уже 200 с лишним обращений о внеплановых проверках. Я к тому, что у нас надзорных инстанций достаточно.

Продолжая дискуссию на пленарном заседании, если позволят мои коллеги, я приведу один эпизод нашего знакомства с Геннадием Эдуардовичем двадцатилетней давности. Я считаю, это комплимент Геннадию Эдуардовичу. Когда создавался Верховный Совет СССР уже в новом качестве? В 1989-м? Правильно. Двадцать лет прошло. Я выступал в одном из комитетов. Геннадий Эдуардович был одним из избранных депутатов в новый Верховный Совет. Он мне задает вопрос, о чем вы рассказали: это находится в базисе или в надстройке? Я остолбенел. Я вспомнил этот эпизод просто к тому, что желание импровизировать у Геннадия Эдуардовича было всегда. И его усилиями при нашей скромной помощи тележка мониторинга покатилась. Конечно, хотелось бы, чтобы действительно этот инструмент был хорошо освоен и усвоен, потому что он тоже где-то упрощается. И когда нас засыпают проверочными актами, считаю, что вот он мониторинг.

По разным показателям оцениваются акты, органы, конечно, и трудно понять, что реально происходит. Когда изобретался девиз этой конференции, я, видите, комплименты Геннадию Эдуардовичу говорю, он предложил эту тему "Качество закона, качество власти, качество жизни".

Есть закон Ханты-Мансийского автономного округа, который первым принял закон о качестве жизни. Но Ханты-Мансийский округ может себе это позволить, в Самаре, по-моему, такого закона нет, в Воронеже нет. Очень сомневаюсь, что это будет скоро где-нибудь еще. Кто-то сегодня предлагал такой закон о качестве жизни. Тем не менее, нам все-таки нужно сначала представить себе несколько атрибутивных свойств, потому что, повторяю, иначе будем путать, конечно. Очень много гуляет оценочных понятий: качество, эффективность и т.п. В рабочем порядке я хотел бы сказать, что качество закона, возможно, имеет несколько признаков. И есть несколько признаков у понятия "эффективность закона". Повторяю, это моя версия, просто рабочая, потому что иначе мы забрасываем друг друга словами. И все сделанное кажется вообще каким-то шагом вперед.

По поводу качества закона есть несколько императивных документов.

Я не называю акты, вы их помните, конечно, постановление Правительства 2001 года о подготовке концепции федеральных законов. Сейчас постановление о проектной работе 30 апреля.

И так первое требование качества – правильный выбор предмета регулирования. Второе, это соблюдение процедуры подготовки законопроекта. Вот последнее постановление Правительства 30 апреля почитайте, пожалуйста, еще раз. Там есть несколько новшеств. Но они, как мне кажется, не отличаются большой новизной, потому что в советские годы все это, конечно, было.

Новшество первое, проект закона готовит комплексная группа из представителей министерств и ведомств. Вот сейчас уже есть план подготовки базовых актов, по 3–4 министерства задействовано, наш институт пока там к счастью не находится. И эта комплексная рабочая группа после прохождения закона, которым она занимается, должна осуществлять мониторинг действия этого закона.

Представьте себе маленький пример: представители четырех министерств готовят, например, закон об охране природы. И потом эта рабочая группа, в которой человек восемь сидит из четырех министерств, будет проводить мониторинг действия закона. Можете представить себе, как это будет? Нет единого подхода, нет показателей, нет понимания методического сходства. Тем не менее, эта процедура сейчас такова, постановление действует.

Есть требование качества закона, связанное с текстом проекта. Тут мастерство юристов, качество норм, качество правовых актов, примерно 15–18 видов правовых актов, примерно с десяток видов норм. Качество норм формулируется сразу, дается не очень хорошо, поэтому потом, конечно, возникает масса трудностей. Что такое статус юридического лица, статус гражданина, нормы материального, процессуального права? На слуху это есть, но попробуйте это сделать хорошо.

Следующее – это правила юридической техники: ссылки, отсылки, сходные или несходные термины. Но это тоже очень существенная сторона.

Наконец, есть жесткие антикоррупционные требования. У меня язвительная манера, поэтому кратко напоминаю, как все великое рождается из смешного. Примерно шесть лет назад в 2002 году Высшая школа экономики по обращению Счетной палаты начала готовить нечто вроде антикоррупционных рекомендаций. Я попал в эту группу с экономистами, вот Клименко Алексей Витальевич был от юристов, и я пригласил Эльвиру Талапину из журнала "Государство и право".

Все начали что-то сочинять, взяли какие-то западные конвенции, сделали документ, потом Краснов Михаил Александрович над ним работал. Просто это факт любопытный. Потом они издали брошюру 2004 года, потом 2007 года. Наконец, сотрудники Центра стратегических разработок, провели около 25 семинаров по стране по антикоррупционной методике. Я считаю, что можно склонить голову перед их энтузиазмом. Затем год методика двигалась в Минюсте, а потом год - в Правительстве. Итого ушло 6 лет.

Теперь все стенают, что коррупция победила страну. Только 5 марта утвердили два документа. Генпрокуратура, по поручению, похоже, разработала проект закона, если вы его уже видели, конечно. Он у меня вызывает отчаяние, этот проект закона. Я бы сказал, что дайте усвоить эти две методики, дайте их переварить, не гоните закон впереди паровоза. Я к тому, что сейчас антикоррупционные требования представлены довольно жестко нормативно.

И, наконец, еще одно требование к проекту закона. Я его выдвигаю, это моя личная позиция: ресурсное обеспечение закона. Вы скажите – деньги. Нет. Кадровое, информационное, материальное, финансовое. Если у вас нет кадров не только здесь, но в вашей сфере, если информация идет мимо вас, то вы ничего не сможете сделать даже при деньгах.

Вот эти шесть требований к качеству закона, наверное, существенные. Хотя, повторяю, их можно варьировать. Но я их беру в обязательных, полуобязательных нормативах, потому что все-таки работа должна двигаться в разных направлениях, но к одной цели.

Ну и эффективность. Мониторинг, конечно, охватывает первую фазу, как я пытался сегодня кратко пояснить, но любопытно, что и выступавшие сегодня, и в целом выступающие на разных уровнях все внимание юридического фронта и других специалистов, занятых в этой сфере, сводят к процессу правотворчества: мы пишем законы, мы пишем законы, мы пишем законы. Закон не пишется, это формула действия, ее трудно создать, потому что нормативы-регуляторы очень сложны. Поэтому мониторинг в сфере действия закона как раз позволяет оценить его эффект.

На мой взгляд, конечно, картина резко усложнена. Сейчас, когда кризис много сбивает, вообще трудно оценить ситуацию по десяткам и даже сотням показателей. Все это, конечно, громоздкая работа. Но эффективность действия должна оцениваться от цели к результату.

Результат двоякий может быть. Сидели сегодня представители Генпрокуратуры Забарчук Евгений Леонидович, Минюста Федоров Вячеслав Александрович и другие. Они скажут: удельный вес правонарушений в сфере этого закона уменьшился. Это что качество закона? Нет. Покажите мне показатель, по которому закон позитивно действует. Это тоже задачка и научная и практическая.

Негативные показатели действия закона – бездействие, превышение, нарушения, препятствия, тут уже есть своя классификация. Но это вопрос довольно-таки не простой, поэтому его надо прорабатывать. Вообще слабейшее место в нашей российской истории и современности, конечно, – это неумение, нежелание реализовать документ. Но это заметно было и в древней истории, и в отечественной. Сейчас, конечно, картина примерно та же самая.

Мы в Высшей экономической школе выпустили в прошлом году книжку "Правоприменительная теория и практика". Это была одна из первых попыток осознать инструмент, причем я сегодня также включаю и международное право. Ведь вы оцениваете действие российских правовых актов с учетом реализации международных актов. А их тоже примерно 15–20 видов. У них другой радиус действия. Мы их оцениваем. А как они влияют на ситуацию в России? Ведь наша страна живет в такой сложной паутине актов и внутренних и внешних. Тут вообще никакой оценки нет.

Вы скажете: МИД. Но придите в какое-то министерство, поинтересуйтесь, как реализуются международные договоры в соответствующих сферах у Минобразования и науки.

Вот это существенный штрих. Виды мониторинга в какой-то мере Дмитрий Борисович описывал в нашей книжке и в ряде других работ это было, и сегодня пояснялось на конференции, но вот что любопытно.

Среди самых острых проблем сегодняшнего дня есть проблема лекарственного обеспечения. Есть закон о лекарственных средствах. Я вспомнил об этом потому, что готовил один материал в Правительство для социального департамента. Но как можно мониторить закон о лекарственных средствах?

А вот посмотрите. Неделю назад был приказ Минздравсоцразвития – "О мониторинге цен и ассортименте лекарственных средств". Этот сюжет – так называемый встроенный правовой мониторинг в тематический мониторинг. Это уже идем дальше вглубь нашей темы.

Вот мониторинг цен и ассортимента. Появилась методика, которая опубликована в газете, на сайтах она также есть. Теперь я пытаюсь понять, какие нормы закона о лекарственных средствах прямо, косвенно, опосредовано должны быть оценены, когда вы проводите количественный измерительный мониторинг наличия лекарств и качество ассортимента? Очень сложно. Юристы пока не ломают себе голову над этим. Значит, здесь есть какая-то мера правового опосредования этих лекарств, так уж я по-житейски говорю. Какая она?

Теперь спросите, пожалуйста, Правовой департамент Минздравсоцразвития, когда будете изучать цены, ассортимент, посмотрите, какие нормы действуют?

Мы запросили областные аптеки, нам сказали – такие-то капли глазные, такие-то цены и так далее. Но, если немножко поломать голову, то из этого закона пять-шесть норм (не статей, а норм) косвенно притягиваются к этому сюжету, к фактическому мониторингу. Из Положения о министерстве кое-что вытекает. Вот эта сопряженность правового мониторинга должна быть.

Я этим просто показываю, что должна быть корреляция между мониторингом лекарств и нормой, которая имеет прямое или косвенное, отношение к этому. Мне кажется, это существенно. Потому что иначе, повторяю, мониторинг будет охватывать все то, что делается. Правда, и сто лет назад был мониторинг при царе Александре Втором, скажем. Ну, а Петр Первый мониторинг просто осуществлял.

Мы хотим в ходе нашей дискуссии акцентировать внимание на возможных рекомендациях и решениях, которые целесообразно отфиксировать в итоговом документе. Потому что фактов очень много, и горьких, и приятных. Я считаю, что опыт субъектов Федерации очень богатый в этом отношении. Мы хвалим и Московскую городскую Думу, которая ввела паспорт действия закона, и Липецкую область, и высказанное предложение создать регламент по правовому мониторингу. Вот в Калуге есть оценка эффективности, мониторинг эффективности реализации решений государственных органов.

Но все-таки нужно какие-то крупные вопросы вытягивать на поверхность. Может быть, потом превратить их не просто в рекомендации конференции. Эффект документа иногда ограничивается световым днем. Может быть, потом какая-то аналитика появится. Можно сделать какие-то специальные представления для Правительства и иных структур.

Уважаемые коллеги, я позволю себе передать микрофон. Пожалуйста, представьтесь.

Т.И. МАРГОЛИНА, Уполномоченный по правам человека в Пермском крае, сопредседатель координационного совета уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации

Я хотела бы сказать о значении мониторинга, который только складывается в субъектах Российской Федерации. Организуется он институтом уполномоченных по правам человека.

Напомню, что уполномоченные по правам человека есть не в каждом субъекте Российской Федерации, а только в 49. Но стаж, если можно так сказать, их работы – от 12 лет (это два региона – Башкортостан и Свердловская область) до нескольких месяцев. Все время идет процесс становления этого института. И понятно, что та проблема, о которой мы говорим на нашей секции, это важная тема, прежде всего, для сообщества уполномоченных. Но я бы сказала, и для регионов тоже и даже для России в целом. И я попытаюсь сформулировать эти аспекты проблемы, которые требуют внимания и урегулирования. Согласитесь, в каждом регионе уполномоченный по правам человека один. При этом сам координационный совет уполномоченных – это очень важный институт, который позволяет увидеть то, как в том или ином регионе складывается деятельность уполномоченного.

Сегодня есть возможность у уполномоченных всех регионов иметь единую унифицированную базу обращений граждан – это проект самих уполномоченных, он поддержан Советом Европы, и сегодня эта уникальная программа, которая позволяет в ежедневном, еженедельном, ежемесячном и ином другом временном режиме проводить мониторинг обращений людей по категориям обращающихся, по проблемам, которые они несут. Мне кажется, что технически очень важно, что даже вновь пришедший уполномоченный, если его поддержат в регионе, может эту базу взять себе в работу.

Второе, мне кажется очень важным, что сама специфика этого мониторинга состоит в том, что информация идет от конкретных людей, являющихся получателями тех законодательных актов, норм, которые начинают реализовываться на территории каждого региона. Это - одна линия информации.

Вторая – это понятно, собственно тексты законов и норм и некая информация, комментирующая реализацию этих законов, которая идет от органов исполнительной власти. То есть получается, что мы получаем информацию, самое главное, от конкретного человека. Но тут возникает следующая проблема: мы получили эту информацию, провели анализ, у нас есть возможность по определенным показателям, по конкретному праву человека этот мониторинг осуществить. Что с этим делать дальше?

И вот здесь, мне кажется, сейчас складывается в регионах механизм влияния результатов этого мониторинга на деятельность исполнительной и законодательной власти.

Во-первых, уже у значительного числа уполномоченных региональных, в отличие от федерального уровня, есть законодательная инициатива.

Второе, если раньше ежегодный доклад, как инструмент, как вид санкции городского мониторинга представлялся на Законодательном собрании, и решение Законодательного собрания было принять к сведению информацию, то теперь по результатам представления ежегодных докладов в абсолютном большинстве регионов делаются специальные постановления как комитетов, особенно профильного, так и самих Законодательных собраний. Но этих регионов пока мало, в трех по результатам ежегодного доклада делаются специальные планы действий постановлений Правительства или Администрации, в зависимости от того, какая структура исполнительной власти.

То есть, на региональном уровне начинает складываться система реагирования на результаты мониторинга, но регионы, как и органы местного самоуправления ведь во многом такие же заложники реализации на территории Федеральных законов. И получается, что информация о том, как действует та или иная норма закона у нас есть, люди приходят к нам и требуют справедливости, а как дальше с этой информацией быть?

Мне кажется очень важным, что в рамках Координационного Совета последние три года мы в ежегодных докладах стали выделять специальный раздел, который по разному называется, либо мониторинг федерального и регионального законодательства, либо совершенствование законодательства. По результатам ежегодных докладов мы на каждый год определяем некие общероссийские проблемы, какая существует болевая точка, в какой сфере, по какому министерству уже применительно к федеральному уровню исполнительной власти.

И я должна сказать, что за последние три года мы в рамках Координационного Совета эту точечную проблемную информацию передавали на встречах с министрами регионального развития, здравоохранения и социального развития, МВД, с председателем Верховного Суда, со службой исполнения наказаний, с федеральной миграционной службой. Вообще обмен этой информацией, доведение ее до министров, на наш взгляд – это тоже очень важно.

Вот сейчас готовится встреча с Председателем Правительства по обобщению проблем действия законодательства на уровне регионов. На конференции по мониторингу в Совете Федерации сейчас здесь присутствуют много уполномоченных, которые тоже эту информации передают. Но как мы не раз убеждались, не действует механизм законодательной инициативы региональных уполномоченных через свои законодательные собрания по внесению изменений в Федеральные законы.

И я могу привести свой собственный пример, хотя я не одинока в этом. Мои коллеги из Алтая, из Нижнего Новгорода, также выходили с законодательными инициативами, например, по приведению нашего национального законодательства в соответствие с нормами международного права в части приоритетной выплаты заработной платы работающим на предприятиях, получивших статус банкрота.

То есть у нас сегодня в России работник не может получить свою заработную плату, если предприятие обанкрочено, женщина, работающая на этом предприятии, не может получить пособие по беременности и человек, получивший травму или увечье на этом предприятии, не может получить полагающуюся компенсацию, хотя международные нормы прямого действия для России существуют с 60-х годов.

Мы обратили внимание на то, что законодательная инициатива регионов пока трудно проходит на федеральном уровне. Например, наш законопроект был рассмотрен в Комитете Государственной Думы по собственности. Понятно, конфликт интересов собственника и человека, требующего свою зарплату у работодателя, здесь не разрешается.

Вторая проблема, о которой мне хотелось бы сказать, заключается в том, что очень долго, казалось бы, очевидная несправедливость, которая существует, понятна всем, но очень трудно законодательно разрешается. Я хотела бы сказать о том, что у нас, например, ветераны Великой Отечественной войны разделены на "черных" и "белых". То есть те, кто встал в очередь на получение жилья до 1 марта 2005 года, имеют возможность первоочередного получения жилья, а те, кто встал позже, такого статуса лишены. Мало того, теперь эта ответственность поселений, где абсолютно нет финансирования, и обида, раздражение этой категории населения, конечно, с каждым днем будут увеличиваться.

У нас точно так же разделены инвалиды в получении льгот на оплату жилья в зависимости от формы собственности жилья, в котором они проживают. Те, кто живет в частном жилье, не имеют права воспользоваться этой льготой.

Я говорю о том, что та информация в интересах людей, которая очевидным образом восстанавливает справедливость в отношении той или иной категории граждан, например, семей погибших военнослужащих, которым по письму одного из начальников департамента Пенсионного фонда были прекращены ежемесячные выплаты, которые у нас гарантируются Федеральным законом "О ветеранах", не используется для соответствующих решений в защиту прав человека. Несмотря на протесты региональных прокуратур, Генеральной прокуратуры, разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, Пенсионный фонд дает негласное указание, что только в судебном порядке человек может отстаивать свое право возвращения ежемесячных выплат в связи со смертью сына в боевых действиях.

Я думаю, что сами процедуры внесения изменений в действующее законодательство под влиянием результатов мониторинга, которые либо восстанавливали ранее действующую норму, либо прекращали эти очередные несправедливые действия, эти процедуры сегодня, к сожалению, не урегулированы и требуют внимания.

И последнее. В нашей деятельности мы постоянно сталкиваемся с тем, что в профессиональном сознании нормы международного права в сфере прав человека, которые имеют приоритетное значение над действующими национальными нормами, законами, и наша Конституция это прописывает, сегодня полностью игнорируются, несмотря на ратифицированные нашей страной международные документы. При разборе конкретных случаев, особенно по линии Министерства внутренних дел, в учреждениях, где происходят вопиющие нарушения прав человека, как, например, незаконное применение физической силы, пытки при получении признательных показаний и так далее, мы все время сталкиваемся с тем, что профессиональное сообщество просто не проинформировано о действующих сегодня нормативных актах прямого действия.

Мне кажется, что проблема отсутствия информации о международных стандартах прямого действия в профессиональном сообществе у должностных лиц сегодня может, конечно, решаться и нашими усилиями. Например, Советом судей в нашем регионе мы организовали несколько образовательных семинаров и программ.

Я, кстати, могу сказать, например, что решение Европейского суда – это обязательная информация для судейского сообщества. К сожалению, далеко не всегда в деятельности конкретных лиц, осуществляющих государственный надзор за соблюдением прав человека, это вошло в практику. И, как мне говорят специалисты, даже при переподготовке кадров эта линия не выстраивается как важная и необходимая. Я уверена, если люди знают правду, то уже 50 процентов в пользу того, чтобы эта деятельность строилась на основе права.

Итак, завершая, хотела бы сказать о том, что очень важно, чтобы наряду с мониторингом, который действует по принципу: сами принимаем документы, сами мониторим (хотя это очень важное направление деятельности), обязательно были бы еще мониторинговые исследования других служб, например, государственный институт защиты прав человека.

Очень важно, что сегодня есть общественные силы. Например, мы сейчас готовим региональный закон об общественном контроле бюджетных учреждений. Это еще один срез, который позволит нам на уровне бюджетных учреждений посмотреть и действие закона, и защиту достоинства человека.

Очень надеюсь, что сегодня на секции эти проблемы - и проведения мониторинга, и влияния его на изменение ситуации в интересах человека - будут рассмотрены вами, уважаемые участники секции.

Ю.А. ТИХОМИРОВ

Спасибо.

Теперь Татьяна Дмитриевна Зражевская, директор Государственного учреждения "Институт регионального законодательства", город Воронеж, пожалуйста.

Т.Д. ЗРАЖЕВСКАЯ, директор Института регионального законодательства (г. Воронеж)

Уважаемые коллеги, свое выступление хочется начать с такой известной мысли – интересы правят миром. Перефразируя, можно сказать: интересы правят мониторингом. Подумайте, кому выгоден объективный, честный, грамотный мониторинг, если власть хочет услышать только положительные результаты?!

На всех научно-практических конференциях, где наука идет рука об руку с практикой, всегда умиляет отношение власти к выступлениям участников, раскрывающим актуальные, наболевшие вопросы. Сколько человек – представителей органов государственной власти осталось в президиуме конференции к концу пленарного заседания? Имею в виду – не структур при власти, а именно реальной власти, влияющей на формирование общефедерального мониторинга? Ноль. И это не случайно. Тоже самое наблюдается на каждой научной конференции, потому что власти неинтересна объективная картина складывающейся ситуации.

Что такое мониторинг? Это "опрессовка" картины, показ результата действия власти. Мониторинг качества закона определяет результативность деятельности представительной власти; мониторинг правоприменительной практики – действий исполнительной власти. Это как бы те конечные итоги, к которым они пришли в результате своей работы. Но кто же захочет объективной оценки?

Поэтому обсуждение тематики мониторинга активно осуществляется в Центре мониторинга права при Совете Федерации. И мы должны поклониться нашим уважаемым и любимым Геннадию Эдуардовичу Бурбулису и Юрию Черному за то, что они почти на общественных началах занимаются мониторингом, пытаясь разбудить власть. Но им разрешается поколебать воздух, а результативности мониторинга пока не видно.

В этих целях крайне необходимо принять во всех субъектах Федерации закон о мониторинге, в котором должны быть прописаны не только их основания, виды, но и процедуры, а главное – единая методика, критерии и показатели эффективности мониторинга, механизм получения достоверной информации.

Последнее представляет особую трудность. Наш пример: несмотря на то, что в течение 14 лет Институт регионального законодательства Воронежской области был государственным учреждением и сейчас реформировался в автономное учреждение, вопрос достоверной информации – основная трудность. Поэтому мы разработали и представили администрации проект закона о мониторинге законодательства Воронежской области. Надеюсь, на следующей встрече можно будет анализировать и его правоприменительную практику.

Конечно, можно поклониться представителям законодательной власти тех субъектов Российской Федерации, которые приняли данный закон и уже работают по нему. Однако в этих законах отсутствует целостная концепция проведения мониторинга, его конечная цель, критерии и показатели эффективности действия всей системы законодательства на уровне субъекта Российской Федерации.

Поэтому рассмотрение проекта закона в нашей области было перенесено и поставлена задача его доработки. В Воронежскую область пришел новый губернатор (А.В. Гордеев и его команда), которые заинтересованы в конечной цели развития региона и потому – в исследовании целостной картины эффективности реализации законодательства.

Что видно в процессе работы над проектом закона Воронежской области о мониторинге?

Первое. Нехватка федеральной правовой основы мониторинга, что влечет за собой разноплановую трактовку данного явления.

Мне представляется, что сейчас можно ставить вопрос о принятии федерального закона "Об общих принципах организации и проведения мониторинга законодательства в субъектах Российской Федерации", где необходимо дать легальное определение этого явления и его основные характеристики, а главное – каковы цели и принципы мониторинга? В зависимости от целей формируется и методика мониторинга.

Если мы выработаем единые принципы, то есть возможность разработать единую методику мониторинга.

К их числу, например, следует отнести принцип полноты информации при возложении персональной ответственности за ее сбор и передачу для мониторинга. В Воронежской области началась работа по формированию "Паспорта" каждого областного закона, однако полную информацию о правотворчестве и правоприменении получить невозможно: имеются разрозненные статистические данные на уровне субъекта Федерации, собираемые по определенной методике, которая далеко не всегда соответствует мониторингу законодательства. Кроме того, получить статистические данные в полном объеме в органах статистики чрезвычайно дорого и трудно. А.для того, чтобы оценить закон с точки зрения результативности, нужна честная, а самое главное, полная информация.

Другими являются следующие принципы: объективности (получение объективных оценок, не зависящих от политической конъюнктуры); достоверности и сопоставимости (исследование по единым для всех отработанным методикам); минимальности, (использование в законодательстве единичных показателей, которые создаются путем "сворачивания" по принципу "матрешки"); комплексности, (показатели нужно вводить для оценки различных систем, с различных точек зрения, и комплексная система выводит на единый целевой показатель); принцип декомпозиции (который вводится для оценки регионального законодательства и его соотношения с федеральным).

В определении принципа зависимости законодательства от цели развития региона (субъекта Федерации) существенную помощь оказал Указ Президента РФ от 28 июня 2007г. №825, в котором впервые определен перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Президент РФ будет оценивать деятельность органов исполнительной власти по 43 показателям, которые фактически формируют четыре уровня оценки эффективности.

Первый уровень - мониторинг конкретного закона приводит к оценке эффективности, как правового регулирования, так и правоприменительной практики по достижению целей, ради которого он был принят. Это отражается в вышеназванном "Паспорте" законов и проводится, как правило, законодательными (представительными) органами государственной власти.

Второй уровень – выше – оценка эффективности по информационным качественным показателям для законодательного массива. На этом уровне происходит институционализация показателей, определенное абстрагирование от конкретного закона и осуществляется оценка всего законодательного массива. Как правило, органы исполнительной власти исследуют показатели реализации отраслевых норм законодательства по вкладу в конкретную сферу (например, оценка эффективности законодательства в сферах сельского хозяйства, экологии, социальной и так далее). Эти показатели второго уровня дают оценку законодательству на уровне отрасли (функции) права.

Третий уровень – оценка эффективности по информационно-промежуточным показателям уже пойдет для регионов, которые складываются на уровне субъектов Российской Федерации. На этом уровне требуются экономико-правовые показатели реальной жизнедеятельности государства и региона; поэтому показатели мониторинга должны быть межсистемными и отражать достижения целей управления в конкретных регионах. Цифровые показатели и любой законодательный массив первых двух уровней теряют смысловое назначение, если не достигнута цель в управлении.

Региональные показатели отражают наиболее характерные тенденции региона: цели, которые ставят в Ханты-Мансийском округе, не равнозначны целям Воронежской области. В Тульской области одна ситуация, в Архангельской, – другая, а в Астраханской – третья. И эти тенденции необходимо "свернуть" по целевым показателям.

Четвертый уровень требует оценки эффективности по верхним выходным показателям для государства. Мониторинг этого уровня должен ответить на вопрос: влияет ли законодательство страны на создании валового национального продукта, на численность населения; здоровье нации?

Можно добавить еще 3–4 показателя, связанные с кризисом, в частности, процент трудоустройства населения. Такие комплексные показатели (их немного - 3–4 показателя) необходимо закрепить законодательно, чтобы за их невыполнение (не достижение цели) можно было бы привлечь к ответственности. Губернатор должен знать, что если превышен пороговый показатель этой меры, (например, население уменьшилось на 40 процентов), то он освобождается от должности на основании закона. Только в этом случае заработает интегративная система показателей мониторинга эффективности законодательства в стране и регионе.

Эта идея, безусловно, требует доработки. Предлагаю включить ее в заключительный документ конференции. И чтобы сделать качественный рывок в разработке уровней эффективности механизма мониторинга законодательства, необходимо разработать правовой регулятор – ФЗ "Об общих принципах организации и проведения мониторинга в субъектах Российской Федерации".

В связи с намечающейся тенденцией формирования консолидированных инициатив субъектов Российской Федерации и Совета Федерации требуется юридическое закрепление тех юридических фактов, которые порождают обязанность Совета Федерации их рассмотрения и внесения в Государственную Думу. Пока эти инициативы остаются без движения.

Необходимо использовать интеллектуальный потенциал субъектов России в федеральной законотворческой деятельности. Институт регионального законодательства в 2008 году выиграл в Совете Федерации грант по разработке проекта федерального закона "Об инновационной деятельности в Российской Федерации". Прошло полгода, но он не внесен в Государственную Думу, несмотря на положительные отзывы Аналитического и Правового управлений.

В предлагаемом Федеральном законе " Об общих принципах мониторинга" можно закрепить обязанность Государственной Думы на внеочередное рассмотрение тех проектов законов, в которых принимал участие Совет Федерации совместно с субъектами Федерации (более одной трети), и закрепить механизм такого рассмотрения.

Право всегда есть регулятор общественных отношений, а также - двигатель и немножко "подталкиватель" новых явлений. Поэтому думаю, что наша сегодняшняя конференция делает большое дело для продвижения мониторинга как мощного средства формирования правового государства. И потенциал этого средства еще далеко не использован. Спасибо.

Ю.А. ТИХОМИРОВ

Молодцы! Две Татьяны великолепно осветили, как быть дальше. Теперь я смотрю на Липецкую область. Кстати, когда приезжал наш сотрудник, чтобы договориться с вашим губернатором, я думаю, чем же Липецк зацепить, и предложили механизм реализации вашего закона о мониторинге. На что ваши люди сказали, не помню, кто: "Это мы уже знаем и без вас". Закон есть, реализация есть.

Пожалуйста, я передаю слово Вам, представьтесь.

Л.Н. САЛАХЕТДИНОВА, начальник Правового управления Липецкого областного Совета депутатов

Дело в том, что вот сегодня Тамара Дмитриевна Вы говорите. Вы человек настолько известный в наших научных кругах. Но некоторые моменты я не понимаю. Несмотря на то, что я принимала участие в разработке этого законопроекта. Мне из того, что Вы говорите, многие вещи, честно, непонятны.

Да, федеральный закон не принят. И никаких федеральных методик нет. Это все заставляет региональных законодателей что-то делать, чтобы решать эти вопросы. В опережающем порядке. Даже собрать информацию и проанализировать ее сложно. Да еще и не получишь эту информацию. Все это нас сподвигло, чтобы принять административно-правовой акт. Мы промониторили два закона: Административный кодекс об административных правонарушениях и Закон о профилактике безнадзорности несовершеннолетних. Начиная с 2000 года, областной Совет депутатов проводит разовые мероприятия по вопросам профилактики правонарушений. Липецк – это жемчужина России. И, конечно, соблюдение правопорядка, отдельные правонарушения (шум на улицах ночью и т.п.) попадали в поле зрения. Через призму защиты прав человека мы должны проанализировать все имеющиеся законы. А какие конкретные меры нужно применять, какие полномочия у нас в этой сфере, никто не изучал. Мы провели мониторинг, изучили ситуацию. И вот результат: с 2008 применения закона на 12 процент снизилась подростковая преступность. Ну, естественно, у тех восьми официальных субъектов, которые по закону 120 "Об основах профилактики безнадзорности несовершеннолетних" ужесточили меры контроля, это вызвало в определенной мере негатив, не восприятие. Но мониторинг позволил собрать информацию. Мы пригласили всех, кто на общественных началах занимается профилактикой подростковой преступности и обсудили ситуацию.

С июня 2008 года на территории Липецкой области, когда заработал закон, стали внедряться новые технологии профилактики, на 15 процентов снизилась подростковая преступность. В рамках этого закона предусматривалось ежегодное предоставление доклада о положении детей. Он состоит из 14 разделов, начиная с анализа качества питания и заканчивая тем нормативным правовым актом, который приняли за год соответствующие органы, наделенные этими полномочиями.

Проводя мониторинг этого закона с учетом того, что у нас был закон о мониторинге, к чему мы пришли? Ну, во-первых, процедура – не было проблем собрать эту информацию хотя бы о тех субъектах, которые владеют этой информацией. Собрали эту информацию, обобщили, провели "круглый стол".

И вот здесь мне хотелось сказать об огромной роли общественности, мы ушли от стандартов проведения "круглых столов", пригласили всех тех, кто непосредственно занимается на общественных началах профилактикой правонарушений. И результат был самый неожиданный. Те представители, которые получают за это заработную плату, сидели, слушали, а эти с горящими глазами говорили о том, как они без копейки в кармане это решают. И за эти два с половиной часа пришли к тому, что мы должны принять закон об общественных воспитателях.

Вот то, что говорил сегодня Юрий Александрович, вот этот финиш и старт, вот оно у нас начинает закручиваться. Да. Что вот проанализировав этот закон, мы приходим к тому, что нужно этот закон принять.

Оказывается, наши законы десятую долю захватывают тех проблем, которые на сегодня можно разрешить и улучшить ситуацию. Это уже конкретные результаты мониторинга.

А что касается общих проблем, мы проанализировали доклад о состоянии законодательства во всех субъектах. И, конечно, здесь у нас широкий разброд. Если посмотреть Марий Эл, то там 220 страниц. У наших земляков всего лишь 65 страниц. Вот какой объем вообще должен быть, это вечная у нас проблема.

Здесь, мне бы хотелось сказать, наверное, нужно в докладах, хотя мы их называем - о состоянии законодательства - в основном отражать качество мониторинга и таких фактов, которые принимаются законодательными органами. Конечно, должны обязательно найти отражение и нормативно-правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти.

Например, если мы возьмем Липецкую область, то на сегодня 2400 у нас находится нормативно-правовых актов в федеральном регистре. Из них 1010 – это законы и постановления областного Совета, и 1300 – это акты органов исполнительной власти. Но они у нас они не находят отражение. То есть мы анализируем и говорим, в каком они состоянии. Нет еще понятия единого понятия законодательства, но законодательство не зависит от того, есть ли это понятие или нет. Было пожелание, чтобы мы отразили и состояние нормативно-правовых актов исполнительных органов власти.

Без учета в анализе органов исполнительной власти, наверное, это только начало этой работы. И, конечно, без учета органов местного самоуправления в этой работе.

Спасибо всем за внимание, за хорошие слова о Липецкой области.

Ю.А. ТИХОМИРОВ

Спасибо.

Вы знаете, доклады о законодательстве субъектов Федерации, в общем, конечно, разновесные. Не обижайтесь, я участвовал в подготовке двух из них. В основном в некоторых вялая описательность. Приняли, готовятся, приняли. Это не показатель динамики, потому что собственно динамика идет еще в поведении людей, в действиях, поэтому должна быть цепочка актов, конечно.

На счет ведомственных подзаконных актов, коллеги, вообще это слабейшее место юридической теории и практики. У нас законами занимаются все. Спросите милиционеров у входа. Почему сегодня дождь идет в Москве? Нет закона о противодействии дождю 26 июня. Кстати, так было с законом о хлебе в Москве, когда хлеб кончился, смешно. Москве нужен закон о хлебе, хлеба нет два дня. О переходе Суворова через Альпы закон нужен? Нужен.

Подзаконный акт – это таинственная сфера. Причем Минюст, я не вижу Татьяну Николаевну Хомчик, по-моему, она была здесь, она, на мой взгляд, самый сильный работник в этой структуре.

Наша идея была готовить закон о ведомственных актах, потому что в принципе эта картинка непростая. Ведомственные акты субъектов Федерации тоже хитроумные. И здесь мера административного влияния довольно подвижна, конечно. Но сейчас, когда появилось много антикоррупционных методик, управление должно быть динамичным, импровизационным.

Теперь по поводу закона. Федеральный закон о нормативных правовых актах, это вообще поразительное явление. Мы им занимаемся 20 с лишним лет. Вам будет интересно, что когда был создан новый Верховный Совет СССР, то там юристы, профессора, депутаты возражали против этого закона. Вы скажите, как же так могло быть.

И поэтому сейчас мы сделали, по-моему, 25 версию этого закона, но с отсылкой к более специальным актам, учитывая антикоррупционные требования. Поэтому, когда сейчас пошел неудачный проект закона об антикоррупционной экспертизе, неудачный, потому что он вытесняет методики, то это все могло быть в том базовом законе, понимаете. Мы удивительно трусливы в принятии базовых законов. У нас сейчас тема актов, как щепа от дерева отлетает. Да и отдельные экспертизы по мониторингу пошли.

Кстати, еще реплика одна любопытна. В массиве законодательства есть некоторые приоритеты. Почему Гражданский кодекс и прочие кодексы доминируют у нас? В советские годы основы законодательства и кодексы считались доктринально ведущими. Сейчас у нас в законодательстве этого нет и в Конституции, каждый кодекс самозванец. Семейный кодекс - самый главный, нет другой кодекс - самый главный. А почему?

Любопытны две реплики. Недавно выступая по телевидению, директор Пушкинского дома сказал: "Культуризация законодательства должна быть лейтмотивом всех законов, которые мы принимаем".

Обратите внимание, что такое страна? Это новый президент, премьер и прочие люди? Страна – это люди, это территория, среда, это ее культура. И второе требование, так сказать, экологизация законодательства. Здесь тоже есть свои доминанты, нравственные и интеллектуальные. Моя страна – это культура и природа и то, где мы живем. Органы пришли и ушли. Вы заметьте, мы всегда ругаем тех, кто ушел.

С.А. ВАРКОВА, заместитель начальника правового управления Администрации Тамбовской области

Я просто не могла промолчать про подзаконные акты. У нас, например, 200 законов за год принимается. При этом нормативных актов администрации области – более 500. Это говорит о том, что исполнительными органами власти очень большое количество норм принимается. И мониторить, конечно, все это надо.

Но получается сейчас так, что мониторят все – законодательные органы - свои законы, исполнительные - свои подзаконные нормативные акты. И чтобы отработать систему, у меня такое предложение: может быть, нам на первоначальном этапе начать с того, чтобы этот мониторинг проводить по каким-то базовым законам. Например, как в Липецкой области. Мне кажется, эффект был больше бы от этого, потому что все промониторить невозможно. А взять базовый закон, например, об образовании и пройти сплошную цепочку, начиная с федерального закона, регионального закона и подзаконных нормативных актов. Вот это действительно была бы система, и был бы результат. А когда всё и все – это очень сложно.

Поэтому у меня предложение – по базовым, по статусным каким-то законам проводить этот мониторинг. А потом, когда мы эту информационную базу построим, может быть, даже прикрепим это к каким-то информационно-правовым базам, которые уже имеются – "Гарант", "Консультант", а потом расширять базу. Институты гражданского общества, мне кажется, будет легче присоединить тогда, когда будет наработка элементарной какой-то базы.

реплика

Систему надо ввести. Кусочками опять будет все разваливаться.

С.А. ВАРКОВА

Про систему уже столько лет говорим, и никак мы эту систему не создадим. Понятно, что должна быть система. Но надо же с чего-то начать, с какой-то информационной базы. А мы никак не уловим, где эта информационная база должна начинаться, отсюда или отсюда. Я и говорю – начинать надо с федерального закона. Взять федеральный закон, например, об образовании. Вот мы, субъект, знаете, сколько предложений мы написали в Минрегион? Взять, например, школы в исправительных колониях, у нас там проблема выявлена, вот она налицо. Мы не можем распределить, кто этой школой должен заниматься – то ли субъект, то ли Федерация.

А взяли бы, и промониторили один закон об образовании.

Ю.А. ТИХОМИРОВ

Мы обратимся к заместителю министра образования и науки с просьбой поучаствовать в мониторинге федерального закона об образовании и к соответствующему комитету Госдумы и Совета Федерации. Я вас уверяю, что благостная реакция будет от двух комитетов и сдержанная - от министерства. Почему? Исполнительная власть предназначена для исполнения законов. Но де-факто она больше предназначена для исполнения актов вышестоящих звеньев управления. Это такая смещенная логика правосознания.

Вообще я думаю, что это предложение действительно нужно структурировать, поэтому мы его запишем в рекомендации. Но и в соответствующий комитет Совета Федерации внесем предложение совместно с Минобразования. Должна быть единая методика, короткая и понятная для федеральных органов, которые смотрят пять-шесть показателей по федеральной компетенции, для субъектов, которые имеют свои законы. Ведь федеральный закон тоже выходит на субъекты, значит, базовый федеральный закон, плюс ваши региональные законы мы тоже смотрим.

Если все согласны, мы эту идею постараемся реализовать. Хорошо.

Следующим выступает Виталий Петрович Ларионов, начальник государственно-правового управления Законодательного Собрания Нижегородской области, пожалуйста.

В.П. ЛАРИОНОВ, начальник государственно-правового управления Законодательного Собрания Нижегородской области

Уважаемые коллеги, хотел бы выступить в репликах, поскольку на пленарном заседании прозвучала идея о том, что законы мониторинга – это правильно. Но я бы хотел сказать, если мы подумаем, что такое законодательство, что такое вообще закон, то мы поймём, что закон – это наиболее важный нормативно-правовой акт, который регулирует наиболее важные общественные отношения, направленные на регулирование общественных норм.

В данном случае наша позиция в Законодательном собрании Нижегородской области сводится к тому, что эти правоотношения мы можем регулировать какими-то актами, может быть, уровня постановлений законодательного собрания и так далее, но эти правоотношения должны быть обусловлены какими-то актами. У нас в Нижегородской области есть закон о нормативных правовых актах, и в рамках этого закона (мы сейчас вносим изменения) у нас готовится раздел о мониторинге нормативных правовых актов. То есть мы разделяем: мониторинг законов, который идет комплексно, мониторинг нормативно-правых актов, который издают органы исполнительной власти, и это тоже правильно.

Что касается издания закона, я не разделяю эту позицию, поскольку считаю, что опять же будет мертворожденный нормативный акт, который по существу будет мало применяться. Мы пошли по более простому пути. Сейчас в дискуссии идет обсуждение того, есть ли какой-то акт, который бы определил полномочия законодательных органов заниматься мониторингом. Но я обращаю ваше внимание на то, что есть 184 закон, о котором нам сегодня говорил докладчик из Минрегиона, который определяет основные полномочия субъектов Федерации, там есть такая очень важная норма, которая говорит о том, что законодательные органы субъектов Федерации наряду с иными уполномоченными органами осуществляют контроль за исполнением законов.

Два года назад мы впервые задумались о том, как мы реализуем это полномочие. Мы стали мониторить законодательство других субъектов Федерации, и выяснили, что есть ряд субъектов Федерации, в которых есть законы о контроле нормативных правовых актов. Стали анализировать, что это такое. Выяснили, что это действительно нерабочие документы, поскольку они не имеют механизмов и реальных результатов. Поэтому мы пошли по простому пути – посмотрели практику других субъектов Федерации. В прошлом году у нас было принято положение о порядке проведения мониторинга. Я благодарю Юрия Александровича, который сегодня нам презентовал сборник научных работ. На первых страницах я читаю дискуссию по поводу того, должна ли речь идти о правовом мониторинге или просто о мониторинге. Мы тоже дискутируем о том, либо будет ли это в чистом виде мониторинг, либо правовой мониторинг. Мы все-таки решили в пользу просто мониторинга, поскольку если использовать термин "правовой мониторинг", то, по нашему мнению, это несколько сузит направление деятельности тех лиц, которые у нас участвуют в этой работе.

И самое главное. Я хотел бы сказать, что действительно объять необъятное сейчас нельзя. Мы шли очень простым путем: мы законодательным собранием определяли наиболее важные законы, составляли план. У нас в прошлом году было принято два постановления, где мы закрепили 30 основных законов Нижегородской области, которые у нас включены в план мониторинга, причем мониторинг проводился неформально. У нас по каждому законопроекту профильным комитетом принимался развернутый план. Причем, мы привлекали и исполнительную власть. У нас были специальные рабочие группы, которые выезжали непосредственно на места, то есть в органы местного самоуправления. Мы изучали закон на местах, прощупывали его, вплоть до того, что даже ходили в семьи, к бабушкам (речь идет о мониторинге закона о патронатном воспитании), то есть мы изучали, как реально действует этот закон.

Самое главное, в чем я полностью согласен с Юрием Александровичем, – мониторинг как процедура нужен не для статистики. Поэтому у нас в законодательном собрании обязательным результатом является, во-первых, подготовка отчета. Мы принимаем постановление, и обязательно по результатам мониторинга вносятся изменения в нормативные правовые акты. И если у нас, этого не сделано, наш депутат дает отрицательную оценку результатам деятельности нашего комитета. В любом случае польза именно в результате. То есть мы выявляем какие—то проблемы, в том числе то, о чем мы говорили. Да, может быть, не всегда нам удается договариваться с исполнительной властью, потому что они не любят, когда мы лезем, то есть законодательные органы, в исполнение подзаконных актов, но оторвать закон от подзаконных актов невозможно.

Мы должны проследить всю цепочку до окончательного результата, вплоть до акта органа местного самоуправления. И поэтому необходим комплексный подход не только к мониторингу закона, как вы сегодня говорили, начиная от федерального закона, закона субъекта Федерации, подзаконных актов и до актов органов местного самоуправления, вот тогда будет действительно результат.

И что касается вашей реплики в отношении докладов субъектов Федерации, полностью согласен с тем, что эти доклады, как комплексные документы, представляют собой форму мониторинга. Мы в этом году в марте эту работу проделали впервые. Этот доклад в основном готовили специалисты-юристы. Поскольку другой доклад у нас собирали по разделам, по отраслям права, соответствующие профильные комитеты, министерства, а мы потом обобщили собранный материал.

По существу это тот документ, который не только констатирует, вот да, у нас есть такие-то законы, да, они приняты, такие они хорошие. Мы в ходе подготовки этого документа уже изучали, какие же проблемы существуют в реализации наших законов на федеральном уровне. И в рекомендациях в этом докладе изложены проблемы и сформулированы предложения, в том числе и в адрес федеральных органов.

вопрос

Сколько у вас инициатив? Поддерживалась хоть одна?

В.П. ЛАРИОНОВ

Все. По федеральным законам, я хотел бы казать, сегодня Председатель Совета Федерации выступил, сказал о том, что та концепция, которая принята в этом году по взаимодействию с законодательными органами субъектов Федерации, мы все понимаем, что проблема реализации законодательных инициатив, которые вносятся от субъектов, она как бы уже на контроле даже в Государственной Думе. Но все мы понимаем, что есть и формальные поводы отклонения инициатив, которые идут от субъектов.

И мы рекомендовали, когда обсуждали концепцию взаимодействия, мы говорили, что есть проблемы. Если, условно, в Совет Федерации или в Госдуму от нескольких субъектов поступают какие-то инициативы, которые как бы имеют одну и ту же природу с одной и той же проблемой, да, мы можем подготовить грамотно финансово-экономическое обоснование.

Есть какие-то юрисдикции, потому что юридические проблемы по оформлению, по юридической технике, формальная бывает сторона, но есть федеральный орган, который имеет большую возможность пробить ту или иную инициативу, тот же Совет Федерации в Государственной Думе. Поэтому к такой форме работы мы готовы подключиться. Наверное, тоже будет соглашение Совета Федерации и Законодательного Собрания Нижегородской области.

Однако сегодня прозвучал новый термин консолидированной инициативы. Я с такой формулировкой не согласен, поскольку она не соответствует Конституции Российской Федерации. И мы в своих замечаниях по концепции Совета Федерации направляли предложение о том, что по существу для того, чтобы эта инициатива являлась инициативой, условно, двух субъектов права, то в этом случае должно быть обязательно решение, постановление соответствующего органа законодательной власти субъектов Федерации и решение, постановление Совета Федерации. В таком случае, когда направляются документы в Государственную Думу, должно быть два документа – постановление Совета Федерации и постановление законодательного органа. Тогда это будет по существу инициатива, которая реализуется двумя субъектами в соответствии с Конституцией. Спасибо.

Ю.А. ТИХОМИРОВ

Коллеги, я прошу внимания, сейчас вернемся к жанру выступлений. Даниил Борисович Цыганков. Вы готовы? Даниил Борисович сейчас сделает презентацию некоторых разработок на основе зарубежных методик.