Geum.ru

Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   34

б) высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) данного субъекта Российской Федерации;

в) представительные органы местного самоуправления, действующие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Данный круг субъектов права законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации является основным и присутствует во всех субъектах Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации не могут исключить из круга субъектов права законодательной инициативы кого-либо из изложенного перечня.

Федеральный законодатель не случайно закрепил обязательное наделение правом законодательной инициативы именно депутатов законодательного органа, высшее должностное лицо субъекта Федерации и представительные органы местного самоуправления. Право законодательной инициативы депутата законодательного органа является важной формой его деятельности и одновременно основополагающей гарантией данной деятельности. Субъектом права законодательной инициативы на федеральном уровне также являются депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания. При этом необходимо отметить, что право законодательной инициативы в двухпалатном законодательном органе субъекта Российской Федерации принадлежит парламентариям обеих палат такого органа. Аналогичные полномочия есть у депутатов представительных органов местного самоуправления. Кроме того, в зарубежных государствах, как правило, депутаты общегосударственных и региональных парламентов также наделены правом законодательной инициативы.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации возглавляет систему исполнительной власти в соответствующем субъекте Российской Федерации. Данное лицо, как правило, наделено и представительскими функциями. Кроме того, оно является важным участником законодательного процесса в субъекте Российской Федерации (см. комментарии к ст. ст. 7 и 8). В связи с этим высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации должно быть наделено правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации исходя из существа исполняемых им государственно-властных функций. Наделение руководителя исполнительной власти государства или субъекта федерации правом законодательной инициативы соответствующего уровня широко распространено в мировой практике.

Учитывая указанные обстоятельства, федеральный законодатель установил в п. 2 комментируемой статьи, что законопроекты, внесенные в законодательный орган субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Данная норма исходит также из существенных организационных возможностей аппарата высшего должностного лица и (или) высшего исполнительного органа субъекта Федерации, который превосходит не только возможности одного депутата, но зачастую и всего законодательного органа в целом. Подготовка законопроектов силами всех структур исполнительной власти, которые согласуются, обобщаются и вносятся в законодательный орган субъекта Российской Федерации от имени высшего должностного лица, нередко весьма эффективна и своевременна, что должно побуждать законодательный орган рассматривать их в первоочередном порядке в интересах своих избирателей. Кроме того, комментируемая норма является составной частью системы сдержек и противовесов в механизме осуществления государственной власти в субъекте Российской Федерации.

Однако далеко не все законопроекты, внесенные высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, нуждаются в первоочередном рассмотрении. Поэтому федеральный законодатель установил усмотрение указанного лица по определению, какие проекты нуждаются в первоочередном рассмотрении, а какие нет. Так, первоочередной порядок рассмотрения указанных законопроектов имеет место лишь по предложению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации.

Наделение правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации представительных органов местного самоуправления, действующих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, является составной частью механизма содействия развития местного самоуправления на территории Российской Федерации. Кроме того, такое право представительного органа местного самоуправления способствует лучшей взаимосвязи законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов местного самоуправления.

Правом законодательной инициативы наделены только представительные органы местного самоуправления. Оно не распространяется на главу муниципального образования или иные органы местного самоуправления. Данный подход позволяет осуществлять принцип разделения власти на муниципальном уровне.

3. Помимо обязательного круга субъектов права законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации с учетом самостоятельности субъектов Российской Федерации в организации осуществления государственной власти конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Многие субъекты Российской Федерации воспользовались правом, предоставленным им в п. 1 комментируемой статьи. Дополнительный круг субъектов права законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации в различных субъектах Федерации включает:

а) конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации по вопросам его ведения;

б) прокурора уровня субъекта Российской Федерации по вопросам его ведения;

в) избирательную комиссию субъекта Российской Федерации по вопросам ее ведения (в ряде субъектов Российской Федерации есть уточнение: исключительно по вопросам, связанным с регулированием назначения, подготовки и порядка проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, порядка проведения референдума субъекта Федерации, местного референдума, а также по вопросам, связанным с деятельностью избирательной комиссии);

г) уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации по вопросам его ведения;

д) федеральный суд общей юрисдикции (республиканский, краевой, областной, окружной) на территории субъекта Российской Федерации по вопросам его ведения;

е) федеральный арбитражный суд субъекта Российской Федерации по вопросам его ведения;

ж) высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации (прежде всего в тех субъектах Российской Федерации, в которых он обладает организационной самостоятельностью по отношению к высшему должностному лицу);

з) группы граждан определенной численности (например, не менее 1000 человек);

и) специально определенные общественные объединения (например, межрегиональное общественное движение "Коми войтыр" в Республике Коми).

4. Одним из основных принципов комментируемого Федерального закона является бюджетно-финансовая обеспеченность осуществления полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации (см. комментарий к гл. IV.1). В связи с этим вполне закономерно установление, согласно которому законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный орган субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может быть менее 20 календарных дней.

Данное положение п. 3 комментируемой статьи аналогично норме ч. 3 ст. 104 Конституции РФ в отношении федеральных законов и дачи заключения на них Правительством Российской Федерации как высшим федеральным исполнительным органом.

Целый ряд субъектов Российской Федерации включил аналогичные нормы в тексты своих конституций (уставов) и законов. Как правило, в отношении представления заключения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) в законодательный орган субъекта Российской Федерации устанавливается предельный срок в 20 дней.

5. В отношении Определения Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 91-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности ст. 6 комментируемого Федерального закона см. комментарий к ст. 5.


Статья 7. Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов


Комментарий к статье 7


1. Согласно п. 1 комментируемой статьи конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Данное положение следует трактовать в свете нормы ч. ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ, согласно которой статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, а статус всех остальных видов субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и уставом данного субъекта Федерации, принимаемым законодательным органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В связи с этим в ст. 5 имеется оговорка в отношении полномочия законодательного органа республики принимать конституцию республики и поправки к ней: "если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 5). Как отмечалось выше, иным порядком принятия конституции республики в составе Российской Федерации может выступать принятие конституции конституционным собранием (Дагестан, Мордовия) либо на референдуме соответствующей республики (Татарстан, Тыва, Ингушетия).

В частности, согласно Конституции Республики Тыва стабильность Конституции данной Республики обеспечивается особым порядком ее принятия и пересмотра отдельных конституционных положений. Предложения о принятии поправок к Конституции Республики Тыва оформляются в виде проекта конституционного закона Республики Тыва и могут вноситься Палатой представителей и Правительством Республики Тыва.

Конституция Республики Тыва, а также поправки к ее гл. гл. I и XVI принимаются референдумом Республики Тыва. Поправки к гл. гл. II - XV Конституции Республики Тыва принимаются Законодательной палатой большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов и в течение 14 дней со дня их принятия передаются на рассмотрение Палаты представителей. Поправки к Конституции Республики Тыва считаются одобренными Палатой представителей, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.

В случае если поправки к Конституции Республики Тыва не будут одобрены необходимым большинством голосов депутатов Палаты представителей, они направляются в Законодательную палату на доработку. В случае повторного отклонения Палатой представителей поправок к Конституции Республики Тыва конституционная законодательная инициатива по изменению и дополнению тех же ее положений (по этому же вопросу) может быть внесена в Законодательную палату не ранее двух лет со дня повторного отклонения.

Принятый Законодательной палатой и одобренный Палатой представителей конституционный закон Республики Тыва о поправках к Конституции Республики Тыва в течение 10 дней направляется Председателю Правительства Республики Тыва для подписания и обнародования. Председатель Правительства Республики Тыва в течение 14 дней подписывает конституционный закон о поправках к Конституции Республики Тыва и обнародует его.

В случае отклонения Председателем Правительства Республики Тыва конституционного закона о поправках к Конституции Республики Тыва указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленного числа депутатов Законодательной палаты и Палаты представителей. Конституционный закон Республики Тыва, одобренный в ранее принятой редакции необходимым большинством голосов депутатов Законодательной палаты и Палаты представителей, не может быть повторно отклонен Председателем Правительства Республики Тыва и подлежит подписанию и обнародованию в течение 14 дней.

Предложения о разработке проекта новой Конституции Республики Тыва могут вносить Великий Хурал Республики Тыва и Правительство Республики Тыва, при этом соответствующие предложения должны быть взаимно согласованы данными органами. В случае взаимного согласия о необходимости разработки проекта новой Конституции Республики Тыва Великий Хурал и Правительство формируют Конституционную комиссию Республики Тыва, порядок образования и деятельности которой устанавливаются конституционным законом Республики Тыва. Конституционная комиссия Республики Тыва разрабатывает проект новой Конституции Республики Тыва и направляет его в Палату представителей. Палата представителей в течение 14 дней с момента поступления проекта новой Конституции Республики Тыва принимает решение о вынесении его на референдум Республики Тыва.

Во многом схожий, но менее "жесткий" механизм установлен в Конституции Республики Татарстан. Согласно ее положениям, решения, принимаемые на референдуме о принятии Конституции Республики Татарстан, закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Конституция Республики Татарстан и закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан считаются принятыми Государственным Советом Республики Татарстан, если за них проголосовало большинство не менее 2/3 от установленного числа депутатов Государственного Совета Республики Татарстан. Однако положения ст. ст. 1 и 123 Конституции Республики Татарстан могут быть изменены только по результатам референдума Республики Татарстан.

Принятые в результате референдума или Государственным Советом Республики Татарстан Конституция Республики Татарстан и закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан в течение 14 календарных дней направляются Государственным Советом Республики Татарстан Президенту Республики Татарстан для обнародования. Президент Республики Татарстан в течение 14 календарных дней подписывает и обнародует Конституцию Республики Татарстан и закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан. Отклонение Президентом Республики Татарстан принятых в результате референдума Конституции Республики Татарстан или закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан не допускается.

В случае отклонения Президентом Республики Татарстан закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан, принятого Государственным Советом Республики Татарстан, Президентом Республики Татарстан и Государственным Советом Республики Татарстан на паритетных началах создается согласительная комиссия. Закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан, одобренный в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов Государственного Совета Республики Татарстан, не может быть повторно отклонен Президентом Республики Татарстан и подлежит обнародованию в семидневный срок.

Конституция Республики Дагестан принимается не на республиканском референдуме, а Конституционным Собранием данной Республики. Согласно Конституции Республики Дагестан предложения о поправках и пересмотре Конституции Республики Дагестан могут вносить Президент, Народное Собрание, Правительство Республики Дагестан, а также группа численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов Народного Собрания Республики Дагестан.

Положения гл. гл. 1, 2 и 10 Конституции Республики Дагестан не могут быть пересмотрены Народным Собранием Республики Дагестан. Если предложение о пересмотре положений гл. гл. 1, 2 и 10 Конституции Республики Дагестан будет поддержано 2/3 голосов от установленного числа депутатов Народного Собрания Республики Дагестан, то в соответствии с законом Республики Дагестан созывается Конституционное Собрание.

Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Республики Дагестан, либо разрабатывает проект новой Конституции Республики Дагестан, который принимается Конституционным Собранием 2/3 голосов от установленного числа его членов или выносится на референдум Республики Дагестан. При проведении референдума Конституция Республики Дагестан считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей Республики Дагестан.

Поправки к гл. гл. 3 - 9 Конституции Республики Дагестан принимаются 2/3 голосов от установленного числа депутатов Народного Собрания Республики Дагестан.

Кроме того, аналогично федеральному уровню государственной власти предусмотрен порядок "технических" изменений текста республиканской конституции. Так, в случае изменения в соответствии с законом наименования района, города республиканского значения или их упразднения новое наименование административно-территориальной единицы подлежит включению в ст. 57 (исключению из статьи) Конституции Республики Дагестан указом Президента Республики Дагестан. В случае изменения в соответствии с федеральным законом и законом Республики Дагестан наименований органов государственной власти, должностей, а также в случае признания компетентным судом в установленном порядке отдельных положений Конституции Республики Дагестан не соответствующими Конституции Российской Федерации, недействующими и не подлежащими применению соответствующие изменения в текст Конституции Республики Дагестан вносятся указом Президента Республики Дагестан.

Устав субъекта Российской Федерации считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов (в ряде субъектов Федерации указывается конкретное число депутатов). Устав принимается решением законодательного органа и направляется его председателем для подписания высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Указанное лицо подписывает устав и возвращает в законодательный орган или отклоняет его в установленном порядке. Внесение изменений и дополнений в устав осуществляется в таком же порядке, как и его принятие.

Круг субъектов права законодательной инициативы по внесению изменений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, как правило, ограничивается субъектами, установленными комментируемым Федеральным законом (депутаты законодательного органа, высшее должностное лицо (иногда - отдельно высший исполнительный орган), представительные органы местного самоуправления).

2. Законы субъекта Российской Федерации по общему правилу принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов. Иной порядок предусматривается для принятия конституции или устава и внесения в них поправок, о чем говорилось выше, для принятия конституционных законов республик в составе Российской Федерации, а также для преодоления "вето" других участников законодательного процесса. Так, в случае отклонения принятого закона палатой законодательного органа субъекта Российской Федерации, к полномочиям которой относится одобрение законов субъекта Российской Федерации, отклоненный закон субъекта Российской Федерации считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов палаты, принявшей закон.

Кроме того, если высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации отклонило закон, он должен быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов законодательного органа субъекта Федерации. В этом случае закон подлежит обнародованию высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в ранее принятой редакции в установленные сроки (см. комментарий к ст. 8).

Постановления законодательного органа субъекта Российской Федерации по общему правилу также принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов. Порядок их принятия устанавливается регламентами законодательных органов в соответствии с законодательством.

3. Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным органом субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного органа субъекта Российской Федерации. Данная норма п. 4 комментируемой статьи воспроизведена в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.

В законодательстве субъектов Российской Федерации, как правило, установлено, что закон или иной нормативный правовой акт принимается большинством голосов от установленного числа депутатов. Закон или иной нормативный правовой акт принимается решением законодательного органа. Это решение должно предусматривать направление принятого закона высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации для подписания. Решение не должно содержать пункты (пункт), предусматривающие меры по реализации принимаемого закона или иного нормативного правового акта. Соответствующее решение принимается законодательным органом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законодательством и его регламентом.

Текст принимаемого закона с копией решения законодательного органа, которым он был принят, направляется председателем (руководителем) законодательного органа субъекта Федерации высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации для подписания в установленный срок (часто 5 рабочих дней по аналогии с федеральным уровнем или иной сопоставимый срок, например 7 календарных дней).