Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон
| Вид материала | Закон |
- -, 252.58kb.
- Ислам и политика, 539.91kb.
- Новая инновационная политика, 55.36kb.
- Номер: за 1994 год, 300.09kb.
- “Четвертая часть всех домохозяйств, 328.98kb.
- Ю. П. Орловского коллектив, 16429.48kb.
- © 2003 г. И. Н. Тартаковская, 263.21kb.
- М. Г. Масевич доктор юридических наук, профессор Российского университета Дружбы народов,, 3719.62kb.
- О. К. Степанова понятие "интеллигенция": судьба в символическом пространстве и во времени, 245.26kb.
- Хомик под редакцией О. Ю. Артемовой Художник, 5123.02kb.
КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(Постатейный)
А.Н. ЧЕРТКОВ
Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.
Окончил в 1999 г. Российский университет Дружбы народов (по специальности "Юриспруденция"), в 2002 г. - Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации (по специальности "Политология").
Автор ряда публикаций по проблемам конституционного права, федеративных отношений и взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
6 октября 1999 года N 184-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Принят
Государственной Думой
22 сентября 1999 года
(в ред. Федеральных законов
от 29.07.2000 N 106-ФЗ, от 08.02.2001 N 3-ФЗ,
от 07.05.2002 N 47-ФЗ, от 24.07.2002 N 107-ФЗ,
от 11.12.2002 N 169-ФЗ, от 04.07.2003 N 95-ФЗ,
от 19.06.2004 N 53-ФЗ, от 11.12.2004 N 159-ФЗ,
от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 29.12.2004 N 199-ФЗ,
от 21.07.2005 N 93-ФЗ,от 31.12.2005 N 199-ФЗ,
от 31.12.2005 N 202-ФЗ, от 31.12.2005 N 203-ФЗ,
с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ
от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N 9-П)
Комментарий к преамбуле
1. Первая часть преамбулы комментируемого Федерального закона воспроизводит норму ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. Смысл данного установления необходимо трактовать в сопоставлении всех норм Конституции, которые получили развитие в комментируемом Федеральном законе. Часть 2 ст. 11 Конституции безоговорочно установила право субъектов Российской Федерации образовывать органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации. Данные органы осуществляют государственную власть в субъектах Российской Федерации. Самостоятельность субъектов Российской Федерации в формировании органов государственной власти является одной из основополагающих характеристик федеративного государства.
Вместе с тем самостоятельность субъектов Федерации в формировании органов государственной власти не является безграничной. Прежде всего в Конституции и комментируемом Федеральном законе говорится о системе органов государственной власти. Следовательно, субъекты Российской Федерации формируют именно систему органов государственной власти с иерархической соподчиненностью, структурой внутренних связей, четким определением функций и полномочий, а также механизмами взаимодействия со всеми звеньями государственного аппарата и гражданским обществом.
Помимо критериев системности, к совокупности органов государственной власти субъектов Российской Федерации предъявляются и формально-юридические требования. Исходя из верховенства, высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ, можно заключить, что система органов государственной власти субъектов Федерации должна соответствовать основам конституционного строя России. Данное требование не может рассматриваться как ограничение самостоятельности субъектов Российской Федерации. Во-первых, основы конституционного строя определяют базовые начала государственного и общественного устройства Российской Федерации. Это обстоятельство обязывает субъектов Российской Федерации при установлении системы органов государственной власти учитывать, что Россия - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Кроме того, субъекты Федерации должны следовать конституционным принципам ст. 5 (государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия субъектов Федерации, равноправия и самоопределения народов России), ст. 10 (разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную) и других статей.
Во-вторых, основам конституционного строя должны соответствовать и система федеральных органов государственной власти, и система органов местного самоуправления, которая не входит в систему органов государственной власти.
Кроме того, система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается субъектами Федерации в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов. Данные принципы установлены комментируемым Федеральным законом.
2. Необходимость принятия комментируемого Федерального закона вытекала из п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции, согласно которому установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Только на основании данной нормы можно было бы предположить, что речь идет о совокупности законов, и не только федеральных, но и субъектов Федерации. Однако, во-первых, ч. 1 ст. 77 Конституции прямо устанавливает требование принять федеральный закон по рассматриваемому предмету правового регулирования. Конституционная формулировка исключает установление соответствующих принципов в нескольких федеральных, а тем более региональных законах.
Во-вторых, отнесение установления общих принципов организации системы органов государственной власти к совместному ведению вообще исключает принятие законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих такие принципы. Если органы государственной власти Федерации и ее субъектов будут определять лишь общие принципы установления системы органов государственной власти, то неясно, кто же будет их конкретизировать. Органы местного самоуправления не могут этого делать, т.к. не входят в систему органов государственной власти. Едва ли подойдут для осуществления такой деятельности и исполнительные органы, т.к. институт регламентарной власти не установлен в правовой системе России. Если же исходить из того, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации будут детализировать общие принципы, которые сами же и определяли совместно с Федерацией, то что же останется федеральным органам?
Следует признать, что "общие принципы", равно как и "общие вопросы", - категории, присущие именно федеральному уровню правового регулирования. В частности, можно ли рассматривать общие вопросы образования в качестве предмета совместного ведения, если ст. 43 Конституции и Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 (в ред. от 21 июля 2005 г.) "Об образовании" <*> их фактически регулируют, устанавливая гарантии права на образование. Они определяют уровни образования, в отношении которых гарантируется общедоступность и бесплатность, условия бесплатного получения высшего образования, обязательность основного общего образования. Это и есть общие вопросы образования, и они регулируются на федеральном уровне.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150; 1997. N 47. Ст. 5341; 2000. N 30. Ст. 3120; 2000. N 33. Ст. 3348; 2002. N 7. Ст. 631; 2002. N 12. Ст. 1093; 2002. N 26. Ст. 2517; 2003. N 2. Ст. 163; 2003. N 28. Ст. 2892; 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 10. Ст. 835; 2004. N 27. Ст. 2714; 2004. N 30. Ст. 3086; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; N 19. Ст. 1752; N 30 (ч. 1). Ст. 3103, 3111.
То же самое справедливо и в отношении "установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции). Общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления определены в комментируемом Федеральном законе и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*>. Нечеткость конституционных норм при формулировании предметов ведения можно расценивать и как недостаток юридической техники, и как недостаток содержания Конституции РФ.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484; 2004. N 33. Ст. 3368; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 9, 12, 17, 25; N 17. Ст. 1480; 2005. N 27. Ст. 2708; N 30 (ч. 1). Ст. 3104, 3108.
3. Предметом комментируемого Федерального закона в соответствии с Конституцией является установление общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Судебные органы исключены из предмета его регулирования. Это обстоятельство, основанное на прямом указании Конституции, объясняется особенностями организации судебных органов.
Согласно ч. 3 ст. 118 Конституции судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 5 апреля 2005 г.) "О судебной системе Российской Федерации" <*>. Данный Федеральный конституционный закон установил систему федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Разумеется, в каждом субъекте Российской Федерации присутствуют судебные органы, обеспечивая право на судебную защиту и равный доступ к осуществлению правосудия всех граждан России. Однако необходимо отличать органы государственной власти субъекта Российской Федерации от органов государственной власти в субъекте Российской Федерации. Поскольку вся территория Российской Федерации состоит из территорий субъектов Федерации, что закреплено в ст. 67 Конституции России, практически все федеральные органы государственной власти находятся на территории какого-либо субъекта Российской Федерации. Даже высшие федеральные органы государственной власти - Президент, Федеральное Собрание, Правительство России - находятся на территории города федерального значения Москвы - субъекта Российской Федерации. Кроме того, согласно ч. 1 ст. 77 Конституции федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы на территории любого субъекта Федерации. Тем не менее федеральные органы государственной власти, равно как и их территориальные органы, не являются органами субъекта Российской Федерации, на территории которого они располагаются.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1; 2001. N 51. Ст. 4825; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2698; 2005. N 15. Ст. 1274.
Вместе с тем существуют и судебные органы субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституционные (уставные) суды, которые субъекты Федерации вправе создавать в соответствии с Конституцией и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", а также мировые судьи. Однако формирование и основы деятельности данных органов субъектов Российской Федерации регулируются указанным Федеральным конституционным законом, а также Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2005 г.) "О мировых судьях в Российской Федерации" <*> и Федеральным законом от 29 декабря 1999 г. N 218-ФЗ (в ред. от 28 июля 2004 г.) "Об общем числе мировых судей и количестве участков в субъектах Российской Федерации" <**>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270; 2004. N 25. Ст. 2481; 2004. N 35. Ст. 3607; 2004. N 49. Ст. 4841; 2004. N 49. Ст. 4843; 2005. N 8. Ст. 604; 2005. N 15. Ст. 1278.
<**> СЗ РФ. 2000. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2001. N 7. Ст. 611; 2002. N 28. Ст. 2784; 2003. N 22. Ст. 2065; 2004. N 12. Ст. 1034; 2004. N 31. Ст. 3227.
4. Комментируемый Федеральный закон устанавливает общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако на основе конституционных положений и соответствующих норм комментируемого Федерального закона необходимо было создать всестороннее правовое регулирование образования, формирования и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определить их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти. Многое из перечисленного урегулировано в комментируемом Федеральном законе, федеральных конституционных законах, а что-то - в иных федеральных законах. В частности, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <*> урегулировал очень значимый вопрос изменения субъектного состава Российской Федерации, а значит, и связанные с этим процессом вопросы формирования и деятельности органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации. Кроме того, принятие федеральных законов об организации органов государственной власти субъектов Федерации не может исключать, подменять или полностью предопределять нормативные акты субъектов Российской Федерации по данному кругу вопросов. Вот почему детальная регламентация образования, деятельности и взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в конституции (уставе), законах и иных нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4916.
5. Преамбула комментируемого Федерального закона установила синонимичность терминов "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" для данного Закона. Эта техническая оговорка отражает концептуальный аспект, связанный с формированием системы государственной власти в России и особенностями функционирования одной из ее ветвей - исполнительной.
Необходимо отметить, что в нашей стране остро обозначилась проблема выдвижения концепции особой государственной власти субъектов Федерации, отличной от государственной власти Российской Федерации. Однако следует отметить, что власть федеративного государства едина и осуществляют ее федеральные органы и органы субъектов федерации на основе разграничения предметов ведения и полномочий. Все предметы ведения и полномочия представляют собой сферу реализации единой государственной власти, следовательно, не может быть государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов. Есть единая государственная власть России, которая осуществляется федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации на основе принципов федерализма. Можно говорить лишь об уровнях осуществления единой государственной власти - федеральном и субъектов Федерации. Искусственное же выделение государственной власти субъектов Федерации, отделенной от государственной власти Российской Федерации, только вносит дополнительные трудности в реализацию федеративных отношений. С одной стороны, получается, что есть как бы основная, главная, государственная власть России и некая второстепенная, "второсортная", государственная власть субъекта Федерации. Поскольку правоприменение теснейшим образом связано с правопониманием, такая "сортировка" государственной власти может привести к умалению значения правовых актов и юридически значимых деяний органов субъектов Российской Федерации. С другой стороны, провозглашение особой государственной власти каждого субъекта Федерации, существующей отдельно от государственной власти Российской Федерации, переводит Россию по сути дела на конфедеративный тип отношений. В условиях сегодняшнего состояния федеративных отношений в стране такое положение весьма опасно. Оно может привести либо опять к жесткой централизации государственной власти, либо к угрозе целостности Российской Федерации.
6. Особенность функционирования исполнительной ветви власти в России отражена в ч. 2 ст. 77 Конституции, согласно которой в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и федеральные органы исполнительной власти, и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" выступают как компонент системы исполнительной власти России, а также осуществляют государственное управление в субъекте Федерации в качестве "органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации".
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Комментарий к главе I
Первая глава комментируемого Федерального закона устанавливает общие положения организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации подобно первым главам многих других законодательных актов, устанавливающих общие положения по предмету регулирования соответствующего акта. В комментируемой главе в соответствии с Конституцией РФ установлены принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также начала системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
По смыслу положений данной главы, как и всего комментируемого Федерального закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства на соответствующем уровне государственной власти. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации должны содействовать и другим формам осуществления народовластия, в частности через развитие местного самоуправления на территории конкретного субъекта Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственную власть от имени населения данного субъекта Федерации в рамках принадлежащих им полномочий. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ и комментируемым Федеральным законом, а также в установленных случаях иными нормативными актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. В комментируемой главе в соответствии с Конституцией России также установлены основополагающие начала разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, равно как и право органов государственной власти передавать принадлежащие им полномочия органам государственной власти другого уровня (т.е. с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации и наоборот).
Следует отметить, что каждый орган государственной власти наделен государственными полномочиями, позволяющими ему решать определенные вопросы в рамках сферы своей деятельности и в объеме предоставленных ему полномочий, в том числе издавать общеобязательные акты и обеспечивать их исполнение. При этом каждый государственный орган образуется и осуществляет свою деятельность в установленном порядке, государство дает ему право осуществлять определенные задачи и функции. Каждый орган государственной власти является составной частью системы органов государственной власти, а кроме того частью определенной подсистемы органов (например, по вертикали - органов субъекта Российской Федерации или по горизонтали - системы исполнительных органов государственной власти).
В комментируемой главе предусмотрены основы обеспечительных механизмов верховенства Конституции РФ и федерального законодательства в соответствии с нормами ст. ст. 15 и 76 Конституции РФ. Однако в отношении федерального законодательства речь идет лишь о предметах ведения Российской Федерации и предметах совместного ведения. В силу положений ст. ст. 76 и 73 Конституции РФ по предметам ведения субъектов Российской Федерации их государственные органы обладают всей полнотой государственной власти. Кроме того, в комментируемой главе даже по предметам совместного ведения установлено право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов. Однако после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъекта Федерации должны быть приведены в соответствие с федеральным законом. Органам государственной власти субъектов Федерации также гарантируется судебная защита их прав и полномочий, в том числе в Конституционном Суде Российской Федерации.
Положения комментируемой главы, равно как и всего Федерального закона, свидетельствуют о значительной самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в силу федеративного устройства нашей страны. Однако такая самостоятельность подразумевает ответственность указанных органов за нарушение Конституции и законодательства России, равно как и за ненадлежащее осуществление принадлежащих им полномочий. Основы ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации также установлены в нормах комментируемой главы.
Статья 1. Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации
Комментарий к статье 1
1. В пункте 1 ст. 1 комментируемого Федерального закона в качестве принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации воспроизведены основополагающие конституционные принципы государственного строя России. На первое место не случайно поставлен принцип государственной и территориальной целостности России. Данный принцип выражает историческую преемственность российской государственности и вытекает из государственного суверенитета Российской Федерации.
Согласно ч. 3 ст. 4 Конституции России обеспечение территориальной целостности и неприкосновенности является обязанностью российского государства. Словосочетание "Российская Федерация" означает в данном случае не столько федеральный уровень государственной власти, сколько все российское государство в целом, включая и субъекты Российской Федерации.