Geum.ru

Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   34

Датой принятия постановлений законодательного органа субъекта Российской Федерации считается день их подписания.

Кроме того, нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не публикуются и вступают в силу со дня подписания или присвоения им номера государственной регистрации, если в самом акте не указан иной срок введения в действие.

7. Момент обнародования закона важен еще и в связи с вопросами его действия. Действие закона или иного нормативного акта субъекта Российской Федерации может быть распространено на отношения, возникшие до его введения в действие (обратная сила). Решение о придании нормативному правовому акту обратной силы указывается в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие. Вместе с тем придание нормативному правовому акту субъекта Российской Федерации обратной силы не допускается, если нормативный правовой акт предусматривает установление ответственности граждан и юридических лиц за деяния, которые на момент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкое наказание, устанавливает какую-либо обязанность либо иным образом ухудшает положение граждан и юридических лиц, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством.

При этом нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, отменяющие или смягчающие ответственность граждан и юридических лиц, устанавливающие льготы либо иным образом улучшающие положение граждан и юридических лиц, имеют обратную силу, если иное не предусмотрено федеральным законодательством и не указано в самом нормативном правовом акте.

8. По общему правилу законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации принимаются на неопределенный срок, если в самом нормативном правовом акте или в акте о его введении в действие не оговорено иное. Нормативный правовой акт или его часть могут быть приняты на определенный срок. В этом случае должен быть указан срок действия этого акта или его части. По истечении указанного срока нормативный правовой акт или его часть утрачивают силу.

До истечения срока действия закона или иного нормативного правового акта или его части законодательный орган, его принявший, может принять решение о продлении срока действия акта (его части) или о придании ему (ей) бессрочного характера.

Закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации прекращает свое действие в случаях:

а) истечения срока действия, если нормативный правовой акт принят на определенный срок;

б) принятия по тому же вопросу нового нормативного правового акта, которому противоречат положения ранее принятого нормативного правового акта (его части) или который поглощает его (его часть);

в) признания нормативного правового акта органом государственной власти или его должностным лицом, принявшим этот акт, утратившим силу;

г) признания нормативного правового акта соответствующим судом незаконным (недействующим, неконституционным) и не подлежащим применению.

9. Действие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации распространяется на всю территорию данного субъекта Российской Федерации, если в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие не установлено иное. В некоторых субъектах Российской Федерации принято положение, согласно которому правотворческий орган может в пределах своих полномочий принимать нормативный правовой акт в порядке эксперимента, ограничивая его действия во времени, определенной территорией или по кругу лиц. Однако такие нормативные правовые акты не могут ограничивать установленные законом права и свободы граждан.

10. Закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации и решение о его принятии подлежат обязательному опубликованию в официальном источнике. Официальными источниками опубликования являются официальные издания законодательного и (или) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) либо высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом официальным опубликованием закона или иного нормативного акта является первая публикация его полного текста в официальных изданиях субъекта Российской Федерации. Однако нормативный правовой акт, в который в установленном порядке были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.

Официальное опубликование в ряде субъектов Российской Федерации происходит на нескольких государственных языках субъекта Российской Федерации - русском языке (обязательно) и ином языке, установленном в субъекте Российской Федерации в качестве государственного. Тексты закона или иного нормативного акта, опубликованные на разных государственных языках, имеют одинаковую юридическую силу.

Конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации не могут применяться, если они официально не опубликованы.

Функции контроля за опубликованием и соответствием опубликованного текста закона или иного нормативного правового акта его подлиннику во многих субъектах Российской Федерации возложены на высшее должностное лицо (иногда могут быть возложены на иные органы). Ответственность за нарушение правил распространения (публикации) обязательных сообщений устанавливается законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации.

Копия закона или иного нормативного правового акта и копия соответствующего решения законодательного органа в установленный срок (например, в течение 3 рабочих дней с даты их поступления высшему должностному лицу) направляются данным лицом для опубликования в официальные источники, т.е. соответствующие средства массовой информации.

При публикации закона субъекта Российской Федерации указываются наименование акта, дата его принятия (и одобрения), должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. При публикации иных нормативных правовых актов указываются их наименование, должностное лицо, их подписавшее, место и дата их принятия, регистрационный номер. Приложения к актам помещаются в тех же статьях официального издания, что и сами акты.

Кроме того, закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации может быть опубликован (кроме официальных источников) в иных печатных изданиях, обнародован по радио и телевидению.

Во многих субъектах Российской Федерации законодательный орган вправе принять решение об издании сборника (сборников) действующих законов и иных нормативных правовых актов, что сделано, например, в Москве. При этом текст закона или иного нормативного правового акта, опубликованный в таком сборнике, является официальным.

Закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации вступает в силу на следующий день после его первого официального опубликования, если самим законом или иным нормативным правовым актом не установлен другой порядок вступления в силу. При этом закон или иной нормативный правовой акт, устанавливающий ответственность физических и юридических лиц, не может вступать в силу ранее 10 дней со дня его первого официального опубликования. Данное правило применяется и к конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

11. В установленных случаях при необходимости орган, принявший соответствующий нормативный правовой акт, дает официальное толкование (разъяснение) его норм. Акты официального толкования (разъяснения) могут издаваться также иными органами, уполномоченными толковать тот или иной вид нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

В процессе официального толкования (разъяснения) нормативных правовых актов не допускается внесение в них изменений и дополнений. Смысл подзаконных нормативных правовых актов в процессе официального толкования (разъяснения) объясняется и уточняется в полном соответствии с законом.

12. Подлинники конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов нередко первоначально хранятся в законодательном органе субъекта Российской Федерации (например, в течение 10 лет после принятия). Далее подлинники передаются на постоянное хранение в специальные архивы субъектов Российской Федерации (часто при законодательных органах или высшем должностном лице (высшем исполнительном органе) субъекта Российской Федерации).

Базы данных, содержащие тексты конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, являются собственностью соответствующего субъекта Российской Федерации, владение и пользование которыми осуществляют высшие органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Отчуждение подлинников нормативных правовых актов и баз данных, содержащих их тексты, не допускается.

Высшие органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять обмен копий баз данных, содержащих тексты нормативных правовых актов, на копии баз данных, содержащих тексты нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, других субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

13. В отношении Определения Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 91-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности ст. 8 комментируемого Федерального закона см. комментарий к ст. 5.

Кроме того, по положениям п. 5 комментируемой статьи принято Определение Конституционного Суда РФ от 10 марта 2005 г. N 71-О. Положения указанного пункта подлежат применению в соответствии с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в данном Определении.

Прокурор Самарской области обратился в Самарский областной суд с заявлением о признании недействующими и противоречащими комментируемому Федеральному закону положений п. 2 ст. 6 и абз. 1 ст. 19 Закона Самарской области "О лицензировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Самарской области", в соответствии с которыми данный Закон вступает в силу со дня его официального опубликования, в связи с тем, что он относится к нормативным правовым актам, затрагивающим вопросы защиты прав и свобод человека, а потому не мог быть введен в действие ранее чем через 10 дней после его официального опубликования.

Самарский областной суд по предложению Самарской губернской думы приостановил производство по делу и направил в Конституционный Суд РФ запрос о проверке конституционности п. 5 ст. 8 комментируемого Федерального закона, согласно которому конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования, а законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. По мнению заявителя, неопределенность в вопросе о том, какие именно законы следует считать принимаемыми по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, не согласуется с ч. ч. 1 и 3 ст. 15, ч. 1 ст. 19 и ч. 1 ст. 45 Конституции РФ.

Согласно Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15). Названные конституционные предписания являются одной из гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, носят императивный характер и в равной мере распространяются на все законы и другие нормативные акты - как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации.

Конкретизируя данные нормы Конституции РФ применительно к федеральным актам, Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" устанавливает, что федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6).

Таким образом, определение порядка вступления в силу федерального закона в любом случае является прерогативой федерального законодателя, который вправе при соблюдении требований Конституции РФ и в соответствии со своей компетенцией либо применить общее правило, либо предусмотреть - также в качестве гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина - специальные требования к срокам вступления в силу конкретного акта (его частей), в том числе, следовательно, и законов субъектов Российской Федерации, которые принимаются в соответствии с федеральными законами, изданными по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Специальный срок вступления в силу нормативных актов, включая законы субъектов Российской Федерации, предусмотрен, в частности, в Налоговом кодексе Российской Федерации, согласно которому акты законодательства о налогах и сборах вступают в силу, по крайней мере, не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования (п. 1 ст. 5).

Поскольку защита прав и свобод человека и гражданина - предмет ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "в" ст. 71, п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), установление сроков вступления в силу законов субъекта Российской Федерации по вопросам, относящимся к этой сфере нормативного регулирования, является прерогативой самого законодательного органа субъекта Российской Федерации, если иное не установлено общим или специальным федеральным законом.

По смыслу правовой позиции Конституционного Суда РФ, обязательные требования предъявляются не только к форме, процедуре принятия и содержанию закона субъекта Российской Федерации, но и к порядку введения его в действие: в целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина законодатель субъекта Российской Федерации должен определять разумный срок введения в действие соответствующего закона (Постановление от 30 января 2001 г. N 2-П).

Комментируемый Федеральный закон является общим законом, устанавливающим порядок вступления в силу законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации. Содержащееся в нем регулирование, согласно которому нормативные акты по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования (п. 5 ст. 8), не препятствует субъекту Российской Федерации самому определять порядок вступления в силу своих законов. Установление же факта наличия (или отсутствия) в законе или ином нормативном акте, принятом субъектом Российской Федерации, положений, затрагивающих вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, входит в компетенцию соответствующих судов.

Конституционно-правовой смысл комментируемого пункта, выявленный КС РФ в указанном Определении, в силу ст. 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является общеобязательным, что исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике. Исходя из изложенного, Конституционный Суд РФ определил, что п. 5 ст. 8 комментируемого Федерального закона подлежит применению.


Статья 9. Порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 9


1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи полномочия законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно. В нем установлен исчерпывающий перечень досрочного прекращения полномочий, следовательно, по иным обстоятельствам полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации не могут быть прекращены. Так, законодательством установлен запрет вынесения на референдум субъекта Российской Федерации вопросов о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации либо об отсрочке указанных выборов.

2. Рассмотрим случаи досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации. Прежде всего, законодательный орган субъекта Российской Федерации может принять решение о самороспуске. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, как правило, предусматривают такое право законодательного органа, однако порядок принятия соответствующего решения предусматривается не везде.

В ряде субъектов Российской Федерации порядок принятия решения о самороспуске законодательного органа субъекта Российской Федерации достаточно четко регламентирован (в частности, в городе федерального значения Санкт-Петербурге). Так, полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае принятия указанным органом решения о самороспуске числом голосов не менее 2/3 от установленного числа депутатов в порядке, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации. С мотивированной инициативой о самороспуске может выступить группа депутатов законодательного органа численностью не менее половины от установленного числа депутатов путем подачи письменного заявления, подписанного всеми депутатами этой группы, которое должно быть рассмотрено в течение месяца на заседании законодательного органа. В случае принятия такого решения и досрочного прекращения полномочий законодательного органа назначаются внеочередные выборы. Дату выборов назначает избирательная комиссия субъекта Российской Федерации не позднее 14 дней после принятия решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа.

Самороспуск является неотъемлемым правом представительного органа власти в мировой практике, в том числе как мера политической ответственности данного органа, применяемым им самим в условиях невозможности продолжения деятельности. Данный шаг может быть предпринят представительным органом в знак протеста против политики, проводимой исполнительной властью и главой государства (региона). Однако следует иметь в виду, что представительный орган был избран гражданами, которые доверили именно данному его составу осуществление государственной власти. Кроме того, проведение выборов сопряжено со значительными бюджетными расходами, и всякие дополнительные выборы сокращают иные расходные статьи бюджета, в том числе бюджета субъекта Российской Федерации. Парламентарии, учитывая это, должны иметь весьма веские причины для подобного шага.

3. Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации может быть осуществлен высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) соответствующего субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации вправе принять такое решение в форме указа в случае принятия законодательным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта Российской Федерации не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Следует, однако, отметить, что принятие конституции (устава) или закона субъекта Российской Федерации невозможно без участия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Значит, если высшее должностное лицо считало, что соответствующий нормативный акт противоречит нормативным актам высшей юридической силы, оно должно было отклонить данный нормативный акт. Правда, законодательный орган мог преодолеть "вето" высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) 2/3 голосов от установленного числа депутатов.

Вместе с тем мнение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) о противоречии такого нормативного акта законодательного органа нормативному акту высшей юридической силы должно быть подтверждено судебным решением.

Кроме того, законодательный орган субъекта Российской Федерации имеет возможность внести соответствующие изменения в нормативный акт, однако, если он не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения, тогда механизм досрочного прекращения полномочий может быть применен.

Только при наличии всех указанных условий высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации вправе принять указ о досрочном прекращении полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое решение в любом случае следует рассматривать как элемент политической ответственности законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Законодательство субъектов Российской Федерации воспроизводит и развивает данную норму, что свидетельствует о готовности органов государственной власти субъектов Российской Федерации добровольно обеспечивать единство правового пространства России. Подтверждением тому является отсутствие практики принятия высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации решений о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти субъекта РФ.

4. Досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации возможно также в связи со вступлением в силу решения соответствующего суда общей юрисдикции о неправомочности данного состава депутатов данного законодательного органа субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Однако практически ситуация, когда более 1/3 депутатов сложили с себя полномочия, не имела места в российской парламентской практике. Тем не менее, если в связи с указанным либо иными обстоятельствами численность депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации станет меньше, чем 2/3 (см. комментарий к ст. 4), суд вправе признать неправомочность такого состава законодательного органа. Гипотетически может возникнуть и ситуация, когда более 1/3 депутатов занимаются деятельностью, несовместимой со статусом депутата.