Geum.ru

Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   34

Однако основное бремя по обеспечению единства и целостности России ложится, конечно, на федеральную власть, поэтому у федерального центра должен быть полный набор адекватных механизмов обеспечения, а при необходимости - восстановления территориальной целостности и государственного единства.

2. Положение об обеспечении Российской Федерацией целостности и неприкосновенности своей территории имеет как внешнеполитическую, так и внутриполитическую составляющую. С одной стороны, целостность и неприкосновенность территории государства, принцип нерушимости границ получили закрепление в ряде универсальных и региональных международно-правовых актов, в частности, в Уставе ООН, Уставе Совета Европы, Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, а также двусторонних договорах России с сопредельными государствами. С другой стороны, внутриполитический аспект означает обязанность органов государственной власти по принятию необходимых и достаточных мер для охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности, равно как и запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на разрушение целостности Российской Федерации. Это означает также невозможность выхода субъекта Российской Федерации из ее состава. Наконец, в случае угрозы территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации, исходящей от субъекта Федерации, предполагается возможность федерального вмешательства для преодоления этой угрозы.

3. Существенным фактором обеспечения территориальной целостности и государственного единства в федеративном государстве является институт федерального вмешательства, или "федеральной интервенции". Нарушение, а иногда и сама угроза нарушения конституционного строя, территориальной целостности, единства и субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, отказ от выполнения или соблюдения решений Федерации каким-либо ее субъектом могут и должны вызывать ответную реакцию российского государства.

Обращаясь к иностранному опыту формирования и применения института федерального вмешательства, необходимо отметить, что сосредоточение всей полноты государственной власти по базовым функциям государства в федеральных органах власти при необходимости позволяет осуществлять принуждение (в той или иной форме) по отношению к субъектам данной федерации. Правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации является важным элементом систем конституционного права большинства зарубежных федераций. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, которая не только предполагает разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации федеративного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты федерации.

В государственном праве многих федераций рассматриваемый институт однозначно расценивается как важнейший элемент функционирования всей федеральной системы и как эффективное средство контроля над субъектами федерации в руках центрального правительства. Более того, данный институт является непосредственно действующим механизмом. Так, за годы действия Конституции Аргентины 1853 г. положения, регламентирующие институт федеральной интервенции, применялись более 220 раз. В Индии с момента вступления в силу ее Основного закона (1950 г.) и по настоящее время режим президентского правления вводился более 90 раз практически во всех штатах страны. Конституционная история Швейцарии также знает более десяти случаев федерального вмешательства в дела субъектов федерации.

Формы федерального вмешательства, как показывает мировая практика, могут быть самыми разными. В обычных условиях это наиболее мягкие формы, прежде всего финансово-экономическое воздействие (например, отказ от выплаты субъекту федерации его доли в общегосударственных доходах). В условиях нынешнего экономического положения в России финансовые санкции будут весьма ощутимы для большинства субъектов Российской Федерации, прежде всего дотационных. Предусматривается отмена нормативных актов субъекта, если они противоречат федеральному законодательству, в том числе органами конституционного контроля (например, в Австрии). Существуют и более жесткие формы федерального вмешательства, к которым относятся расформирование органов власти субъекта и управление им через специально уполномоченное должностное лицо (например, комиссара) либо непосредственно из центра (например, прямое президентское правление), а также применение вооруженной силы, т.е. ввод специальных подразделений полиции и (или) собственно вооруженных сил. Следует отметить, что жесткие формы федерального вмешательства оплачиваются из средств самого субъекта (например, согласно ст. 16 Конституции Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г.). В целом использование федерального вмешательства и даже сама возможность его использования играет значительную роль в поддержании конституционного порядка и целостности зарубежных федеративных государств.

Однако осуществлять федеральное вмешательство, особенно в его жестких формах, необходимо крайне осторожно. Согласно выводам сотрудников отдела контрразведки Управления специальных расследований ВВС США <*>, одной из основных целей террористических движений в федеративных государствах, выступающих под сепаратистскими лозунгами, является провоцирование сверхреакции со стороны федерального центра. Они хотят вынудить федеральные власти допустить перегибы и тем самым вызвать отчуждение населения и дискредитировать государство в глазах его граждан определенной его территории. Большинство населения начинает отказываться от сотрудничества с силами правопорядка, а затем переходит на сторону сепаратистов. Фактически это сценарий, имевший успех в середине 90-х гг. в Чечне и провалившийся в конце 90-х в Дагестане.

--------------------------------

<*> Terrorism: Theory & Practice. Edited by Y. Alexander, D. Carlton, P. Wilkinson. Published in cooperation with the Institute for Studies in International Terrorism. Boulder, CO: Westview Press. 1979. P. 15.


Такая форма данного института, как временное осуществление федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установлена комментируемым Федеральным законом в ст. 26.9.

4. Эффективное обеспечение и защита территориальной целостности и государственного единства Российской Федерации возможны лишь при четком понимании конституционных норм о носителе государственного суверенитета в России и неукоснительном их соблюдении. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4 Конституции). Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67 Конституции).

Однако вопрос о том, кто является носителем государственного суверенитета и источником власти в федеративных государствах, длительное время вызывал, да и продолжает вызывать, споры. Так, последнее десятилетие в СМИ, политических кругах и в процессе законотворчества субъектов Федерации не раз возникали споры по вопросу, кому принадлежит суверенитет в Российской Федерации - Российской Федерации, каждому ее субъекту или он делится между Российской Федерацией и состоящими в ее составе субъектами.

При решении этого вопроса следует, как представляется, исходить из того, как соотносятся друг с другом федерация, являющаяся единым целым, и входящие в ее состав субъекты. В настоящее время отношения между федерацией и ее субъектами, разграничение полномочий и предметов ведения между ними в мире, как правило, определяются конституциями. В соответствии с ними право решения всех проблем, имеющих общее наиболее существенное значение для государства и всего народа в целом, отнесено к ведению федеральных органов государственной власти, что не означает ограничения прав органов государственной власти субъектов федерации, значение которых также существенно для государства, хотя они, как правило, чаще всего относятся к защите интересов населения, в них проживающего.

Таким образом, поскольку носителем суверенитета в федеративном государстве является весь его народ, суверенным государством является федерация, а не ее составные части. Это не исключает того, что в формировании государственной воли участвуют все органы государственной власти, как федеральные, так и субъектов федерации. В Российской Федерации государственная власть реализуется системой органов государства, в которую входят федеральные государственные органы - законодательные, исполнительные и судебные, а также органы государственной власти всех субъектов Федерации. Все они в своей совокупности реализуют государственный суверенитет, носителем и единственным источником которого является весь народ нашей страны. Следовательно, суверенную государственную власть осуществляют все звенья государственного аппарата в своей совокупности, а не только, как это иногда полагают, высшее его звено. Тем более недопустимо и неконституционно наделять им отдельные звенья государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации.

Суть выдвигаемых требований в ряде республик в начале 90-х гг. прошлого века состояла в стремлении расширить свои полномочия и создать по существу суверенные государства. Особенно часто вопрос о суверенности субъектов Российской Федерации ставится представителями правящих кругов тех субъектов Российской Федерации, которые, обосновывая суверенность субъектов Федерации, стремятся оказать давление на федеральные органы государственной власти с целью добиться от нее каких-то привилегий или материальной помощи, а зачастую и с сепаратистскими целями. "Парад суверенитетов" в 90-х гг. прошлого века был в определенной мере реакцией на жестко централизованную политику, проводившуюся руководством СССР, но, главным образом, он был обусловлен слабостью центральной власти на тот период.

Как известно, единого четкого правового определения понятия суверенитета не существует, и оно нередко используется как основание для наделения широкими властными полномочиями органов государственной власти, действующей на определенной территории. Однако оно используется только как основание для наделения правами, но не определяет содержание этих прав.

Вместе с тем понятие суверенитета имеет существенное значение. Общепринято, что носитель суверенитета обладает высшей властью, которая никем в пределах соответствующих границ не может быть ограничена, что говорит об абсолютности суверенитета. Однако из этого не следует, что столь же абсолютна реализующая суверенитет власть государственных органов, полномочия которых устанавливаются и определяются формирующим их народом, т.е. носителем суверенитета. Между суверенитетом как свойством государства и государственной властью, реализующей волю народа, т.е. носителя суверенитета, существуют значительные различия. Если суверенитет абсолютен, целостен и неделим, то полномочия государственных органов не могут быть абсолютными и неделимыми. Это обусловлено спецификой государственной власти, которая осуществляется сложной системой органов, имеющих различные функции (законодательную, исполнительную, судебную) и состоящих в определенной иерархической связи друг с другом (федеральные и субъектов федерации).

Целый ряд республик в составе России, названных государствами, в начале 90-х гг. прошлого века прямо или косвенно провозглашали себя суверенными государствами в нарушение Конституции РФ. Однако ст. 5 Конституции РФ, называя республики государствами, не наделяет их суверенитетом. Обращаясь к теоретическим аспектам данной проблемы, следует отметить, что согласно теории федерализма и международной практике субъект федерации не является суверенным государством. Некогда популярная идея суверенитета субъектов федерации фактически давно оставлена мировой практикой и сохраняется лишь в незначительном количестве сугубо теоретических исследований. Если же речь идет о конструкции разделенного суверенитета по аналогии с моделью США, то в континентальной системе права, к которой относится и наша правовая система, такое разделение практически нереализуемо. Можно применить к российским республикам концепцию "несуверенного" государства, разработанную Лабандом и Еллинеком в целях объяснения федеративных начал Германской империи исходя из сугубо политических потребностей. Однако данная концепция справедливо критиковалась и критикуется правоведами. И в 1993 г. закрепление формулы "республика (государство)" в федеральной Конституции стало политическим компромиссом между республиканскими правящими группами, провозгласившими республиканский суверенитет в конституциях самих республик или декларациях о государственном суверенитете и федеральным центром, успевшим осознать, что дальнейшая суверенизация приведет к распаду государства. Вместе с тем, с точки зрения науки государственного права и практики государственного строительства, такая формула весьма уязвима.

Указанная конструкция должна рассматриваться в свете Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*>. В нем Конституционный Суд определил однозначную правовую позицию о том, что Конституция Российской Федерации не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью. Использование в ч. 2 ст. 5 Конституции в установлении статуса республики понятия "государство" не означает признания государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации. Таким образом, Конституционный Суд поставил точку в споре о делимости суверенитета, закрепив, что субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях (уставах) не могут. В Определении от 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы "О проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" <**> Конституционный Суд еще раз подчеркнул, что государственный суверенитет признается только за Российской Федерацией, поскольку именно в нем воплощается целостность государства, верховенство федеральной Конституции и единство системы государственной власти. В результате принятия этих постановлений ряд республик Российской Федерации, в том числе Алтай, привели свои конституции в соответствие с Конституцией РФ.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

<**> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117.


Таким образом, считать отдельные республики в составе России суверенными государствами нет никаких юридических оснований. При этом надо заметить, что попытки ряда республик подчеркнуть свою суверенность при попустительстве федеральных органов в значительной степени сделали Российскую Федерацию асимметричной. То обстоятельство, что большинство республик исключают из своих конституций нормы о суверенитете, свидетельствует о положительной динамике государственного строительства в ХХI в. Однако это не означает, что проблема полностью решена и возврата к "параду суверенитетов" не будет. Республики Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) не исключили из своих конституций всех норм о суверенитете, а новая Конституция Чеченской Республики в ч. 1 ст. 1 закрепила следующую норму: "Суверенитет Чеченской Республики является неотъемлемым качественным состоянием Чеченской Республики".

5. Значимым юридическим выражением суверенитета Российской Федерации является верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Это положение обеспечивает политическое единство страны, поскольку означает, что Российская Федерация в политическом отношении является единой государственно-правовой системой и единым субъектом международного права. В данном положении также выражен один из основных признаков конституционного государства, заключающийся в том, что государственная власть в нем ограничена. Конституцией и федеральными законами установлены пределы осуществления государственной власти, государство связано Конституцией и законом, а органы государства, учреждения и должностные лица выступают представителями всего общества и ответственны перед народом.

Указанное положение связано и с федеративной природой государства, означая, что федеральная Конституция и федеральные законы в силу их верховенства на всей территории Российской Федерации не нуждаются в подкреплении в какой-либо форме субъектами Федерации. На всей территории государства они действуют прямо и непосредственно.

В случае противоречия конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Федерации Основному закону страны и федеральным законам суды и иные правоприменители обязаны руководствоваться федеральной Конституцией и федеральными законами. Данное положение следует понимать во взаимосвязи с положениями ст. ст. 15 и 76 Конституции России. Во-первых, Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы, в том числе федеральные, не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции). Во-вторых, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения. Однако вне пределов ведения Российской Федерации, федеральных полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в данной сфере, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ст. 76 Конституции).

6. Крайне важен принцип единства системы государственной власти. В русле данного принципа следует трактовать положение ст. 11 Конституции о том, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, а разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Указанное положение не может рассматриваться как основа выдвижения концепции особой государственной власти субъектов Федерации, отличной от власти федерального центра, равно как и разрушения системного единства осуществления государственной власти в России через государственные органы разного уровня.

На установление системного единства осуществления государственной власти в России через государственные органы Российской Федерации и ее субъектов направлены положения ст. 77 Конституции. Как уже отмечалось выше, согласно положениям данной статьи система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленными комментируемым Федеральным законом. Кроме того, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, системное единство осуществления государственной власти юридически закреплено и осуществляется. Однако такое осуществление происходит с учетом всех конституционных принципов, в частности, принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

7. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Данный принцип широко применяется в конституционном праве большинства государств мира и является одним из основополагающих принципов конституционализма. Однако особенности новейшей истории России, противостояние ветвей власти в 1993 г. привели к дополнению конституционной формулы фразой: "Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".

Как уже отмечалось выше, власть государства едина, и разделение власти не следует понимать как существование параллельных подлинно самостоятельных и независимых друг от друга структур. Государственная власть, в принципе, едина и представляет собой целостную категорию, так же как и иные признаки государства (суверенитет, территория). При разделении территории государства получится не одно, а несколько государств, а при нарушении целостности суверенитета получается государство в государстве. Данное утверждение справедливо и по отношению к государственной власти.

Еще виднейшие российские государствоведы и правоведы прошлого предупреждали о недопустимости абсолютизации разделения власти. Н.М. Коркунов писал, что "подобная организация властей представляется невозможной,.. на деле она никогда не существовала даже в Англии, на примере которой основывался Монтескье" <*>