Geum.ru

Миронов Сергей Михайлович Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, руководитель Центра мониторинга закон

Вид материалаЗакон

Содержание


И.а. скупова
В.н. гераськин
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   19
Г.Э. БУРБУЛИС

Владимир Николаевич, а какой вывод из этой странной ситуации: вроде закон нужен, а сегодняшнее состояние законопроекта абсолютно не достигает никакой цели?

В.Н. ЮЖАКОВ

Вывод очень простой. Законопроект подготовлен был Генеральной прокуратурой Российской Федерации на основе той практики, которая у нее сложилась, а она вытекала из технологии прокурорской деятельности. То есть Генеральный прокурор поставил задачу перед прокурорами: проведите экспертизу нормативно-правовых актов на коррупциогенность. Это все правильно. Прокуроры, соответственно, "под козырек" и выявляют какое-то энное количество коррупционных факторов в тех или иных нормативно-правовых актах. Поскольку перед ними не поставлена задача проанализировать каждую норму нормативно-правового акта на наличие каждого известного коррупционного фактора, прокурор считает свою задачу выполненной, если он обнаружил один–два коррупционных фактора и отрапортовал о том, что работа проведена, задача выполнена. Задача же может считаться выполненной, если экспертиза будет системной, если по итогам этой экспертизы можно сказать, что выявлены действительно все известные коррупционные факторы, и устранены все, не вызывающие разногласий. Тогда закон будет действовать. Но практика прокурорская говорит о том, что провели экспертизу, приняли решение, что какие-то коррупционные факторы устранили, значит, уже хорошо. По такой логике построен закон. Но в его основе должна лежать другая логика: прекратить принятие нормативно-правовых актов, содержащих какой-либо из известных коррупционных факторов, и устранить все известные коррупционные факторы из ранее принятых нормативно-правовых актов в конкретные сроки.

Было бы хорошо, если бы, Вы, Геннадий Эдуардович, воспользовались своими контактами и еще раз, может быть, переговорили на эту тему с Сергеем Михайловичем. Здесь, видимо, нужна некоторая настойчивость в том, чтобы добиться, по крайней мере, конкретного результата. Тогда я думаю, что антикоррупционная экспертиза будет служить реализации этого замечательного замысла – повышения качества закона, качества власти и качества жизни.

Г.Э. БУРБУЛИС

Спасибо, Владимир Николаевич.

У Ирины Анатольевны Скуповой есть комментарий или вопрос?

И.А. СКУПОВА, Уполномоченный по правам человека в Самарской области

Комментарий. Я хотела бы прокомментировать Ваши интонационные сомнения по поводу антикоррупционной экспертизы правоприменительной практики как раз на примере закона № 94, о котором сейчас говорилось, в связи с тем, что ряд участников торгов, аукционов сознательно занижают цены. В законе как раз есть заслон в виде залогового авансирования. В зависимости от объема контракта там предполагается 25, 30 и более процентов. Но я вас уверяю, что практически в управлении торгов аппараты правительств и субъекты Федерации эту норму не используют, предполагаю, что вполне сознательно, несмотря на то, что есть разъяснительное письмо Федеральной антимонопольной службы. Так вот, здесь как раз еще один фактор выявления коррупционной составляющей в виде анализа правоприменительной практики.

Возвращаясь к центральной части этой заставки, я хочу напомнить, что мониторинг – это же не только анализ текста. Очень важная часть мониторинга в контексте гуманизации – это анализ правоприменительной практики. Поэтому необходимо, чтобы этот мониторинг постепенно становился инструментом влияния на государственное управление и на социальную реальность в целом. Мне кажется так.

Г.Э. БУРБУЛИС

Спасибо. Но самое интересное и самое печальное, что работа идет, проект закона подготовлен, он – элемент программы антикоррупционного законодательства, но он готовился ведомственно, в нем отпечаток ведомственного сознания, он ограничен.

А зачем его принимать-то, если он не решает главной цели? И ваш призыв — остановитесь, законодатели, зачем спешить принимать то, без чего мы обходимся сегодня и нагромождать на существующую уже коллизионную систему норм законов, правил еще что-то дополнительно. И мы ведь не сумели, Владимир Николаевич, в наших предложениях программы добиться организованного на три года процесса тотальной инвентаризации действующего законодательства и действующей нормативно-правовой базы. Если это не сделано, то, что же тогда с новыми законами будет происходить?

Будем продолжать отстаивать эту задачу как неотложную.

с места

Геннадий Эдуардович, на самом деле это ключевой момент. Я вчера пытался вот эти поправки отстаивать, с коллегами, почему они должны быть приняты. Но дело в том, что нет вообще заинтересованности обсуждать конкретные поправки. Да, мы их примем, посмотрим, как будет работать, а потом будем вносить изменения. Я говорю, коллеги, но мы вносим норму, которая противоречит сути самого закона. Закон направлен на то, чтобы устранить необоснованное, избыточное усмотрение со стороны чиновников, создающее возможность коррупции.

Г.Э. БУРБУЛИС

Вот я попробовал просто, как личность неугомонная подумать. Вот есть страны, где нулевая коррупция. Есть, Норвегия, Франция. Взять хотя бы Сингапур, где большая целевая работа была проделана, причем такая тонкая, такая последовательная, ни один элемент был не упущен. Есть своя культурно-мировоззренческая основа, ее усматривают в лютеранстве. Но мы не сможем через законы что-то сделать существенное, если одновременно не включим культурность, образовательность. Когда вы говорите, нужно найти как бы ген доброжелательности даже в процессе законотворчества, это то же самое, нравственное, духовное, культурное основание правотворчества в этих условиях. Мы семь лет стонем от заплатного законодательства, а они вам говорят: давай примем, там начнем заплатки ставить. Это же заплатное мышление. Так нельзя! Зачем такой закон нужен?

Продолжаем нашу интересную работу. Василий Васильевич Ольнев, Уполномоченный по правам человека в Нижегородской области.

В.В. ОЛЬНЕВ, Уполномоченный по правам человека в Нижегородской области

Я бы хотел, может быть, продолжить разговор, которого касались многие выступающие. Конечно, тема сегодняшняя в принципе нереализуема без хорошей работы судов. Понятно. Что значит качество жизни? Качество жизни хорошо тогда, когда провозглашенные в Конституции, в законодательстве права и свободы реализуются. Если же эти права и свободы плохо реализуются органами законодательной, исполнительной власти, органами местного самоуправления, органами управления иных организаций, предприятиями, организациями, где работает большинство трудоспособного народа, тогда требуется хорошая работа судов. Если не будут суды неразумных, недисциплинированных, неответственных чиновников государственных, муниципальных, управленцев иных организаций вразумлять и силой государства, то есть силой закона в судебных решениях заставлять должным образом реализовывать права граждан, то соответственно никакого качества жизни не будет.

Так вот о решениях судов. Знаете, что у меня больше всего болит. Во-первых, я благодарен, что нас пригласили. Во-вторых, я бы просил, и к этому есть все предпосылки в сегодняшнем разговоре, считать обращения граждан в органы государственной власти, в государственные органы, каковыми являются уполномоченные по правам человека, одной из важнейших, достовернейших форм мониторинга законодательства и его правоприменения.

Второе, о чем бы я очень попросил, исходя из сегодняшнего дня. Понимаете, есть некоторые основания для моих предложений, для моих просьб. Как уполномоченный в Нижегородской области, я действую на основе закона субъекта Федерации. Он может меня наделить только теми полномочиями, которые отнесены Конституцией к полномочиям субъектов Федерации. Но в мой адрес не менее трех или, вернее, от двух третей до трех четвертей поступают обращения граждан недовольных, несогласных с нарушениями их прав федеральными территориальными органами. И на основе этих обращений, большинство которых обоснованы, хотелось бы вразумить федеральные территориальные государственные органы, их чиновников, что так с народом обращаться нельзя. Но полномочия-то у меня только субъекта. Я могу вразумлять только чиновников областной власти и органов местного самоуправления.

В 2005 году в конце декабря в Государственной Думе проходили парламентские слушания или "круглый стол", в котором участвовали два заместителя Председателя Государственной Думы, председатели комитетов, представители Администрации Президента, заместитель Генерального прокурора. Все тогда дружно говорили о том, что только при установлении федеральным законом основ статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации могут быть достигнуты желаемые результаты. И надо объединить федерального уполномоченного и уполномоченных в субъектах Федерации в систему государственных правозащитных органов. Все договорились, что начинаем работу в этом направлении, но на этом вся работа и завершилась.

Я бы, пользуясь случаем, попросил еще раз вернуться к разработке и принятию федерального закона "Об основах статуса уполномоченных в субъектах Федерации", поскольку по Конституции защита прав граждан — предмет совместного ведения в 72 статье "о России и субъектах", то пусть будет предмет совместного ведения. Основы статуса уполномоченного в субъектах должны быть определены федеральным законом. А все остальное детализировано законом субъекта Федерации. Что мешает? Ведь это не прихоть, это не мое желание. Дело в том, что Всеобщая декларация прав человека, которая положена в основу раздела Конституции России "о правах и свободах", более чем 40 процентов действующих статей Конституции России, посвященных правам и свободам человека, механизмам и гарантиям их реализации, тоже говорят о том, что не могут основные общепризнанные права и свободы человека быть подразделены на федеральные, общефедеральные и на права человека в субъектах Федерации. Общефедеральные уполномоченные по правам человека в России пусть занимаются правами человека, а уполномоченные в субъектах Федерации пусть действуют на основе закона только субъектов Федерации. Свои предложения на этот счет я письменно внесу в итоговый документ конференции.

Теперь по судам. Иногда, вы понимаете, не могу уснуть и есть, как следует. Прошу прощения за откровенность. Аппетита нет. Когда я читаю жалобы, вижу слезы матерей, жен, у которых остались малолетние дети, по одному, по два, по три, а их мужей невиновно осудили и отправили в места лишения свободы на четыре, пять, десять, пятнадцать и даже двадцать один год, когда после изучения всех судебных документов я прихожу к убежденному выводу, что невиновного посадили, не того, кого надо, действительного преступника, которого не нашли. И ведь как бы не писали жалобы адвокаты, сами невинно осужденные, я стараюсь помочь в меру возможную. Если приговор вынесен, редкий случай, когда вышестоящие суды разберутся и его отменят или хотя бы на новое рассмотрение направят. С этим что-то надо делать.

У меня также есть ряд предложений по внесению изменений в федеральное законодательство с тем, чтобы суды судили строго в соответствии с требованиями процессуальных законов. Они сегодня идут на поводу дознания, на поводу у следствия, на поводу прокуроров. Хорошо сегодня выступал заместитель Генерального прокурора, что-то там не могут оспаривать выводы, решения следователей. Но у прокурора есть сегодня главное полномочие. Только прокурор утверждает обвинительное заключение и направляет в суд. Но разберитесь, видите же, невиновного человека обвиняют, сажают. Прокурор утверждает, направляет и в суде с упорством, достойным лучшего применения, отстаивает незаконно обвинительное заключение, в результате человек попадает за решетку.

Я бы просто хотел сказать, никак я не пойму. Год, полтора назад самые высшие должностные лица страны горячо и очень правильно призывали: чтобы правосудие действительно стало правосудием, пора что-то менять вплоть до привлечения, в том числе и судей за неправосудные судебные решения, и следователей и прокуроров за незаконные обвинительные заключения. Но что-то чем дальше от этой поры, тем эти разговоры стихают, а практических действий нет и по сей день.

Мне бы как-то хотелось донести: что такое посадить, вынести обвинительный приговор невиновному человеку. Некоторые считают: ну подумаешь, надо же кого-то сажать за преступление, да еще получившее огласку, и кого-нибудь посадим. Посадили.

Но дело ведь не только в том, что этому человеку испортили судьбу. Дело в том, что этот человек, его близкие, зная, что он не совершал, они становятся далеко не патриотами России. Их друзья, коллеги по работе, учебе, соседи близкие, которые знают и может быть и верят, что не он, соответственно относятся к этому факту, ведь не только о суде думают, думают о законах, думают в целом о России. Если мы хотим, если нам надо, чтобы действительно Россия состояла из патриотов, по крайней мере, преимущественно, как это есть в других странах, из патриотов, надо строже относиться.

Остаются дети малолетние, семьи остаются без средств к существованию, ведь основной добытчик в большинстве семей мужчина — его посадили. Множится поток обращений граждан России за защитой своих прав, установленных Конституцией России и законами России куда? В Европейский Суд по правам человека. Это при такой-то массе, системе судов, в том числе общей юрисдикции в России. Об этом знает все большее количество людей на всех уровнях.

У меня последнее замечание. Если это кому-то интересно, я бы в течение месяца мог направить предложения в форме проектов федеральных законов о дополнении и внесении изменений с тем, чтобы суды в первую очередь, как никто другой, соблюдали все требования законодательства.

Г.Э. БУРБУЛИС

Это очень интересно, и мы всячески будем на эту тему с вами сотрудничать. Пожалуйста.

с места

Скажите, пожалуйста, вот сейчас проводится гуманизация политики. Входит ли в этот процесс то, чтобы защитить невиновных? Насколько я знаю, за рубежом сокращают сроки уголовного наказания, переводят из уголовного в административное. Здесь этого нет, может быть в рамках гуманизации уголовной политики признать приоритетом, не защищать тех, которые совершили преступления, а защитить законопослушных граждан?

В.В. ОЛЬНЕВ

Мои предложения состоят в том, чтобы судьи строже относились к своим обязанностям, чтобы они неукоснительно следовали данной ими клятве при вступлении в судейскую должность, чтобы они неукоснительно следовали требованиям судейской этики, Конституции, законодательству на деле. Мои предложения этих вопросов не касаются. Можно гуманизировать, но все равно можно не по закону судить.

Г.Э. БУРБУЛИС

Будем сотрудничать и по линии уполномоченных, и напрямую с вами. Большое спасибо.

с места

Сейчас работают две рабочие группы, одна по распоряжению Президента, итоги которой должен представить А.В. Коновалов Д.А. Медведеву в конце лета, начале сентября этого года. И вторая — по линии Общественной палаты в рамках гуманизации системы исполнения наказаний. И то, о чем вы говорите, раздельное содержание впервые осужденных и рецидивистов, и введение иных форм отбытия наказаний, в том числе альтернативных, как раз эта одна из самых обсуждаемых тем. И это те предложения, которые поступили практически от всех субъектов Федерации.

Г.Э. БУРБУЛИС

Спасибо. Много раз мы разговаривали с Вячеславом Михайловичем Лебедевым о реальных способах гуманизации правосудия. В принципе есть две тяжелых позиции: это состав судейского корпуса сегодня и действующее законодательство. Как с ними быть, все знают, как быстро можно изменить ситуацию, это тяжелый вопрос.

Екатеринбург, Франц Ольга Бенционовна, руководитель Центра экономического и правового моделирования "Консультант". Приготовиться Геннадию Васильевичу Маркину, и потом будем подводить итоги.

О.Б. ФРАНЦ, руководитель Центра экономического и правового моделирования "Консультант"

Добрый день! Я хотела кратко рассмотреть вопрос о законе как инструменте управления социально-экономическими процессами. Откуда этот подход? Во-первых, я – экономист. А во-вторых, восемь лет проработала в системе законодательной власти, и мне удалось выявить значительную часть взаимосвязей между содержанием законов и последующими результатами (социально-экономическими последствиями) его действия для региона, для муниципалитета, для самой власти.

Зачем управляют? С этой точки зрения мониторинг законодательства может представлять очень разные формы. Почему? Потому что закон, как инструмент, имеет свою четко обозначенную структуру. Для того чтобы его воздействие на социально-экономическую систему имело оптимальный результат, в нем должны быть ясно сформулированы цели, задачи, инструменты и иные элементы управленческого решения. Цели определяют социально-экономические последствия применения закона, задачи фактически формируют результаты его реализации и так далее.

Зачем нам надо разбираться с этим вопросом? В-частности, затем, что федеральный уровень начинает постепенно стимулировать регионы и муниципалитеты на то, чтобы они думали, какие правовые акты и зачем они принимают.

В какой форме происходит стимулирование? Например, в форме Указов Президента Российской Федерации о параметрах оценки эффективности деятельности региональных и муниципальных исполнительных органов власти. В этих Указах содержатся еще не окончательные, но, тем не менее, показатели эффективности управления социально-экономическими процессами. И то, как результаты работы органов власти будут оценены согласно этим указам, в значительной степени определяется формулировками целей, задач и инструментов управления на соответствующем публичном уровне. Есть еще целый ряд инструментов, которыми регионы и муниципалитеты начинают стимулироваться к оценке результата своей деятельности "сверху" – с другого, более высокого уровня власти. Почему это важно – с другого уровня власти? Потому что анализ объективного содержания деятельности органов управления показывает – собственных внутренних стимулов для саморазвития в органах власти практически нет.

Кто управляет? Единственный реальный стимул развития – это собственная позиция инициативных и сознательных государственных и муниципальных служащих. Административных регламентов органов на региональном и муниципальном уровне почти нет. Стандарты предоставления государственных и муниципальных услуг системно пока отсутствуют. Фактически, сохраняется самостийность различных органов власти. Конечно, сознательность отдельных руководителей и служащих может некоторым образом корректировать эти процессы. Однако анализ структуры мотивации служащего и ориентации его на достижение общественно-полезного результата показывает, что в системе государственного управления взаимосвязь между реальной мотивацией государственного (муниципального) служащего и "работой на общественный результат" отсутствует. Тотальный опрос этих служащих подтверждает, что элементы денежной, карьерной и прочей мотивации почти не используются. То есть внутренние стимулы для саморазвития в органах власти пока не обнаруживаются. Именно поэтому одним из основных направлений административной реформы, которая у нас "медленно, но верно" продвигается с начала 90-х годов, является встраивание "механизма рефлексии" в повседневную деятельность органов власти – для того, чтобы стремление к реформированию и к повышению эффективности своей деятельности было внутренним свойством власти. А пока вся эффективность и "работа на результат" в качестве приоритета и основной задачи деятельности органов власти попадают в эти органы, в основном, только с "вышестоящих" уровней государственного управления.

С помощью чего управляют? На публичном уровне основным инструментом управления и достижения общественно-значимого результата является правовой акт. Для эффективного использования в нем должен содержаться минимально-необходимый перечень структурных элементов. Нарушение объема этих элементов или возникновение противоречий между ними приводит к искажению предполагаемых результатов. Самый наглядный пример искажения структуры правового акта – подмена целей управления задачами.

Цели публичного управления определяются потребностями решения какой-либо объективной социально-экономической проблемы. Например, цели повышения занятости и совершенствования качества образования могут формулироваться исходя из актуальности решения общественных проблем – роста безработицы и несоответствия результатов образовательного процесса необходимым параметрам кадрового капитала. Как только цель становится понятна, она начинает определять содержание правового акта, который как инструмент управления рассчитан на долгосрочное регулирование интересов и деятельности неопределенного круга лиц.

Подмена целей задачами "уводит" нас на ведомственный уровень. И тогда возникает не обеспечение конституционных прав человека, например, на бесплатное и доступное школьное образование (то есть на развитие всех детей), а реализация ведомственного образовательного проекта КПМО - комплексного проекта модернизации образования. Тот, кто знаком с ним в полном объеме, понимает, что речь, фактически, идет о коммерциализации образования, о разделении в результате образовательного процесса потенциального кадрового капитала на успешных детей, которые получают образование и, скорее всего, уезжают из страны, и остальных детей, в которых ресурсы образовательного сектора вкладывать не очень обязательно. Очевидно, что к достижению общественной цели – повышению качества российского кадрового капитала за счет доступности ресурсов образовательной системы и развития индивидуальных возможностей всех детей, – ведомственный проект имеет весьма отдаленное отношение.

Структура правового акта как инструмента управления социально-экономическими процессами, воздействующего на неопределенный круг лиц, должна быть полной, объемной и непротиворечивой. В нем должна быть изначально заложена возможность выполнения ряда управленческих функций самим правовым актом либо органами и иными участниками отношений, которые исполняющими или соблюдающими этот правовой акт. Функций управления множество, и "выпадение" любой из этих функций также приводит к искажению результатов и социально-экономических последствий действия правового акта.

К числу основных управленческих функций, которые должны осуществляться в процессе подготовки правовых актов и использоваться для создания системы мониторинга результатов исполнения правовых актов, следует отнести анализ, прогнозирование, моделирование, проектирование. К сожалению, большая часть наших законов принимается без использования этих управленческих функций. Столь же мало содержание или порядок подготовки правовых актов имеют отношение к выполнению функций экспертизы, мониторинга, контроля, организации обратной связи и взаимодействия, оценки и т.д. Если провести анализ содержания законов исходя из того, предполагает ли реализованная в них управленческая модель выполнение вышеуказанных функций, то результат будет, как правило, отрицательным. Достаточно часто правовой акт превращается просто в текст, в способ разделения бюджетных ресурсов между ведомствами и выполняет лишь одну управленческую функцию – планирование.

Несколько слов о мониторинге как функции управления. Система мониторинга законодательства и результатов правоприменительной практики возникает, на мой взгляд, именно на пересечении публичных управленческих функций как свойств правового акта и задач органов власти как отражения их компетенции. Пока еще рано излагать целостные результаты моих исследований по этому вопросу, но все же отмечу, что уже просматривается четырехмерная модель мониторинга как отражение структуры правового акта (целей, задач, приоритетов, принципов и т.д.), стадий подготовки и реализации публичных управленческих решений (анализа, прогнозирования, моделирования и т.д.), структуры ресурсного обеспечения управления социально-экономическими процессами (информационного, аналитического, организационного и т.д.) и функций правого акта как инструмента управления (формирования расходных и бюджетных обязательств, согласование интересов, возможностей и потребностей участников взаимодействия и т.д.).

Создание четырехмерной модели – вполне реальная перспектива, и самое главное, что для каждого органа власти система мониторингов различного вида может быть выбрана исходя из того, чем занимается орган власти, какова компетенция и предполагаемые результаты работы этого органа. Реальное воплощение этой модели мной было апробировано в 2008 году при разработке законопроекта о контрольных функциях Законодательного Собрания Свердловской области. В законопроекте достаточно системно реализован организационно-управленческий подход к содержанию правового акта – исходя из функционала законодательного (представительного) органа власти как одного из органов управления социально-экономическими процессами на региональном уровне. Впрочем, такой подход в среде юристов пока мало распространен.

Г.Э. БУРБУЛИС

Ольга Бенционовна, а наша мечта о гуманизированном законодательстве? Ваша работа помогает туда приблизиться?

О.Б. ФРАНЦ

Да, помогает. С нее все и началось. Это у меня актуализируется через оценку целей принятия законов, через "приближение" целей к конституционным правам граждан, к человеку и качеству его жизни.

Г.Э. БУРБУЛИС

Все. Спасибо. Я хочу вручить диплом признания Ольге Бенционовне. Придет время, когда все будут признавать, что закон есть не только высшая форма государственного решения, но и самый сложный творческий результат. Сложнее, чем поэма, чем симфония, чем театральная постановка и все остальное. Это время придет. (Аплодисменты.)

Маркин Валерий Васильевич, руководитель Центра региональной социологии и конфликтологии Института социологии, – наши партнеры, наши друзья, наши коллеги по радостям и болям.

В.В. МАРКИН, руководитель Центра региональной социологии и конфликтологии Института социологии Российской академии наук

Спасибо, Геннадий Эдуардович.

Я начну с итогового документа, если позволите. Прежде всего, хочу отметить, что он, конечно, в целом качественно подготовлен и в принципе, как это у нас принято, можно его принимать за основу.

Особенно я хочу отметить в констатирующей части на странице 34 упоминание, оно очень существенное, не только о качестве, но и об уровне жизни. О количестве мы тоже не должны забывать в современных условиях, потому что все мы знаем, как появился термин "качество жизни" в 1960-х–1970-х годах в западной социологии: когда у них уже количество определенное было, они тогда о качестве заговорили. А у нас этого количества до сих пор нет, поэтому мы должны и о количестве - об уровне жизни говорить.

И соответственно вызывает одобрение инициатива создания всероссийского центра мониторинга качества жизни (пункт 5.4), потому что это действительно не просто какая-то очередная структура, это тот центр, который при его взаимодействии с центром мониторинга права очень хорошо бы составили такой тандем.

Но вместе с тем позвольте в эту бочку меда добавить ложку дегтя. В частности, речь идет о практическом отсутствии в документе (и в констатирующей, и в рекомендательной части) выхода на антикризисные меры. Хотя мой хороший друг говорит: "Не столько страшен сам кризис, как антикризисные меры".

Мы под руководством директора нашего института академика М.К. Горшкова провели в апреле очередное большое всероссийское исследование, как россияне воспринимают кризис и антикризисные меры. Я не буду за недостатком времени цифрами утомлять и картинки показывать, тем более что мы передали краткую версию доклада по итогам этого исследования Геннадию Эдуардовичу как партнеру нашего института, но в двух словах скажу следующее.

Первое. Абсолютное большинство людей почувствовало этот кризис, но не почувствовало антикризисных мер. Вот такая получается картина. Причем больнее всего кризис ударил по нашим и без того тонким средним слоям, а они ведь все-таки составляют основу общества. А те антикризисные меры, которые сейчас используются, во-первых, они бессистемные, прямо скажем, и это большинство опрошенных отмечает.

И, во-вторых. Я не буду говорить насчет финансового сектора поддержки. Но даже то, что выходит непосредственно на народ, в частности, борьба с безработицей. Ведь около 46 млрд. рублей дано в регионы, а они не знают (во всяком случае, многие регионы не знают), что с этими деньгами делать. А как дело-то организовать по борьбе с безработицей? Не знаем. Опыт 1990-х годов вспоминаем, не хочу углубляться в это дело.

Но в то же самое время что интересно? Население не проявляет экстремистских настроений. Я не скажу, что оно полностью доверяет власти, отнюдь, и, конечно, не выражает удовлетворения властью. Но, как мы считаем, это все-таки некая, так сказать, усталость от перемен, социальная усталость, но не апатия, а желание политической стабильности. И я думаю, что власть должна использовать эти настроения и в этих условиях все-таки вывести более четко, более рельефно, более системно какую-то социальную направленность антикризисных мер.

А в социологическом мониторинге, и в мониторинге права эти антикризисные меры нужно отслеживать. Вот такое предложение в итоговый документ.

Г.Э. БУРБУЛИС

Очень тонкий вопрос. Экстремистских настроений нет у людей. Да?

В.В. МАРКИН

В основной своей массе нет.

Г.Э. БУРБУЛИС

Антикризисных мер они не наблюдают. Апатии нет. Потребность в стабильности они проявляют. А что же есть?

В.В. МАРКИН

Есть такое сложносочиненное состояние, когда все-таки от власти, несмотря ни на что, ждут помощи. Понимаете? Эти самые социальные ожидания, что власть все-таки поможет. Вот В.В. Путин вышел к пикалевцам, пригвоздил губернатора Ленинградской области. В других случаях тоже какие-то меры были. Но ведь это, вообще говоря, может быть только пока. Но прямых, что называется, негативных устремлений массового характера мы пока не замечаем.

Г.Э. БУРБУЛИС

Это прекрасно. В свое время я не очень понимал одну фразу у Гегеля, что заштопанный чулок лучше разорванного. Женщины это знают. Но это не то сознание. Заштопанное сознание хуже разорванного сознания. У меня такое ощущение, что мы сейчас имеем многократно заштопанное сознание современного российского человека. И там его уже некуда сшивать. Понимаете?

Когда мне говорят: существует потребность в стабильности, но люди не могут под стабильностью понимать свое бесправие, отсутствие перспективы, чиновничий произвол. Но в реальной жизни это все достаточно серьезно представлено. Так что же нам социология сегодня говорит? Как сберечь отсутствие желания пойти на какие-то экстремистки агрессивные, и, может быть, даже "антивластные" поступки, но вернуть людям мотивацию полноценной, активной, достойной жизни, которая во сне не приобретается, в заштопанном сознании она не возникает. Помогайте, пожалуйста.

В.В. МАРКИН

Этот ответ мы можем найти только вместе. Я могу многое об этом сказать.

Г.Э. БУРБУЛИС

Я вам очень признателен, потому что, оказывается, что законотворческий процесс и процесс правоприменения – это процесс живых конкретных людей, которые сформированы в определенной исторической, культурной, ментальной среде. И я знаю десятки чиновников, которые днем игнорировали свои обязанности по отношению к людям, а после работы предъявляют претензии к следующему уровню власти уже как нормальные граждане. Я ему говорю: стоп, ты прав, там беспорядки, а в течение дня, что ты делал?

Спасибо большое за выступление. Будем всячески поддерживать наше сотрудничество.

Владимир Николаевич Гераськин, Институт регионального законодательства. Мы с ним имеем официальное соглашение о сотрудничестве.

В.Н. ГЕРАСЬКИН, научный сотрудник Института регионального законодательства (г. Воронеж)

Добрый день, товарищи. Мне бы хотелось выступить с позитивной точки зрения.

Я, бывший военный ученый, моя лаборатория была в стране головным разработчиком по оценке эффективности ракетных комплексов, ряд которых вы видели на параде: – "Искандер", "Точка У" (ранее была "Ока"). В этих работах мы действовали с позиции конечного результата: ракеты должны преодолеть ПРО и дойти до объекта назначения. С позиции этой целенаправленности и того, что мы делали предыдущие работы хорошо, меня и пригласил сидящий в этом зале директор Воронежского Института регионального законодательства поучаствовать в работах по мониторингу законодательства, чтобы показать в них предыдущий опыт и знания. Пришлось практику в Институте проходить следующим образом: в течение 5 лет обследовать ряд заводов.

с места

Вы себя представляли как ракета или как пусковая установка?

В.Н. ГЕРАСЬКИН

В качестве ракеты, которая летает по другим принципам. Поэтому пришлось проводить консалтинговое обследование ряда заводов и предприятий в Воронежской области, которые разваливались, с позиции их восстановления. Вот там, в отличие от Владимира Николаевича Южакова, нам пришлось использовать "теневую" экономику с другой позиции. Я принимал присягу военного служить всем людям и не делить их на "теневых" и "чистых". Поэтому "теневую" экономику использовал и для стабилизации заводов и предприятий.

С этих же позиций сегодня, наверное, назрело время посмотреть на мониторинг по-крупному: что нужно, например, в субъекте Федерации, в направлении получения конечного показателя: динамики положительных темпов достижения валового регионального дохода. Это основной показатель. Необходимо выводить область – как субъект Федерации – из дотационной в донорскую. Если с позиции мониторинга будет ставиться такая задача губернатору, то тогда все сотни показателей, которые предписаны для отчетов "сверху", сразу будут укладываться в систему. Темпы и динамика валового регионального дохода, которые мы проанализировали за последние 18 лет в области, оказались неудовлетворительными. Мы посмотрели динамику изменения народонаселения, демографии за 18 лет: идет регулярное вымирание. Ежегодно в Воронежской области коренное население уменьшается на 24-25 тысяч, и ничего пока в положительную сторону заметно не влияет. Вот если изменить эту отрицательную динамику вымирания – превышение смертности над рождаемостью – в обратную сторону, то население сразу же поймет, что власти начинают заниматься его здоровьем. Поэтому хочу предложить глубокоуважаемым руководителям Бурбулису Геннадию. Эдуардовичу и Тихомирову Юрию Александровичу привлекать к оценке эффективности тех, которые занимались и еще занимаются во многих военных институтах боевой эффективностью. Они должны привлекаться к методологии проведения мониторинга законодательства с целью определения критериев и показателей эффективности, чтобы разрешить эту проблему.

Прогнозом мы тоже в военных институтах занимались (и на 20, и на 30 лет упреждения). Сегодня же в мониторинге делается анализ законодательства и не смотрится, что будет через 5-10 лет. Конечно, надо заниматься прогнозом. Поэтому первое предложение звучит примерно так: а не стоит ли в рамках нашей конференции поставить вопрос: в ряде субъектов Федерации необходимо провести экономико-правовой эксперимент по овладению всеми методами мониторинга с целью вывода их из дотационных в донорские. Например, Воронежская область еще в 1996 году выходила на Правительство Российской Федерации и Президента РФ с инициативными предложениями по проведению на ее территории подобного экономико-правового эксперимента; представила для обсуждения предложения в 218 адресатов. Однако в тот период "Центр" отказал. Сегодня Воронежская область вполне подготовлена "ко второму прыжку" в этом направлении, который нужно тщательно просчитать, просмотреть заранее всю "долговую" яму: сколько мы должны, чем должны заполнить эту "яму", как поднять взаимный интерес власти и бизнеса, темпы и объем инноваций и прочее. Поэтому первое предложение, думаю, понятно всем.

Теперь второе предложение, касающееся здоровья. Наверное, назрел период проводить мониторинг здоровья человека как результат мониторинга законодательства, обеспечивающего жизнедеятельность, качество жизни человека. Врачи сегодня действуют в соответствии со своими стандартами. Им нужны при этом, зачастую, наши деньги. Либо от страховых фондов перевода страховых сумм. Стандарты по обследованию и лечению граждан они никому не показывают. Лично я их доставал около 6 месяцев. Когда же их прочитал, было жутко смотреть на будущее здоровье конкретного человека. В этих стандартах все расписано: там я, как человек, не нужен; стандартное обследование, диагнозы, лекарство, операции – все заранее прописано и отклоняться на индивидуализацию лечения нет права у врача.

Питание. Пришлось осваивать, что это такое, и "залезть" в учебники по питанию и в технологические институты. Органолептический метод оценки эффективности питания, при котором цвет, вкус, запах – меняются все с нужной для технолога точностью. Пришлось изучать лекции докторов наук Воронежской технологической академии: выявить множество Е-добавок; скандал. Назрело время проведения таких мониторингов, при которых медики и технологи питания, и те, кто занимается лечебной физкультурой, и санэпидстанции участвовали бы вместе с гражданами в проведении согласованного мониторинга. Потому, что сегодня в стране существует конфликтная ситуация между медициной, их пациентом и государством. Врачи, медицинские работники за короткое время делают детерминированные измерения о больном и ставят бессистемный диагноз организму человека на основе записанных у них стандартов. Человек живет в динамическом, случайном многомерном измерении, но не обучен делать себе самодиагностику и врачам ничего не показывает. Поэтому врач не знает в реальности, как же я живу: каковы мое психологическое и функционально-биохимическое состояние, ежесуточно динамически изменяющееся. Государство деньги выделяет на программы здравоохранения, но не спрашивает за "снижение смертности и увеличение продолжительности жизни населения". Мы провели статистический анализ за последние 18 лет: хотя денег выделяется на медицину в Воронежской области больше, но это никоим образом не сказывается на снижении смертности. Вымирание населения идет постоянными темпами.

Итак, второе наше предложение в рамках конференции: назрела необходимость закрепить проведение мониторинга не только законодательства, но и всех программ здравоохранения по снижению данной конфликтной ситуации.

Созрела и медицина: из опыта Воронежской области. Год назад мы представили в Департамент приоритетных национальных проектов Правительства Российской Федерации инициативное предложение о том, чтобы на территории нашего субъекта Федерации впервые провести мониторинг здоровья населения, включая диагностику и расчет индивидуального питания каждого человека, применительно к различным заболеваниям с тем, чтобы увеличить продолжительность жизни населения. Знаете, чем она закончилась? Все структуры медицинские (материалы представлялись в Аппарат Правительства РФ, Минздравсоцразвития России) ответили: читайте законодательство (по медицине, по питанию, по санитарно-эпидемиологическому состоянию, по физкультуре); а оно все нескоординировано с позиции здоровья нации и конкретного человека. Получается, что я никому не нужен, поэтому там и не написано обо мне.

Именно сегодня, знаете, встала огромная потребность простого человека в проведении мониторинга здоровья конкретных граждан. Могу здесь даже сказать, жизнь заставила меня, военного ученого ракетчика, заняться собою как биологической машиной (ракетой) под названием "человек". Семь лет назад поставить над собою эксперимент и показать результаты его врачам. Когда они поставили мне диагноз о диабете, который может привести к тяжелым последствиям (в том числе – к смерти), мне пришлось заняться медициной, в полном значении, с позиции самостабилизации и регенерации себя. Сегодня нахожусь перед Вами; ряд врачей приходят домой теперь ко мне, поодиночке. Особенно по диабету, вопросу снятия с диабетической иглы. Что выявил мой эксперимент? Большая часть медиков, пользующаяся сегодня стандартами здравоохранения, приказывающим им о том, чтобы они действовали строго по этим стандартам, по которым им переводят (платят) деньги из фонда медицинского страхования, забыли о нас, о простых гражданах. При этом сами от этого стали страдать. Но они, сотрудники медицинской корпорации, не могут выступить против этих стандартов. Им нужен посредник.

"Пищевики" занимаются Е-добавками; зачастую их больше ничего не интересует. Но это питание не для здоровья человека.

Физкультуру лечебную, ту, которая нужна, и индивидуальные упражнения, можно проводить зачастую только дома, потому что посещение спортзалов является для большей части населения дорогим делом. Лекции и занятия по вопросам: что такое здоровый человек, как он должен правильно питаться, как функционирует его биологическая система 24 часа, тоже некому сегодня даже прочитать и проводить.

Потребность в этом у населения, могу вам сказать, огромная. Приходится на общественных началах читать лекции. На них гораздо естественнее ставить вопросы, разбираться с болезнями в буквальном смысле. Пришлось объездить ряд известных нетрадиционно лечащих врачей (например, И.П. Неумывакина; напроситься стать учеником Болотова Бориса Васильевича). Книг по медицине сегодня хороших много. Но каждый отдельный гражданин нуждается в действительности уже в другом подходе: он должен понимать, как правильно питаться, как сбросить вес. Собственный пример: в 2003 году мой вес был около 120кг; зрение – минус 4. Прошло шесть лет: сегодня вес – 90 кг; очки не ношу.

На основании вышеизложенного считаю необходимым и возможным начинать осуществлять мониторинг законодательства и правоприменительной практики с точки зрения достижения единой цели – здоровья человека. Критерии и показатели такого мониторинга должны вырабатываться вместе врачами, юристами и представителями других профессий (такими как Болотов, Неумывакин, Малахов).

Г.Э. БУРБУЛИС

Малахова не надо трогать.

В.Н. ГЕРАСЬКИН

Малахов лично сказал: товарищ полковник, я – не врач, я – пропагандирую, я — мастер спорта. Это его ответ в библиотеке Ленина мне, когда пришлось жестко спросить: каков он в качестве целителя, врача? Все у меня. Немного сумбурно – это от эмоций. Большое спасибо. Если поддержите высказанные предложения, наверное, это будет правильно. (Аплодисменты.)

Г.Э. БУРБУЛИС

Спасибо. Мне кажется, очень важная идея, которая выражает нашу коллективную мечту.

Нет ничего более сложного, интересного, таинственного, загадочного и желанного, чем мудрый, здоровый и счастливый человек. Как этим человеком стать? Как стать мудрым, здоровым и счастливым? Ваш личный опыт потрясает, потому что вы как бы сказали, я научно подошел к своему образу жизни, я убедился, что мною никто не занимается — ни начальство, ни соседи, ни законы, ни стандарты. И только я распоряжаюсь своим здоровьем, своей жизнью, своим мировоззрением, своим внутренним миром, и только мне подвластны все те цели и желания, которые я себе ставлю.

Но закон и есть точно такая же нежная творческая сфера, потому что, в конечном счете, мы мечтаем о том, чтобы законы писали самые добросовестные, самые добрые, самые умные люди, которые были бы способны весь свой жизненный опыт и все свои переживания воплотить в эти нормы, помогающие людям стать счастливыми.

Миг счастья приближается. Мы должны завершать нашу секцию и пленарное заседание. Я хотел бы попросить Виталия Евгеньевича Вишнякова – советника Губернатора Забайкальского края поделиться своим жизненным путем к счастью. Мы уже 8 лет знакомы, и я знаю, что он разгадал многие тайны.

В.Е. ВИШНЯКОВ, советник Губернатора Забайкальского края

Уважаемые коллеги, сегодня, наверное, каждый из вас заполнял анкету участника нашей конференции. Там есть один знаковый вопрос: можно ли считать, что качество законов в Российской Федерации улучшается, и сделаны ли какие-нибудь существенные шаги по мониторингу законодательства и правоприменительной практики? Наверное, каждый по-своему отвечает на эти вопросы. Но, обменявшись мнениями, приходишь к выводу о том, что особого улучшения качества законодательства, по крайней мере, по оценкам участников нашей конференции, не отмечается, хотя практически все говорят о том, что с помощью мониторинга законодательства сделаны существенные шаги в этом направлении.

Я разделяю эти позиции. Действительно, нельзя сказать, что мониторинг законодательства начинался с нуля, с первой конференции, с 2003 года. В той или иной мере каждое ведомство, в том числе Совет Федерации, Государственная Дума, прокуратура и суды, мониторинг вело. Речь сейчас идет о том, чтобы все усилия в этом направлении свести воедино, скоординировать все действия и ориентировать их все-таки на конечный результат. Конечный результат – это наш девиз, который написан на эмблеме нашей конференции: "Улучшение качества жизни через улучшение законодательства".

Из того, что сегодня говорилось, пожалуй, мне больше всего понравилось объединение в единое правовое пространство нормативно-правовых актов федерального, регионального и местного уровней. Конституция не запрещает нам это. Она отделила местное самоуправление от государственной власти, но не отделила нормативно-правовые акты, и в этом, наверное, тоже наша задача.

Еще один момент. Этот тезис сегодня здесь прозвучал, и я его разделяю. Качество регионального законодательства и мониторинг правоприменительной практики на региональном уровне, по мнению большинства членов нашей конференции, несколько выше, чем на федеральном уровне. Трудно сказать, в чем здесь дело. Может быть, действительно, региональный законодатель ближе к нуждам, чаяниям населения, более ответственен перед ним.

Геннадий Эдуардович, я сейчас действительно больше слушаю, являясь советником губернатора Забайкальского края. Конечно, нам небезразлично знать, что делается на федеральном уровне. Но было бы очень хорошо, чтобы подобного рода мероприятия проводились, в том числе и в регионах. Может быть, это хорошая мысль. Геннадий Эдуардович, сделайте шаг из федерального Центра в регионы. Спасибо.

Г.Э. БУРБУЛИС

Спасибо.

СЕКЦИЯ

"Институализация мониторинга права – важнейшее средство повышения эффективности государственного управления"