Миронов Сергей Михайлович Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, руководитель Центра мониторинга закон
| Вид материала | Закон |
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Вслучае досрочного прекращения, 340.16kb.
- Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Правовой мониторинг и значение, 324.51kb.
- Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации г. Екатеринбург, 1720.56kb.
- Программа научно-практической конференции "Развитие механизмов взаимодействия промышленных, 38.96kb.
- Б. И. Шпигель Добрый день, уважаемые коллеги! Позвольте приветствовать вас в стенах, 815.4kb.
- Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее Совет),, 156.31kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 2186.99kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации постановление от 23 ноября, 631.38kb.
- Федерального Собрания Российской Федерации доклад, 11203.74kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации, 1761.56kb.
Г.С. ЯКОВЛЕВ
Можно? И могу вам сказать, что наше российское бюрократическое сообщества уже выработало стандартную реакцию, если мы не правы, суд нас поправит. Я так формулирую, потому что мы проводили конкретные исследования. Я в данном случае даже не обобщаю, это говорили множество лиц, которые были опрошены, то есть, это сидит в сознании. Используется заранее предвиденная неспособность своевременной судебной коррекции, которая учитывается бюрократическим сообществом для того, чтобы принимать неправомерное решение. (Оживление в зале.)
Вы приняли решение, нанесли ущерб моим интересам. Ведь в теории интересов существует и классификация. Есть интересы сиюминутные, то есть, которые для меня актуальны только в этот момент, то есть, когда меня оскорбляют, или у меня вытащили что-то. А есть интересы, которые для меня долговременные, то есть, могут быть в течение всей жизни.
Вот в зависимости оттого, какого рода интересы задеваются или ущемляются, гражданин должен иметь полный набор возможностей, избирать ту форму реагирования, которая адекватна в данной ситуации. Если мне нужно, простите, забор восстановить для того, чтобы урожай на моем участке не был разграблен, как это обычно бывает, то обещание вынести решение там зимой или будущей весной меня не удовлетворит и я не буду обращаться в суд.
Поэтому судебные процедуры, при всем нашем уважении к их демократическим свойствам, не всегда предпочтительны для гражданина. А мы должны исходить из приоритета защиты интереса гражданина.
С МЕСТА
У нас, к сожалению, не отлажен механизм досудебного разрешения споров по большинству вопросов. И нет органов, досудебного разбирательства споров.
Г.В. ЯКОВЛЕВ
Простите, как должностное лицо, я обязан в силу закона защищать конкретные интересы, выполнять закон. А я рассуждаю, будучи обязываемым законом, следующим образом: я буду действовать иным образом – ущемлю интерес. А если я не прав, суд поправит. А к тому времени, когда он начнет поправлять, как известно – или шах помрет, или ишак помрет, или изменится ситуация в стране, или кризис начнется, и всё спишет. Или, простите, к этому времени собственность, которая неправедным решением была перераспределена, будет захвачена. Уже десятки собственников сменились. Попробуйте, когда десятки собственников сменились, потом восстановить право.
С.В. БОШНО
Гиви Сергеевич, так Вы ратуете за то, чтобы было более быстрым правосудие?
Г.В. ЯКОВЛЕВ
Нет. Я ратую за то, чтобы мы сменили акценты в своих действиях по совершенствованию права. Давайте, прежде всего, займемся сортировкой – это норма права, а это не норма, особенно в нормах, которые конкретизируются. Вот в административном праве сплошь и рядом, и в конституционном то же самое. То есть нормы права должны быть нормами права, а не квазиправовыми нормами. Тогда возникнет возможность того закольцевания причин и следствий, о котором мы говорим. И тогда будет возникать механизм действия закона, автоматизм действия закона.
С.В. БОШНО
Я бы хотела, исходя из слов Гиви Сергеевича, подискутировать. Когда мы говорим, что закон нарушает интересы или что-то, что мы от него ждем, мы всегда забываем очень важный нюанс, который называется – целеполагание. Вот почему-то во всех видах деятельности мы ждем, чтобы нам озвучили цель, и говорим: вот мы это сделаем с такой-то целью.
А что касается нормативно-правовых актов, то при их разработке не указывается их действительная цель. Цель всегда оказывается мнимой. Никогда в тексте не будет указано, что целью настоящего закона являются те последствия, которые мы в конце концов получим.
Г.В. ЯКОВЛЕВ
Юрист здесь только оформляет, а цель вырабатывается за пределами правовой системы.
С.В. БОШНО
Речь идет не о том, какая цель за пределами правовой системы. Сам нормативно-правовой акт – это законченный документ.
Давайте мы посмотрим с другой точки зрения. Теория принятия управленческих решений – есть такая наука.
Г.В. ЯКОВЛЕВ
Это моя узкая специальность.
С.В. БОШНО
Программируется некая цель, а затем механизм достижения цели. Тогда мы говорим, что это предписание является эффективным, если оно достигло той цели, которая была заявлена.
У нас же получается, в законодательном процессе есть некое лукавство, есть какая-то цель, ради которой это делается, и есть цель, которая указана – в целях развития правового государства, в целях формирования демократии.
Т.Г. МЕРЗЛЯКОВА
В целях защиты прав человека.
С.В. БОШНО
Да. А затем у нас получается, что норма достигает некоторого определенного результата. Так вот, норму по идее можно было бы отменять только за то, что она не достигает той цели, ради которой она создавалась. То есть, мы отрицаем целеполагание в процессе правотворческой деятельности. И мне кажется, что это существенный дефект, Гиви Сергеевич.
Г.В. ЯКОВЛЕВ
Я думаю, что мы не должны упускать из виду разные уровни и разные плоскости анализа проблемы. Я совершенно согласен с тем, что нормы, которые не соответствуют цели своего появления на свет Божий, это не есть нормы права, они заведомо принимаются в каких-то других, не публичных целях. Назначение их на самом деле другое.
Но нас-то должно интересовать, какая часть политической системы общества должна вырабатывать эту цель и нести ответственность за это.
Как же без цели. Больше того, я думаю, что когда Конституционный Суд оценивает конституционность той или иной нормы, безусловно, он руководствуется целями, которые закладывали в норму. Безусловно, мы находим следы правовых позиций в решениях Конституционного Суда. И потом, какой правовой аналитик упускает из виду цель правового регулирования?
С.В. БОШНО
Гиви Сергеевич, вопрос к Вам есть.
С МЕСТА
Есть иерархия конституционных ценностей. А вот иерархия для принятия различных решений Конституционным Судом, к сожалению, смещается. И в одном случае выползают общественные интересы, а в другом - нечто иное.
Г.В. ЯКОВЛЕВ
Согласен. Но это непоследовательность позиций. Вот на первом, скажем так, "чеченском" процессе в Конституционном Суде, где я официально представлял, кстати, Совет Федерации тогда поднимался аналогичный вопрос. И тогда общепризнанным считалось, что иерархия ценностей вытекает из анализа структуры Конституции, порядка норм, которые фиксируют те или иные критерии подхода, которые на первый план выносят определенные интересы. Фиксируется объективная шкала интересов. Вот Конституционный Суд тогда согласился с нашей позицией, и, по крайней мере, три члена суда тогда разделяли эту позицию.
Но мы же можем привести и примеры некоторых шатаний, некоторой непоследовательности Конституционного Суда. Это объясняется уже совершенно другими факторами.
Т.Г. МЕРЗЛЯКОВА
Гиви Сергеевич, я думаю, что мы с интересами разобрались. Спасибо.
А я хотела предложить совершенно формальный подход к дискуссии. У меня есть два небольших вопроса, две проблемы, которые мне хотелось бы обсудить.
Способствует ли гармонизации законодательства субъектов Федерации и федерального законодательства запрет на дублирование норм права? И вопросы иерархичности нормативных правовых актов в связи с необходимостью гармонизации.
Потому что у меня стало возникать смутное ощущение, что они свойством иерархичности не обладают. А мы от них этого требуем. Причем на чем основано наше желание эту иерархию видеть, я точно не знаю. И одновременно у нас с вами имеется такой дефект иерархичности, когда акт нижестоящий переписывает акт вышестоящий.
РЕПЛИКА
Когда мы пишем, например, свои нормативные правовые акты, в принципе мы могли бы обойтись без дублирования, и так понятно, о чем идет речь, то есть, об исполнении каких-то наших конкретных полномочий, предоставленных федеральным законодательством, и нам достаточно было бы только написать это в своем законе.
И мало того, сейчас очень интересная тенденция прослеживается. Прокуроры стали вносить законопроекты по обеспечению полномочий, реализации полномочий субъектов Российской Федерации. То есть не по вопросам устранения правовых коллизий.
Вот сейчас, например, прокурор внес законопроект о государственной поддержке развития малого и среднего бизнеса. Программу принимать, и все.
С.В. БОШНО
А вы знаете, мы обращаемся к тому же вопросу: воля и волеизъявление. Но воля может быть в другом месте сгенерирована, и некая послушная группа участников законодательного процесса пошла ее осуществлять. То есть, на самом деле к потребностям общественным это не имеет никакого отношения.
РЕПЛИКА
Непослушную группу в лице татарских, свердловских законодателей давно усмирили, по сути.
Т.Г. МЕРЗЛЯКОВА
И как же вас усмирили?
РЕПЛИКА
Как усмирили? Президента субъекта и губернатора субъекта назначают свыше, это уже прямое усмирение.
Т.Г. МЕРЗЛЯКОВА
Вы выступить хотите, Гиви Сергеевич?
Г.В. ЯКОВЛЕВ
Я вышел на трибуну, потому что я почувствовал общую боль. Мы же понимаем, почему все это происходит. Давайте мы об этом громко говорить. Но главное, все-таки надо направлять практику совершенствования по пути закольцовывания. В вопросах вашей анкеты говорилось о том, что совершенствование законодательства должно быть связано с принятием пакетов федеральных и конкретизирующих законов. Вот очевидно такой пакет способствовал бы этому, но подготовка его должна идти с ясным сознанием некоторых теоретических аспектов.
Если мы не будем закольцовывать или прокурорский надзор будет проводиться избирательно, когда подскажут, когда укажут, когда просто прикажут, то автоматизма действия в законе не будет.
Т.Г. МЕРЗЛЯКОВА
Спасибо, Гиви Сергеевич. Давайте послушаем нашего гостя Шакира Шахмедовича Ягудина, председателя Комитета по законности и правопорядку Государственного Совета Республики Татарстан. Вы можете очень коротко сказать, потом на наши вопросы можете ответить.
Знаете, когда мы обсуждали в Совете Федерации формат проведения этого мероприятия, как раз говорили – давайте откажемся от тронных докладов, и будем выступать коротко. Например, к нам приходят американские профессора, они как читают лекции? Они выходят и говорят – давайте вот об этом поговорим, и буквально для того, чтобы себя обозначить, говорят несколько вводных слов, а потом идут вопросы. Поэтому давайте мы с вас так и начнем.
Ш.Ш. ЯГУДИН, председатель Комитета по законности и правопорядку Государственного Совета Республики Татарстан
Я с 1990 года занимался работой правового управления аппарата Госсовета Республики Татарстан, был начальником. С 1 марта текущего года был выдвинут кандидатом в депутаты, избран депутатом Госсовета Татарстана и председателем комитета по законности и правопорядку. Вот такую карьеру я желаю всем своим коллегам, которые здесь присутствуют, и в других залах тоже. Сегодня было сказано, что более половины, это начальники правовых управлений высших должностных лиц, правительств и парламентов субъектов. Я думаю, это закономерное движение, и оно должно быть.
Каждый семинар, я участвовал в семинаре по мониторингу где-то полтора месяца назад на базе Московской городской Думы, и вот такие конференции ежегодные, это наши вторые, третьи, четвертые университеты по жизни, правовые, политические. И это настолько полезно, что дает возможность совершенствовать работу и законодательную, и правоприменительную, и заниматься мониторингом все более и более на профессиональной, научной, методологической основе.
Первый наш доклад был о состоянии законодательства Республики Татарстан в 2006 году принят чисто по инициативе моей личной. Я приехал с такой конференции, доложил руководству и сказал, что надо начинать заниматься этим делом. Сегодня мы подготовили второй доклад. Он уже на более фундаментальной основе. Там и проблемы, и аналитика, и инициативы наши в Государственной Думе.
Я перехожу непосредственно к тому, что меня затронуло. А затронуло меня выступление Бориса Сафаровича Эбзеева. И я в связи с его выступлением убедился в одной своей мысли, которая давно у меня созрела. Это то, что федеральные служащие, должности, волею судьбы попав в регион и поработав там немного или в регионах, начинают мыслить по-другому. Начинают мыслить гармонично, объективно, реально, справедливо и так, как мыслят десятки, сотни тысяч людей, проживающих в Российской Федерации.
Первое такое мнение у меня сложилось, когда Дмитрий Козак был назначен полномочным представителем Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе. Он начал говорить то же самое, о чем десятки лет, начиная с 1990 года, твердят многие-многие субъекты Федерации.
Сегодня, конечно, Бориса Сафаровича прорвало. Хотелось бы, чтобы его прорвало пораньше, когда он был судьей федерального суда и отстаивал позиции субъектов Российской Федерации. Но хорошо, что он созрел сегодня. Он сказал – это крик души, 9 месяцев уже не спит, в то время как субъекты мучаются, я еще раз повторяю, годами.
А чем они мучаются? Я еще раз повторяю, прежде всего, оттого, что законодательство в целом Федерации, федеральное и субъектов, не гармонизировано. Был выдвинут лозунг, все вы представляете, в свое время, начиная с 2000 года, о приведении законодательства субъектов в соответствие с Конституцией и федеральными законами. В то время и Татарстан, и ряд субъектов выдвинули контрпредложение, даже не контр, а дополнение. Речь должна идти не о приведении законодательства только в субъектах, но и федеральных законов в соответствие с Конституцией Российской Федерации, потому что в то время особенно многие из них явно противоречили федеральной Конституции. Но никто этим не занимался.
Как здесь звучало уже, субъектам выкрутили руки, заставили максимально привести в соответствие с федеральными законами и Конституцией. Но федеральные законы так и остались не приведенными в соответствие с Конституцией. Эти факты часто выявляет Конституционный Суд, суды и так далее.
Я приведу один пример, над разрешением которого я бился долгие годы, потом тихонечко федеральный законодатель привел его в соответствие с Конституцией. Речь идет о том, что в федеральном законе об общих принципах организации законодательных, представительных, исполнительных органов была норма о том, что высшее должностное лицо субъекта возглавляет правительство субъекта.
Мы сразу не согласились с этим, мы сказали – это не конституционно, потому что систему органов государственной власти субъектов субъект устанавливает сам за счет бюджетных средств самого субъекта и так далее. Здесь вся Конституция России говорит в пользу субъекта. И, тем не менее, такая норма была. Выступая на разного рода семинарах и конференциях, я говорил, вы хотя бы записали, что может возглавлять правительство субъекта, тогда бы была альтернатива, и не было бы давления на субъекты. А тем самым вы порождаете искусственно новые противоречия.
Нас не слушали, никто ничего не хотел объяснять. Но потом, я смотрю, потихонечку все это дело было приведено, но через четыре или пять лет. Татарстан не стал приводить вот эту норму в соответствии с нормой федерального закона. Мнение наших руководителей таково, может быть, оно прозвучит, но вы все слышали и знаете, Минтимер Шарипович Шаймиев, он высказывает категорично, но объективно справедливо. Он говорит – это глупости, и в соответствие с глупостями мы нашу реальность приводить не будем.
Многие субъекты, к сожалению, так сказать, сломались, и поступили так, как здесь правильно говорят, как требовали прокуроры. Прокуроры тоже, в зависимости от ситуации, оттого, какие ветра дуют, тоже то настойчивые, то отступают, то, наоборот, выступают в пользу субъектов Российской Федерации и так далее.
По большому счету в целях гармонизации федеральный законодатель должен учитывать обобщенные интересы всех субъектов Российской Федерации. Неоднократно выступая в Государственной Думы, вот коллеги подтвердят, я говорил о том, что принимая тот или другой закон по предметам совместного ведения, сначала надо обобщить практику законодательного регулирования субъектов Российской Федерации по данному вопросу. И тогда вы будете гарантированы от ошибок или оттого, что субъекты будут сопротивляться реализации этих норм, которые в обобщенной форме не учитывают этих интересов. Вот первое, на что я хотел бы обратить внимание.
И сегодня проблемы все-таки остаются актуальными, это то, что федеральный законодатель по предметам совместного ведения должен учитывать в той или иной форме уже действующее субъектное право, и не ломать через колено, потому что у жизни свои закономерности развития.
Далее. Следующий момент, на что я хотел обратить внимание – к сожалению, это отрицательная тенденция: федеральный законодатель пошел по пути стягивания на федеральный уровень вопросов законодательного регулирования тех или иных вопросов общественной жизни, стягивания. То есть лишает субъекты права законодательной регламентации, оставляет право, как сегодня выступал один представитель федерального министерства, право реализовывать делегированные полномочия. Извините, федеральный законодатель законом 122 стянул на свой уровень правовое регулирование, законодательное регулирования массой вопросов, а потом начал потихонечку, порциями, выдавать полномочия, связанные лишь с исполнением. А законодательного регулирования уже не оставляет.
Субъекты требуют права самостоятельно, в том числе и законодательно, регулировать проблемы, которые их непосредственно касаются и за которые они непосредственно отвечают.
Т.Г. МЕРЗЛЯКОВА
Может быть, к вопросам перейдем.
Ш.Ш. ЯГУДИН
Я закончу сейчас.
Федеральный законодатель вторгается в сферу ведения субъектов и через трактовку, скажем, понятийного аппарата в свою пользу, таких как "общие принципы", подводя под общие принципы конкретные, частные вопросы, скажем, численность составов местных самоуправлений или что-то еще в этом роде. То есть под общими принципами понимают те вопросы, которые непосредственно должны регулироваться в субъектах Российской Федерации.
Есть еще один момент. Нельзя забывать в условиях Российской Федерации о том, что Россия не только многонациональное, но и многонародное государство. Многонародное! Многонациональное – это один, обобщающий аспект, тут и греки, и немцы у нас живут. Но многонародность говорит о том, что веками жили народы и продолжают жить в составе общего государства. У них, скажем так, есть свои традиции, есть свои обычаи, которые необходимо учитывать, в том числе и в обобщенной форме, в рамочной форме, на федеральном уровне.
К сожалению, опять-таки и здесь в последние годы мы видим свертывание тех или иных позиций. В декабре 2007 года был принят федеральный закон, внесены изменения и дополнения в Федеральный закон "Об образовании", через которые был исключен из Федерального закона "Об образовании" национально-территориальный компонент обучения, в том числе и местного.
В то время в силу того, что шла избирательная кампания в Государственную Думу перманентно, потом выборы Президента, была достигнут договоренность: все решим, вы эти вопросы не поднимайте. Хотя на стадии законопроектной работы и поддержку нашей законодательной инициативы, которую мы тут же выдвинули, выступили десятки субъектов Российской Федерации. До сих пор мы пытаемся решить этот вопрос, нам отказывают. Отказывают.
Мы говорим: извините, статья 68 Конституции России говорит о том, что гарантирует Российская Федерация национальным республикам свободное развитие национального языка, культуры и так далее. Лишая национального компонента, образования, вы вообще подсекаете под корень народы, которые, может быть, через одно–два десятилетия из-за этого только могут вымереть в Российской Федерации. Если эта цель не стоит.
Мы сегодня не соглашаемся. Нам говорят: что так сопротивляетесь, вам же предоставляется право участия в определении вот этих моментов на уровне федерального Министерства образования и науки. Извините, это разные вещи: гарантия в законе во имя реализации конституционных положений или же какие-то ведомственные нормативы, которые будут говорить: ладно, вы участвуйте, а вот один–два представителя участвуют, а сидит комиссия из представителей федеральных министерств и ведомств из числа 30–40 человек, это все там потонет. И это не учитывается, к сожалению.
Мой призыв такой, что в Российской Федерации нельзя забывать о том, что федерализм – это основной конституционный принцип, основа конституционного строя, который должен пронизывать организацию и деятельность всех органов государственной власти, как федеральных, так и региональных, в том числе министерств, ведомств и так далее.
Вот выступая в Совете Федерации, я на это обратил внимание, там записали, сказали: да, это мы будем проводить через законы, проведем мониторинг законов на этот предмет. Но, к сожалению, сегодня пока результата, как здесь говорят, не видно.
И последнее, на что я хотел обратить внимание. Общепризнано, что российский федерализм – сверхцентрализованный. Шахрай, выступая на одной из конференций, выдвинул тему выступления – "Унитарные принципы российского федерализма". Я думаю, он недалек от истины. В то время, как есть унитарные государства настолько децентрализованные, что они в этом плане побогаче некоторых федераций.
Мониторинг, на мой взгляд, должен иметь целью, чтобы обеспечить регионам самостоятельность, в том числе бюджетную. О том, что бюджет у нас унитарный, есть постановление Правительства Российской Федерации, принятое несколько лет назад, где это констатируется. Но самостоятельность в регионах должна быть, естественно, ответственной. Прежде всего, в том, что касается прав и свобод человека и гражданина, которые в основе своей отрегламентированы Конституцией Российской Федерации и должны быть обеспечены беспрекословно на всей территории Российской Федерации.
Я сегодня в определенной степени удовлетворен тем, что судьба нашего бывшего члена Конституционного Суда Эбзеева выдвинула на эту конференцию. Еще раз убедился в том, что эти проблемы в жизни существуют. Они, к сожалению, замалчиваются, субъекты их не высказывают.
В свое время Борис Николаевич Ельцин на одном из совещаний обратился к главам субъектов и сказал – почему вы не высказываете претензии к федеральному центру? Мы знаем, что нарушаем ваши права. Никто из вас не обращается в Конституционный Суд, говорил он. Никто ко мне не обращается.
Но, к сожалению, есть такая вещь, когда все ждут, когда федеральный центр демократически, на правовых началах, начнет функционировать.
С МЕСТА
А Ваша собственная точка зрения на то, о чем сказал Борис Сафарович? Вы какие решения видите?
Ш.Ш. ЯГУДИН
Вы знаете, был очень хороший советский опыт. Его наш мудрый Президент Минтимер Шарипович Шаймиев высказывал еще в самом начале, когда территориальные органы начали формироваться. Была система органов управления двойного подчинения. Почему бы не вернуться к этой системе? Тот же Минфин, Минюст, например. Зачем на территории республики, области или края создавать новое подразделение, скажем, Министерства юстиции, когда существует Министерство юстиции? Ну, возложите на него приказом исполнение федеральных полномочий.
У нас, например, есть Министерство образования и науки, есть подразделение Министерства образования и науки Российской Федерации по надзору. Само татарстанское министерство – 70 человек, а территориальное подразделение по образованию – 68 человек. Куда столько народа?
С МЕСТА
Вы экспертные заключения будете на свои же практически акты давать?
Ш.Ш. ЯГУДИН
Да это все выдумки, изобретения. Можно много чего изобрести. Если сидят государственные люди, работают в государственных министерствах, ведомствах, в парламенте, в правительстве, итог оценки один – положительный результат и лучшая жизнь населения на данной территории. Других целей нет. В этом весь смысл федерализма. Вот неоднократно же говорят о том, чтобы люди жили в дружбе, согласии и благополучии.
Может быть, надо проводить эксперименты прежде, чем принимать решения? А то у нас иногда как бывает. Вот скажите, пожалуйста, какой смысл в том, что одним росчерком пера переименовали Министерство внутренних дел Республики Татарстан, добавили предлог "по": Министерство внутренних дел по Республике Татарстан?
Одним росчерком пера в законе изъяли из ведения субъектов Федерации орган управления. Кстати, его руководитель был членом Правительства субъекта Российской Федерации. Тем самым от нашего Правительства останется вообще 2–3 человека, если таким путем идти и все переводить в федеральное ведение. Кстати, сделано это не совсем корректно и даже не конституционно. Масса проблем, и закон оголил часть, которые злободневны. Их действительно надо сначала мониторить, а потом включать или не включать в закон.
Теперь есть еще один нюанс. Вы знаете, заменили выборность глав высших должностных лиц регионов на наделение полномочиями по представлению. Опять-таки, это не демократично. Это диктуется какой-то ситуацией или еще чем-то, быть может, необходимостью управлять субъектом. Но ведь демократия и демократические принципы организации деятельности государства требуют определенных навыков и затрат, они затратные. Демократии надо учиться.
Мы с этим не согласились и приостановили действие норм Конституции Татарстана о том, что президент Татарстана выбирается всенародно. Мы приостановили. Прокурор, конечно, на нас наезжал, вы признаете утратившим силу. Нет, мы приостановили. Руководство республики сказало – придет время, когда Федеральный центр перейдет опять на демократический принцип организации деятельности нашего федеративного государства. Я думаю, никто не станет отрицать, что выборность, она не более демократична, чем назначаемость или наделение полномочиями.
Т.Г. МЕРЗЛЯКОВА
Есть еще вопросы у кого-нибудь? Спасибо Вам большое.
Кто-то хотел еще выступить? Пожалуйста, представляйтесь.
И.С. ПОПОВА, начальник Правого управления Администрации Тамбовской области
Я в продолжение хотела сказать. Действительно, вся система работы в прокуратуре так настроена, что через каждые два дня надо уже новые справки писать о результатах проверки по той или по другой теме, что там не до глубокого надзора. И эта система сейчас процветает, я наблюдаю, о чем они нам пишут протесты, не затрагивая иногда сути, а лишь бы за букву схватиться.
Например, вот коррупция, действительно, наисерьезнейшая тема, и вдруг именно прокуроры стали инициировать принятие закона о коррупции в субъектах, каждый субъект – отдельный закон о коррупции, как бы идя впереди прогресса. Вот Россия еще даже понятие "коррупция" никак не освоит. А на уровне субъекта каждый свое понятие изобрел, с этого начинался каждый закон субъекта, что такое коррупция и с чем ее едят. Каждый свое понятие изобрел, а как только изобрел, как у нас это положено, написали "Слава КПСС" и потом пошли в баню, сели выпивать, как еще при партии было.
Написали, истинные коррупционеры, те, кто не хочет бороться, знали, что мы, как только закон примем о коррупции, так от нас сразу все отвяжутся. И действительно, и прокуроры все отвязались, и на какое-то время покой образовался. Но прошло два года, мы, например, в субъекте признали утратившим силу этот закон. Он просто не работал. Что там было? Там что, реальные механизмы, какие-то отдельные от всей страны были прописаны?
А надо-то было не закон о коррупции принимать, а принимать изменения в законодательство о госслужбе, как, когда конфликты интересов возникают, как механизмы должны работать, почему не работает комиссия по конфликту интересов и что она должна выявлять, какие имеются социальные гарантии для госслужащих. Почему негласно все что-то имеют, а гласно никак не пропишут в законодательстве субъектов. Это я для предисловия. Чтобы оно не было очень длинным, я на этом закончу.
Одновременно отвечаю на вопрос о дублировании. В принципе, дублирование вредно, это всем понятно, потому что не разу я не видела, чтобы дублирование на уровне субъектов было безошибочным. Там обязательно вкрадывается норма, что нам надо. Поэтому, якобы дублируя, мы обязательно ошибемся там, где наши интересы, вот о чем вы говорили.
Поэтому, в принципе, надо, конечно, бороться за то, чтобы его не было. Надо все больше переходить к тому, чтобы разграничение полномочий было более четким, основанным на каких-то принципах, а не просто на финансовом водоразделе, то ли это разграничение полномочий, то ли где-то просто вопросы, то ли где-то полномочия.
Если посмотреть 26-ую со значком 3 – это разве перечень полномочий, которые разграничены по предметам совместного ведения? И до сих пор законодательные инициативы субъектов на этот счет идут чисто прагматические. Давайте еще это полномочие нам или этот вопрос. Но речь не идет о том, чтобы принципиально менять основы разграничения полномочий.
Я просто возьму, например, одну сферу опеки и попечительства. Сколько депутат Госдумы Лахова и другие боролись за то, чтобы этот вопрос опеки и попечительства стал истинно государственным, чтобы поднять его на государственный уровень, чтобы не органы местного самоуправления были органами опеки и попечительства. Наконец им удалось. Был принят федеральный закон об опеке и попечительству, в соответствии с которым органы опеки и попечительства – это только органы исполнительной власти.
Что вы думаете? Буквально несколько месяцев прошло, оказалось, субъекты обнаружили, что мы теперь не можем передать местному самоуправлению эти вопросы. Ведь это не деньги делить, а детьми заниматься. А то раньше занимались этим органы местного самоуправления, и вдруг мы не можем им передать полномочия. Сразу инициатива из субъектов. Нет, надо обязательно, чтобы это полномочие можно было передать местному самоуправлению.
То есть сначала приняли закон, что только на государственном уровне. Так нет, сработала тут же инициатива, как его опять передать? И теперь уже в Государственной Думе в первом чтении уже принят федеральный закон для того, чтобы разрешить передать эти полномочия на места. А за что боролись? На то и напоролись.
В том-то и дело, что надо было сначала промониторить все, а потом принимать решения. В это же время заседает Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних, где предлагают создать комиссию по делам несовершеннолетних в области, в субъекте в качестве органа исполнительной власти, чтобы этим серьезно заниматься.
Для чего я привела такой пример? Для того, чтобы показать, что процесс законодательства – это не просто законодатель чего-то хочет и выискивает эти темы для того, чтобы законодательно урегулировать. Они не просто валяются у нас под ногами, они кричат о себе эти проблемы на местах. И есть множество людей, которое о них знает предметно, но никто не собирает.
Вот когда мы говорили о мониторинге, то есть какой-то отдельный опыт собирают по субъектам, кого-то хвалят за принятие закона о мониторинге. Но надо уже сквозным образом решать мониторинг поставить. Все проблемы в субъектах, они примерно одинаково сквозные. Надо же выстроить эти сквозные линии, что по коррупции, что по детям.
Т.Г. МЕРЗЛЯКОВА
Отлично.
И.С. ПОПОВА
На координационном совете начальников правовых служб администраций Центрально-Черноземного федерального округа (который собирается раз в полгода) мы эти проблемы уже не только назвали, но и рассылаем информацию по ним.
Я убедилась в бесплодности законодательной инициативы, когда мы ее пытаемся в отзывах на другие законопроекты представить. Мы пользуемся законодательной инициативой, когда Правительство присылает проект, мы какое-то мнение пишем, либо через Минрегион, через министерства, через ведомства. И таким образом иногда удается пробивать. Но как тяжело! Просто годами она не пробивается. Иногда через этот координационный совет куда-то направляем.
Вот просто приведу пример, который, может быть, поможет понять, что нам надо сейчас в мониторинге увидеть. И эти же проблемы волнуют не только Тамбовскую область, я уверена.
Просто возьму одну сферу, вот закон о ветеринарии и как сложилась судебная практика. Верховный Суд Российской Федерации вынес решение, что выдача всяких ветеринарных - это государственный контроль и это не должно осуществляться за плату, не должны заниматься этим предприниматели, а только госорганы. Соответственно, Верховный Суд сделал вывод, что туда пускать предпринимателей нельзя. Арбитраж в своем высшем выражении, Высший Арбитражный Суд, уже сказал, что нет, это услуга, поэтому это можно делать за плату, поэтому отказать антимонопольному комитету и всем в том, чтобы запретить взимать плату. Видите, приехали.
Какие существуют виды государственного контроля, что такое вообще государственный контроль и надзор? Это вообще не сформулировано, нет такого закона, а только закон о защите прав юридических лиц при проведении проверок. При этом все спокойны, эти наши ветеринарные, санэпидемнадзоры, все, они знают, что мы туда и ходить не будем, к нам все прибегут, а мы еще за плату выдадим свидетельства, не проверяя лабораторно никакую продукцию, и выдадим справочку за плату.
Т.Г. МЕРЗЛЯКОВА
И без проверки, если говорить о ветеринарии.
И.С. ПОПОВА
И коррупция на месте, все. Что же здесь надо в первую очередь менять? В первую очередь статья 263 закона об организации власти в субъектах говорит, что нельзя совмещать одни и те же полномочия на уровне субъекта и Федерации. Но закон о ветеринарии, он не разграничивает полномочия по контролю между Федерацией и субъектом. Казалось бы, принципиальные вопросы не решены в федеральном законе. Я уж не буду дальше углубляться.
То есть надо начинать с этого: не разграничены полномочия, значит, у нас сохранились ветеринарные службы, которые не знают своих фактических полномочий, они и контрольные функции выполняют за федералов. А в это время есть федеральные службы, которые у нас там ходят, тоже уютно себя чувствуют. Неизвестно, кто чем занимается. Все они берут плату, наши ее берут со всех, зарабатывают.
Я у себя пыталась через уставы наших госучреждений воспрепятствовать этой практике. Говорю: это же госучреждение, собственно говоря, хозяйствующие субъекты, и они же контроль осуществляют, и денежки гребут. "Ну что Вам, Ирина Степановна, плохо, что ли?" – мне говорят. Ну, бюджет-то они экономят, вон сами зарабатывают, и машины импортные купили не за счет бюджета, а за счет этих поступлений. И вот так все. Всех это устраивает, понимаете.
Но я хочу о чем сказать? Когда мы проводим мониторинг, не надо данную проблему везде устанавливать, в Тамбове, в Липецке, в Астрахани, проблема этих служб, она везде одинаковая. И как наладить механизм, чтобы, закинув удочку хотя бы однажды в Тамбове или где-то, сразу ее провентилировать по всем субъектам?
Если, собираясь на таком общем форуме и проводя вот этот мониторинг, по семь лет мы будем говорить о том, что вот это наш пятый доклад, что вот все так хорошо, какой-то есть опыт, стали писать доклады, этого уже мало, нас так не устраивает.
Нам надо, чтобы кто-то видел эти проблемы, чтобы они выходили. Дайте нам возможность нести к вам эти проблемы, чтобы законодатель занимался не просто фантазированием, какой бы закон еще принять, а думал о том, что на самом деле кричит и требует законодательного регулирования.
Т.Г. МЕРЗЛЯКОВА
Вот об этих тревогах, если мне доведется обобщать работу нашей секции, то я сделаю Геннадию Эдуардовичу замечание. Я всего-навсего такая же, как вы. Я представляю Свердловскую область, Уполномоченный по правам человека в Свердловской области. Я Вам обещаю, благодаря моим близким отношениям с Геннадием Эдуардовичем, я, конечно, все напишу и скажу. И мысль совершенно блестящая. Поэтому, конечно, спасибо Вам за выступление.
И.С. ПОПОВА
Вы знаете, казалось бы, столько много у нас органов, да, пожалуйста, реализуйте, инициативу проявляйте. Недавно критиковался президент Чувашии, что независимость средств массовой информации там маленькая. Но это же во всех субъектах, по закону-то только печатные средства массовой информации мы должны использовать для опубликования своих нормативно-правовых актов и официальной информации. Но на самом деле любой скажет в субъекте, муниципальные СМИ являются фактически филиалами государственных средств массовой информации. Частных нет, но одним из главных условий борьбы с коррупцией в законе о коррупции прямо называется независимость средств массовой информации.
Я задала вопрос: может ли прокуратура реально осуществлять надзор за соблюдением нормы федерального закона о коррупции и федерального закона № 184, где наши полномочия в сфере массовой информации? Думаю, что нет, потому что там тоже куча неопределенности и противоречий между законом о средствах массовой информации и законом № 184. Мне кажется, что на самом деле борьба с коррупцией превращается в то, что все организовали межведомственные советы и раз в полгода будут на них собираться, о чем-то говорить, ловя коррупцию где-то, но не у себя в органах исполнительной власти.
А надо, чтобы органы исполнительной власти не сами себя оценивали, и у нас даже есть такая система, то есть премируется средство массовой информации за лучшее освещение органов власти и сами решают, кому дать награду за то, что нас любимых так хорошо осветили. А это не будет работать, потому что главные условия борьбы с коррупцией – независимость средств массовой информации, при том даже государственные средства субъекта массовой информации, которые могут при необходимости и свою линию провести, отличную от федеральной.
Т.Г. МЕРЗЛЯКОВА
Вам спасибо. Надо слушать следующих людей, потому что у каждого одно выступление ярче другого. Уважаемые коллеги, следующим выступает Комкова Галина Николаевна, депутат Саратовской областной Думы, заместитель председателя Комитета по государственному строительству.
Г.Н. КОМКОВА, заместитель председателя Комитета по государственному строительству Саратовской областной Думы
Я хочу поделиться положительным опытом, потому что проблем у нас всех хватает. Хотелось бы закончить на оптимистической ноте. Действительно, субъекты Федерации испытывают массовое давление со стороны федеральных органов власти, но мы можем им противостоять. И, прежде всего, можем противостоять силами экспертного сообщества.
Мы недавно в областной Думе приняли положение об экспертном совете и комитете, и сейчас идет формирование при каждом комитете своего экспертного совета для того, чтобы они могли проводить и мониторинг, и высказывать какие-то тенденции законодательства, то есть всячески способствовать повышению качества. Тем более что в Саратове так же, как в Свердловске, у нас есть крупнейшая школа.
Аналитический центр, институт законотворчества у нас есть, и плохо было бы не использовать эти наши массовые возможности. Это первый положительный момент.
Кроме того, наша Дума уже третий раз издает доклад. И если раньше это было в качестве отчета, то в этот раз он называется "Мониторинг законодательной деятельности Саратовской областной Думы". И это тоже уже шаг вперед.
Последний пример мониторинга хочу привести. Недавно мы приняли закон, наверно, он есть в других субъектах Федерации, о том, что дети-сироты должны быть обеспечены квартирами. И была у нас такая красивая акция перед Новым годом, когда губернатор вручал ключи, заселял в новые дома. Вот 107 детей у нас получили эти квартиры, и через три месяца решили узнать, как же живется этим детям в этих квартирах, то есть провести мониторинг. И выяснилось, что дети не живут в этих квартирах. Почему? А потому что им негде сидеть, не на чем спать, нет тарелки, ложки, кастрюльки и так далее, это же дети-сироты, им же никто не должен давать. И естественно началась акция добрых людей, которые начали привозить этим детям-сиротам свои бывшие в употреблении вещи, но тут должно действовать еще и государство.
И к чести надо сказать, что внесли законопроект, и мы буквально в среду приняли закон, который говорит о том, что помимо вселения детей в квартиру, еще 20 тысяч им дается на обзаведение. То есть посчитали, что приблизительно им хватит на кровать, на стол, на стул, на ложку, на чашку и на оплату установки железной двери. Это тоже сняло вопрос.
То есть мониторинг принес свои положительные плоды, то есть реализация закона повлекла за собой действительно очень хорошую акцию, и этот закон на самом деле вступил в действие. Если бы так было по каждому закону, я думаю, что было бы хорошо.
Т.Г. МЕРЗЛЯКОВА
Спасибо за выступление. Мы недавно в Комитете по социальной политике сделали экспертный совет из детей, когда мы работали над законом в продолжение закона так называемого о комендантском часе. Вы знаете, в Свердловской области очень много было криков, что мы придумали этот детский экспертный совет. Он сейчас не молодежный парламент, а экспертный совет по законам, касающимся детства.
А когда закон о митингах и шествиях приводили в соответствие (это не для всех субъектов Федерации актуально, но для Москвы, для нас он очень актуальный, у нас сильное, непростое правозащитное движение), у нас экспертный совет был создан из правозащитников по тому самому закону о пикетах и шествиях, и они сами вносили предложения. Сегодня они даже не могут возмутиться по этому поводу.
Уважаемые коллеги! Геннадий Эдуардович попросил уже нас всех заканчивать для того, чтобы мы смогли обобщить какие-то мысли, и с вашего позволения, я тоже готовила свое выступление. Я готовила выступление по мониторингу, как раз то, что говорила представитель Тамбова. Но только по узкому направлению - защите трудовых прав граждан в законодательстве.
Обобщая работу нашей секции, скажу, что секция была слишком представительная, на мой взгляд, самая представительная, потому что она представляла все регионы, но нам не хватало представительства тех, кто нас бы услышал.
И я постараюсь каким-то образом передать очень глобальные проблемы, о которых говорила Светлана Владимировна. Но в то же время я буду говорить о конкретных вещах, которые здесь нам сказали, то есть, как мы с вами будем продвигать законодательные инициативы. Может быть, по вертикали как-то скоординировать деятельность органов, которые делают мониторинг. Вас вообще собирали, учили когда-нибудь всех? Нет. Нужно, чтобы Геннадий Эдуардович собрал вас, чтобы посмотреть на тех, кто работает над мониторингом.
Вы понимаете, конечно, нам с вами очень важно послушать высоких и умных людей, потому что иногда мы варимся в своих проблемах. А послушала я сегодня Светлану Владимировну и очень обогатилась. Я думаю, что, послушав друг друга, мы сегодня все-таки обогатились. Хотя окончательно наша цель не была выполнена, если говорить о целеполагании. Нашей целью было все-таки, чтобы нас послушал как минимум Плигин, Крашенинников или кто-нибудь из высших государственных лиц.
Спасибо всем за участие. Я думаю, что никто не пожалел, что участвовал в нашей секции.
СЕКЦИЯ
"Мониторинг рынка интеллектуальной собственности:
качество инновационного безопасного развития"