Geum.ru

Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Государственной власти субъекта российской федерации
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   34
Глава II. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ) ОРГАН

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Комментарий к главе II


Комментируемая глава устанавливает основы статуса, организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации. В ее статьях регулируются вопросы, связанные с определением основных полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и порядка досрочного их прекращения, порядка законотворчества в субъекте Российской Федерации, в том числе порядка обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и права законодательной инициативы. Кроме того, статьи комментируемой главы устанавливают принципы избрания законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с принципами избирательного права России, а также отдельные вопросы статуса депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, включая условия осуществления депутатской деятельности, ограничения, связанные с ней, гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата и право депутата на отказ от дачи свидетельских показаний.

Одна часть указанных вопросов регулируется комментируемой главой и в соответствии с ее положениями - законодательством субъектов Российской Федерации (в частности, условия осуществления депутатской деятельности), другая часть - иными федеральными законами (в частности, принципы избрания законодательного органа субъекта Российской Федерации), третья часть - иными федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, а в комментируемой главе по существу содержатся лишь отсылки к ним (в частности, гарантии депутатской деятельности).

В отношении функций и полномочий законодательных органов субъектов Российской Федерации необходимо сделать предварительные разъяснения.

Среди функций органов законодательной (представительной) власти в России можно выделить следующие.

1. Народное представительство. Федеральное Собрание представляет всех граждан России, но в то же время некоторые социальные слои, партии, субъекты Федерации, объединения, землячества, этносы и т.д. В свою очередь законодательные органы субъектов Российской Федерации представляют население субъектов Российской Федерации, их избравшее.

2. Законотворчество. Законодательные органы субъектов Российской Федерации являются единственными законодательными органами соответствующих субъектов Федерации и принимают свои законы, т.е. нормативные акты высшей юридической силы после конституции (устава).

3. Парламентский контроль. Он осуществляется в отношении органов исполнительной власти в области различных сфер осуществления государственной власти, прежде всего по исполнению государственного бюджета и т.д. В России на федеральном уровне его формы несколько урезаны по сравнению с парламентскими республиками зарубежных стран в силу смешанной (суперпрезидентской) республиканской формы правления в нашей стране. Данная особенность суженного спектра парламентского контроля характерна и для большинства субъектов Российской Федерации.

4. Участие в формировании других органов государства и решении важнейших государственных вопросов. На федеральном уровне речь идет о полномочиях палат Федерального Собрания по назначению Председателя Правительства, Генерального прокурора, судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, членов Центральной избирательной комиссии, Председателя и аудиторов Счетной палаты, по участию в процедуре импичмента, решения вопросов войны и мира, использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории государства и т.д. В субъектах Российской Федерации некоторые аналогичные должности также замещаются с участием законодательных органов субъектов Федерации, решаются иные важнейшие политические вопросы (например, законодательный орган субъекта Федерации участвует в наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица соответствующего субъекта Федерации).

Полномочия законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации вытекают из указанных функций и во многом аналогичны полномочиям Федерального Собрания Российской Федерации. Однако нельзя не сказать и об отличиях. Прежде всего речь идет о сущностных отличиях. У законодательных органов субъектов Российской Федерации нет многих полномочий, связанных с федеративным устройством государства и решением общефедеральных вопросов (в частности, утверждения границ между субъектами Российской Федерации, принятия нового субъекта в состав Российской Федерации), международными делами (в частности, ратификации и денонсация международных договоров, решение вопросов войны и мира), вопросами единства экономического пространства (в частности, обеспечения единства денежной системы), вопросами обороны (в частности, защиты государственной границы Российской Федерации, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации). По смыслу норм Конституции России законодательные органы государственной власти субъектов Федерации не могут решать вопросы, которые отнесены ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации, если их решение прямо не передано им федеральными органами.

Кроме того, речь идет о масштабе осуществления полномочий. Полномочия законодательных органов субъектов Федерации ограничены территорией соответствующего субъекта Российской Федерации. Законодательные органы субъектов Федерации нередко решают те же вопросы, что и Федеральное Собрание, но в границах своей территории и уровня государственной власти (например, вопросы, связанные с региональной экономикой, социальной сферой, бюджетом, налогами, мерами по борьбе со стихийными бедствиями, имеющими локальное значение, и др.).

Вместе с тем законодательные органы субъектов Российской Федерации обладают некоторыми исключительными полномочиями, которых лишено Федеральное Собрание. В частности, они обладают правом регулировать отношения, выходящие за рамки предметов ведения Российской Федерации и федеральных полномочий в сфере совместного ведения. В силу ст. ст. 73 и 76 Конституции вне указанных пределов закон субъекта Российской Федерации имеет приоритет по отношению к федеральному закону. Кроме того, среди полномочий законодательных органов субъектов Федерации имеются такие, которые отражают особенности субъекта Федерации. Так, Народное Собрание Дагестана вправе большинством от общего состава отстранить от должности министра республики, Народный Хурал Бурятии совместно с Президентом Республики Бурятия определяет основы внешней и внутренней политики Бурятии, Государственный Совет Республики Коми согласовывает предложения с главой Республики Коми по назначению и освобождению от должностей его заместителей и министра финансов республики. Такого рода полномочий Федеральное Собрание Российской Федерации лишено.

В целом полномочия законодательных органов государственной власти субъектов Федерации можно разделить на сферы деятельности, среди которых выделяют: принятие и изменения конституции (устава) субъекта Федерации; принятие законов субъекта Федерации; формирование органов субъекта Федерации, предусмотренных его основным законом, и назначение некоторых должностных лиц; парламентский контроль в отношении высшего исполнительного органа субъекта Федерации и дача согласия на наделение гражданина России полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации; установление наград субъекта Федерации и некоторые другие. По указанным и иным вопросам в субъекте Федерации принимается в среднем 40 - 70 законов в год.

Законодательные органы субъектов Российской Федерации применяют в основном те же формы парламентского контроля, что и Федеральное Собрание, но, в частности, сроки ответа на запрос депутата могут быть сокращены (например, до 10 дней). Вместе с тем в тех субъектах Федерации, где имеются элементы парламентской формы правления, контрольные полномочия законодательных органов шире.

Законодательные органы субъектов Российской Федерации применяют в основном те же формы работы, что и Федеральное Собрание: заседания, работа комиссий и комитетов, парламентские слушания, работа депутатов с избирателями и др. Однако законодательная процедура обычно сокращена, часто используются два и даже одно чтение. Если процедурой предусмотрено три чтения, депутаты вносят поправки и в ходе третьего чтения. При двухпалатной структуре законодательного органа вето верхней палаты преодолевается двумя третями голосов общего состава нижней палаты. Во многих субъектах Российской Федерации (особенно в республиках и автономных округах) в деятельности законодательных собраний учитываются исторические и национальные традиции.

Положения комментируемой главы не подменяют законодательное регулирование субъектов Российской Федерации, хотя указанное регулирование не должно противоречить Конституции России и федеральному законодательству. Именно в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации урегулированы особенности статуса законодательных органов субъектов Федерации, подробно регламентированы вопросы организации и деятельности указанных органов. Следовательно, по вопросам формирования и деятельности каждого законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации положения комментируемой главы следует воспринимать во взаимосвязи с правовыми нормами законодательства соответствующего субъекта Российской Федерации.


Статья 4. Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 4


1. В статье 4 комментируемого Федерального закона определены основы правового статуса законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Специфика законодательной власти состоит в том, что все ее функции и полномочия сосредоточены в одном органе. Законодательный орган субъекта Федерации - высший и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Современная правовая действительность, потребности регионального государственного управления требуют постоянной законодательной деятельности в субъекте Российской Федерации. Вот почему федеральный законодатель установил обязательность формирования постоянно действующего органа законодательной власти в каждом субъекте Российской Федерации.

2. Субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять число депутатов законодательного органа, равно как его структуру и наименование с учетом исторических, национальных и иных традиций. Данные вопросы решаются в конституции (уставе) и законах каждого субъекта Российской Федерации.

Наименования законодательных органов субъектов Российской Федерации отличаются многообразием, особенно в республиках. Большинство законодательных органов называются "законодательное собрание" или "дума" (краевая, областная, губернская, государственная). Есть и более редкие названия, например "государственный совет", "верховный совет", "государственное собрание", "народное собрание", а также названия, связанные с национальными традициями некоторых народов России, в частности "хурал", "суглан" или "курултай".

3. Подавляющее большинство законодательных органов субъектов Федерации однопалатные. Численность депутатов в них неодинакова, но во всех субъектах Российской Федерации превышает 10 депутатов и нигде не достигает 200. Так, в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе количество депутатов законодательного органа равно 18, Ставропольском крае - 25, Республике Алтай - 27, в Смоленской области - 30, в Чувашской Республике - 44, в Кабардино-Балкарии - 72, в Татарстане - 100, в Тыве - 162.

Законодательные органы некоторых субъектов Федерации, в частности Кабардино-Балкарии, Карелии, Республики Саха (Якутия), состоят из двух палат. В двухпалатных законодательных органах субъектов Российской Федерации численность палат может быть равной (например, по 35 в Республике Саха, по 36 в Кабардино-Балкарии), а может и кардинально различаться (например, Великий Хурал Тывы имеет палату представителей численностью 130 депутатов и законодательную палату численностью 32 депутата). Вторые палаты законодательных органов называются "палата республики", "законодательная палата" или иным образом, установленным в конституции (уставе) соответствующего субъекта Федерации.

4. В законодательных органах субъектов Российской Федерации часть депутатов работает на постоянной профессиональной основе, а часть - на непостоянной. В первом случае депутаты получают вознаграждение в качестве парламентариев, на них распространяются все гарантии и все ограничения, связанные с депутатской деятельностью, в том числе запрет заниматься другой оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной, иной творческой деятельности. Во втором случае парламентарии работают на своем постоянном месте работы и освобождаются от выполнения своих профессиональных обязанностей на срок работы в законодательном органе.

Согласно комментируемой статье число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. В целом ряде законодательных органов субъектов Федерации депутаты осуществляют свои полномочия в большинстве своем на непостоянной основе.

В соответствующих законах субъектов Федерации, как правило, устанавливаются пропорции в соотношении парламентариев, осуществляющих свою деятельность на постоянной профессиональной основе и на общественных началах. Например, в Адыгее депутаты, работающие на профессиональной постоянной основе, не могут составлять более 1/3 от установленного числа депутатов, в Хабаровском крае - 1/2. В некоторых субъектах Федерации устанавливается фиксированное число депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной профессиональной основе (например, в Ненецком автономном округе оно равно 5, в Дагестане - 35). В Ивановской области квоты не существует. В законе содержится общая формулировка о том, что депутаты могут работать с отрывом или без отрыва от основной работы.

Примечательная процедура установлена в законодательстве Республики Татарстан. Депутаты для работы в Государственном Совете Республики Татарстан на профессиональной постоянной основе, за исключением депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе по должности, избираются Государственным Советом Республики Татарстан на основании их письменных заявлений. Если число депутатов, желающих работать на профессиональной постоянной основе, превышает число вакантных депутатских мандатов для работы в Государственном Совете Республики Татарстан на профессиональной постоянной основе, то указанные депутаты избираются Государственным Советом Республики Татарстан из числа депутатов, подавших заявление, в порядке, установленном Регламентом Государственного Совета Республики Татарстан.

5. Внутренняя структура законодательных органов субъектов Российской Федерации определяется на основании конституции (устава) их регламентом (в некоторых субъектах регламенты принимаются в форме законов). Она во многом соответствует структуре палат Федерального Собрания. Депутаты законодательного органа (в двухпалатных законодательных органах - соответствующей палаты) избирают председателя, который руководит их деятельностью, и заместителей председателя (часто одного). В некоторых республиках избираются постоянные секретари палаты, которые отвечают за организацию ее работы.

В законодательных органах некоторых субъектов Федерации создаются специфические комитеты. Так, в Кабардино-Балкарии в составе законодательного органа действует комитет по межнациональным отношениям в составе депутатов кабардинской, балкарской, русской и иных национальностей на паритетной основе. 2/3 от численности любой национальности комитета могут обратиться к законодательному органу. Если какое-либо решение одобрено комитетом, оно принимается законодательным органом простым большинством присутствующих. В иных случаях решения по межнациональным вопросам законодательный орган принимает 2/3 голосов от общего состава.

При законодательных органах создаются контрольные органы (счетные палаты). В некоторых субъектах Федерации счетные палаты являются частью аппарата законодательного органа, несколько чаще они выступают внутренним органом законодательного органа субъекта Федерации, но в большинстве субъектов Российской Федерации счетные палаты являются внешними вспомогательными органами законодательных органов.

В связи с изменениями в федеральном законодательстве, направленном на развитие политических партий, в законодательных органах субъектов Федерации создаются партийные фракции (группы). В ряде республик создаются внутренние коллегиальные органы - советы или президиумы палаты. Их задача - координировать деятельность постоянных комитетов законодательного органа, осуществлять организационную подготовку пленарных заседаний законодательного органа или его палаты. Во многих краях, областях, автономных округах президиумы и советы не создаются, а соответствующую работу выполняют председатель законодательного органа и его заместитель (заместители).

6. Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 107-ФЗ в комментируемую статью внесено положение о том, что не менее 50% депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном органе - не менее 50% депутатов одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах. Данная норма направлена на развитие политических партий в России. Федеральный законодатель установил необходимость проведения выборов по партийным спискам кандидатов в депутаты как минимум половины депутатов законодательного органа субъекта Федерации с тем, чтобы развитие партийных структур проходило во всех субъектах Российской Федерации. Ведь для регистрации и деятельности политической партии на федеральном уровне достаточно иметь региональные отделения не во всех субъектах Федерации, а более чем в половине. При этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии. В политической партии должно состоять не менее 50 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 250 членов (ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) "О политических партиях" <*>).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; 2002. N 12. Ст. 1093; N 30. Ст. 3029; 2003. N 26. Ст. 2574; N 50. Ст. 4855; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5272; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 9; N 30 (ч. 1). Ст. 3104.


В свете изложенного вполне закономерна ситуация, когда политические партии будут развиваться лишь в крупных, густонаселенных и экономически развитых субъектах Российской Федерации. Целый ряд субъектов Федерации может оказаться вне партийного строительства по различным причинам, что негативно скажется на возможностях реализации своих прав, прежде всего политических, жителями соответствующих субъектов Федерации. А ведь по смыслу Федерального закона "О политических партиях" политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Положение комментируемой нормы должно, по мнению федерального законодателя, способствовать развитию партий, повышению их участия в политической жизни каждого субъекта Федерации, а возможно, активизировать политическое участие граждан через партийные структуры, повысить интерес к региональным выборам.

Согласно традиционному постулату юриспруденции, известному еще со времен Древнего Рима, закон обратной силы не имеет. Современное толкование данного постулата ограничивает его распространение на законы, устанавливающие или отягчающие ответственность (ст. 54 Конституции России). Однако в п. 4 комментируемой статьи речь не идет об ответственности.

Положения указанного п. 4 не применялись при проведении выборов депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации, назначенных до вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 107-ФЗ (ст. 3 указанного Федерального закона). Данное положение не распространялось на правоотношения, которые возникли до вступления его в законную силу, что отвечало концептуальным началам юридической науки и просто давало возможность субъектам Российской Федерации привести свое законодательство в соответствие с новыми требованиями комментируемого Федерального закона. В связи с этим большинство составов законодательных органов субъектов Российской Федерации избраны без учета рассматриваемого положения.

7. Федеральный законодатель установил предельный срок полномочий депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации - 5 лет, оставив непосредственное определение указанного срока за конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В большинстве конституций (уставов) субъектов Российской Федерации установлен срок в 4 года, как и у депутатов Государственной Думы. В некоторых субъектах Российской Федерации действует предельный пятилетний срок полномочий законодательного органа соответствующего субъекта Российской Федерации.

8. Исходя из принципов федерализма и разделения власти, законодательный орган субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. В целях повышения роли и гарантий самостоятельности законодательной власти расходы на обеспечение деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Законодательный орган субъекта Российской Федерации обладает всеми правами юридического лица. Соответствующие положения воспроизведены и развиты в законодательстве субъектов Российской Федерации.