Geum.ru

Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   8   9   10   11   12   13   14   15   ...   34

к) обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан.

В ряде субъектов Федерации депутат законодательного органа такого субъекта Российской Федерации участвует в работе органов, образуемых на основе регламентов его взаимодействия с законодательными органами других субъектов Российской Федерации, участвует в заседаниях представительных органов местного самоуправления с правом совещательного голоса, вносит предложения в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и их должностным лицам. Кроме того, если в законодательном органе предусмотрены депутатские группы (фракции), то депутат принимает участие в их работе (данные объединения появились в связи с требованием избрания половины депутатов по единому избирательному округу по партийным спискам).

Депутатская деятельность может осуществляться и в иных формах, предусмотренных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, его законодательством, регламентом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации и иными его нормативными правовыми актами.

4. Важнейшим аспектом деятельности депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации является работа с избирателями. Депутат принимает меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей, по восстановлению нарушенных прав и свобод избирателей, безотлагательно рассматривает поступившие от них обращения, предложения, заявления, жалобы, способствует в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению поставленных в них вопросов, ведет прием граждан, изучает общественное мнение, интересы избирателей и при необходимости вносит предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации всех форм собственности. Депутаты информируют избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. Принимая меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов избирателей, депутат взаимодействует с органами государственной власти и управления субъекта Федерации, органами местного самоуправления, общественными организациями, а также с органами государственной власти и управления Российской Федерации.

Кроме того, законодательством субъектов Федерации предусматривается периодическая отчетность депутата перед избирателями о своей деятельности во время встреч с ними и через средства массовой информации. Для работы с избирателями депутату предоставляются дни в порядке, определенном законодательством и (или) регламентом законодательного органа субъекта Российской Федерации. Депутату для осуществления депутатских полномочий предоставляются транспорт, отдельное помещение, оборудованное мебелью, средствами связи, оргтехникой, население извещается о месте и времени приема или встречи депутата с избирателями, создаются другие необходимые условия.

Депутат, избранный по одномандатному избирательному округу, поддерживает связь с избирателями своего округа, а депутат, избранный по единому избирательному округу субъекта Российской Федерации, поддерживает связь с избирателями в округе, определенном соответствующей фракцией в законодательном органе, созданной избирательным объединением, по списку которого он был избран.

5. Очень значимо право законодательной инициативы депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации. Депутат имеет право законодательной инициативы, осуществляемое в форме внесения в законодательный орган законопроектов и законопроектов о внесении изменений, дополнений и поправок в действующие законы автономного округа либо о признании этих законов утратившими силу. Порядок осуществления законодательной инициативы депутатом определяется законодательством субъекта Федерации и регламентом законодательного органа (см. комментарий к ст. 6).

Проекты постановлений и заявлений, вносимых депутатами, подлежат рассмотрению в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном, как правило, его регламентом.

6. Депутат обязан принимать личное участие в заседаниях законодательного органа субъекта Российской Федерации и пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым данным органом. При голосовании по принимаемым на заседании законодательного органа субъекта Российской Федерации решениям депутат свободен и независим, при этом он руководствуется только интересами избирателей и своими убеждениями. Какое-либо давление на должностных лиц на изменение его позиций при принятии решений не допускается.

В целом ряде субъектов Федерации предусмотрено, что при невозможности присутствовать на заседании законодательного органа субъекта Российской Федерации по уважительной причине депутат заблаговременно должен информировать об этом председателя либо заместителя председателя данного органа.

7. Депутат принимает участие в работе органов, образуемых законодательным органом субъекта Российской Федерации. Указанный орган в порядке, определяемом законодательством и его регламентом, имеет право образовывать постоянные органы (как правило, комитеты, комиссии, рабочие группы).

Депутат может состоять только в одном комитете и принимать личное участие с правом решающего голоса в работе этого комитета. Депутат вправе принимать участие с правом совещательного голоса в работе комитетов, комиссий и рабочих групп, членом которых он не является, либо направлять на заседание своего помощника, эксперта, заблаговременно информируя об этом руководителя данного органа, образуемого законодательным органом субъекта Российской Федерации.

8. Депутат, группа депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации вправе обратиться с запросом к высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Федерации и его заместителям; руководителям структурных подразделений высшего исполнительного органа (исполнительных органов) субъекта Федерации; прокурору; руководителям территориальных органов федеральных органов государственной власти, а также в органы местного самоуправления, расположенные на территории субъекта Российской Федерации; к руководителям организаций независимо от форм собственности по кругу вопросов, имеющих общественное значение и входящих в компетенцию указанных должностных лиц и органов.

Запрос вносится в устной или письменной форме на заседание законодательного органа субъекта Российской Федерации согласно его регламенту и, как правило, подлежит оглашению на заседании. По депутатскому запросу принимается постановление законодательного органа.

Соответствующее постановление и текст запроса направляются в орган или должностному лицу для рассмотрения по существу и принятия ими необходимых мер. Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, обязаны дать ответ на него в устной или письменной форме на следующем заседании законодательного органа субъекта Российской Федерации. В большинстве субъектов Федерации как общее правило установлен десятидневный срок для ответа со дня его получения.

Запрос и ответ на запрос оглашаются на заседаниях законодательного органа субъекта Российской Федерации и в ряде случаев могут быть опубликованы в средствах массовой информации.

Депутатский запрос следует отличать от парламентского запроса. В ряде субъектов Российской Федерации наряду с депутатским запросом используется такая форма парламентской деятельности, как парламентский запрос. Законодательный орган субъекта Федерации (региональный парламент) вправе направить парламентский запрос должностным лицам, органам государственной власти и местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Парламентский запрос принимается большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, обязано дать ответ на него в устной или письменной форме. Предельный срок для ответа устанавливается чаще всего 10 - 15 дней со дня получения парламентского запроса либо с фиксированной датой - непосредственно законодательным органом для конкретного случая. Ответ должен быть подписан тем должностным лицом, которому направлен парламентский запрос, либо лицом, исполняющим его обязанности. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании законодательного органа. По результатам обсуждения ответа на запрос может быть принято постановление.

Запрос, ответ на него и постановление законодательного органа, принятое по результатам рассмотрения запроса, могут быть опубликованы по решению указанного органа в средствах массовой информации.

9. Если в результате депутатской деятельности депутат обнаружил нарушения законодательства, он вправе потребовать устранения нарушения, а в необходимых случаях - обратиться с требованием к соответствующим органам и должностным лицам пресечь нарушение закона. Факт нарушения может фиксироваться в документе, составленном представителем соответствующего правоохранительного или контрольного органа по требованию депутата. Должностные лица, а также работники правоохранительных, контрольных органов, к которым обращено требование депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, обязаны принять меры для устранения нарушения закона, а при необходимости - для привлечения виновных в нарушении закона к ответственности.

Депутат также наделяется правом обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления, к должностным лицам по вопросам, связанным с депутатской деятельностью, и принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных вопросов либо с привлечением своего помощника и специалистов-экспертов. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица обязаны дать ответ депутату. При необходимости в дополнительном изучении вопроса в законодательстве и регламенте законодательного органа устанавливается срок, который, как правило, не превышает одного месяца.

Действующие на территории субъекта Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, должностные лица, к которым обратился депутат по вопросам его депутатской деятельности, обязаны дать ему ответ или представить запрашиваемые им документы или сведения безотлагательно. Однако необходимым условием исполнения данных обязанностей является соблюдение законодательства о государственной тайне.

Депутат, как правило, имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им вопросов либо поручить это своему помощнику или специалисту-эксперту. Депутату законодательного органа субъекта Российской Федерации гарантируется право на получение и распространение информации. Депутат в установленном порядке обеспечивается документами, принимаемыми федеральными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также информационными и справочными материалами, официально распространяемыми органами государственной власти субъекта Федерации.

Депутат нередко имеет преимущественное право выступать по вопросам депутатской деятельности в средствах массовой информации субъекта Российской Федерации. При этом материалы, предоставляемые депутатом, подлежат обязательному опубликованию или распространению через средства массовой информации субъекта Федерации в срок, согласованный с депутатом. Может быть установлен предельный срок опубликования (например, не позднее 7 дней после обращения).

10. В законодательных органах целого ряда субъектов Российской Федерации предусмотрено проведение депутатских (парламентских) слушаний. Слушания могут проводиться по инициативе депутата законодательного органа, депутатских объединений, комитетов (комиссий). О проведении парламентских слушаний принимается постановление законодательного органа (палаты законодательного органа) субъекта Российской Федерации с утверждением вопросов, вносимых на их рассмотрение. Порядок организации депутатских (парламентских) слушаний определяется регламентом законодательного органа субъекта Российской Федерации.


Статья 12. Ограничения, связанные с депутатской деятельностью


Комментарий к статье 12


1. В пункте 1 комментируемой статьи установлено распространенное в мировой парламентской практике как общенационального, так и регионального уровня правило, согласно которому в течение срока своих полномочий депутат представительного органа не может совмещать депутатскую деятельность с государственной и муниципальной службой, а также совмещать деятельность в различных представительных органах. Данное правило позволяет обеспечить независимость представительной власти от иных ее ветвей, прежде всего исполнительной власти. Кроме того, запрет совмещения осуществления представительной власти на разных уровнях является существенной гарантией самостоятельности субъектов Российской Федерации в осуществлении государственной (в том числе представительной) власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения.

В комментируемой норме данное правило установлено в виде запрета депутату законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в течение срока своих полномочий быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Соответствующее положение установлено в законодательстве всех субъектов Российской Федерации. Решить вопрос ограничений, связанных с осуществлением депутатской деятельности, иначе и установить возможность для депутата законодательного органа совмещать свою деятельность с указанными должностями субъекты Российской Федерации не вправе. Исключения могут быть предусмотрены только федеральным законодательством, однако на сегодняшний день таких ограничений не установлено. Избрание законодательным органом субъекта Российской Федерации члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации нельзя считать таким исключением, поскольку депутатские полномочия такого лица в законодательном органе субъекта Российской Федерации прекращаются и он начинает осуществлять полномочия члена Совета Федерации.

2. В отличие от депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, т.е. парламентариев федерального уровня, часть депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации может осуществлять свои полномочия без отрыва от основной работы на непостоянной основе (см. комментарий к ст. 11). Однако те депутаты, которые осуществляют свою депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Данное правило, установленное в п. 2 комментируемой статьи и воспроизведенное в законодательстве всех субъектов Российской Федерации, также является классическим в мировой практике парламентаризма и связано с целым рядом факторов. Оно обеспечивает, главным образом, независимость депутата от работодателя при осуществлении депутатской деятельности.

В современном глобализирующемся мире, в котором крупные транснациональные корпорации, обладая огромными материальными ресурсами, стремятся расширить границы своей деятельности, в том числе за счет влияния на депутатов и иных должностных лиц, отсутствие рассматриваемого ограничения существенно сказалось бы на депутатской деятельности. Сотрудничество депутата с заинтересованными во влиянии на представительную власть работодателями может привести к существенному искажению воли избирателей, отступлению депутата от своей предвыборной программы и фракционных (партийных) обязательств.

3. Осуществление депутатской деятельности не ограничивает право депутата заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью. Данное право закреплено в ч. 1 ст. 44 Конституции России как гарантия свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Именно деятельность человека в сфере искусства, науки, изобретательства является творческой, ограничение которой имело бы чрезвычайно вредные последствия не только для конкретной личности, но и для общества в целом. Вместе с тем свобода каждого простирается до тех пределов, с которых она начинает ограничивать чужую свободу, поэтому ограничения творческой деятельности могут быть установлены исходя их потребностей общественной нравственности, безопасности, прав и законных интересов других лиц.

Депутат законодательного органа субъекта Российской Федерации пользуется всеми правами человека и гражданина, в том числе на свободу творчества. Поскольку занятие творческой деятельностью в свободное от осуществления депутатских полномочий время не преследует цели, не связанные с осуществлением таких полномочий, как, например, это может иметь место в отношении реализации права на предпринимательство, занятие депутата творческой деятельностью не запрещается.

Тем не менее следует иметь в виду, что понятие "творческая деятельность" не может быть истолковано расширительно. Ведь любая профессиональная деятельность предполагает определенные творческие начала, к любой работе можно подойти творчески. Вот почему нельзя признать творческой деятельностью частную медицинскую практику или шоу-бизнес. В творческом отношении результат такой деятельности крайне важен для человека, но основная направленность все же состоит в получении прибыли, что затрагивает корпоративные и иные интересы, которые могут повлиять на осуществление депутатских полномочий. Кроме того, указанные полномочия могут быть использованы в целях получения наилучших результатов в данной деятельности, создании преимуществ перед конкурентами. Последнее обстоятельство корреспондирует еще одному ограничению, связанному с осуществлением депутатской деятельности, а именно запретом использовать статус депутата для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий. Законодательство субъектов Российской Федерации также устанавливает данный запрет.

Следует признать, что приведенная выше аргументация в определенной мере не универсальна. В современных условиях даже осуществление преподавательской, научной и иной творческой деятельности может являться своего рода "лазейкой" для подкупа депутатов, поскольку получение значительного гонорара за книгу, выступление или лекцию также может выступать формой оплаты услуг, не связанных с преподавательской, научной и иной творческой деятельностью депутата.

Однако подкуп депутата нельзя отождествлять с так называемым лоббизмом, т.е. законным способом влияния заинтересованных групп граждан на осуществление государственной, в частности представительной, власти в субъекте Российской Федерации. Правда, первоначально в парламентской практике Великобритании лоббизм трактовался именно как покупка в представительном органе голосов за деньги. На сегодняшний день лоббизм является правомерной деятельностью во многих странах с богатыми парламентскими традициями. Существует целая система услуг по защите интересов групп граждан в представительных органах, ею занимаются профессионально, и в науке такая деятельность рассматривается как форма обратной связи между представительным органом и обществом. Попытки выстроить соответствующую систему предпринимаются и в нашей стране.

В целях обеспечения рассматриваемого ограничения депутат, работающий на постоянной профессиональной основе, в соответствии с федеральным законодательством ежегодно обязан представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных им доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.

4. К числу иных ограничений, связанных с осуществлением депутатской деятельности, можно отнести обязанность депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации соблюдать правила депутатской этики, утверждаемые указанным органом, и нести ответственность за их нарушение в соответствии с регламентом данного законодательного органа (его палаты).


Статья 13. Гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата


Комментарий к статье 13


1. Комментируемая статья устанавливает отдельные аспекты гарантий депутатской деятельности и неприкосновенности депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, а также содержит отсылку к законодательству субъектов Российской Федерации.

В отношении гарантий деятельности депутата прежде всего определено, что они устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. Данное положение основано на самостоятельности осуществления государственной власти в субъектах Федерации образуемыми ими органами. Конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации устанавливают правовые, организационные, социальные (в том числе материальные) и иные гарантии деятельности депутатов законодательных органов соответствующих субъектов Российской Федерации.

2. Следует отметить, что все гарантии депутатской деятельности устанавливаются правом. Однако к числу собственно правовых гарантий можно отнести распространенное в парламентской практике право депутата и членов его семьи на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением депутатом своих полномочий. Кроме того, весь институт депутатской неприкосновенности относится к правовым гарантиям осуществления депутатской деятельности, о котором речь пойдет ниже. Законодательством предусматривается ответственность за проявление неуважения к депутату, его оскорбление, воспрепятствование ему в осуществлении депутатской деятельности и иные противоправные действия в отношении депутата. При этом весь спектр форм депутатской деятельности (см. комментарий к ст. 11) также может быть отнесен к числу правовых гарантий осуществления депутатских полномочий.

3. К числу организационных гарантий относится право депутата на обучение, переподготовку и повышение квалификации с денежным содержанием на период учебы. Кроме того, право депутата иметь помощника (помощников) также относится к числу организационных гарантий его деятельности. В субъектах Российской Федерации депутат, избранный по одномандатному избирательному округу, для осуществления депутатской деятельности в избирательном округе вправе иметь на срок, не превышающий срока его полномочий, несколько помощников (например, трех), работающих по срочному трудовому договору (на постоянной основе или по совместительству), а также несколько помощников, осуществляющих деятельность на безвозмездной основе, т.е. на общественных началах (таких помощников, как правило, больше).

С целью содействия развитию местного самоуправления депутат, избранный по одномандатному избирательному округу, включающему в себя несколько муниципальных образований, для осуществления депутатской деятельности в избирательном округе вправе иметь на срок, не превышающий срока его полномочий, от каждого муниципального образования одного помощника, работающего на постоянной основе или по совместительству.

Депутат, избранный по многомандатному избирательному округу, для осуществления депутатской деятельности в избирательном округе вправе иметь на срок, не превышающий срока его полномочий, несколько помощников, работающих по срочному трудовому договору на постоянной основе или по совместительству, а также помощников, работающих на безвозмездной основе (общественных началах). Число помощников таких депутатов может быть большим, чем у депутатов, избранных по одномандатным округам.

Помощники депутатов, работающие на постоянной основе, являются государственными служащими субъекта Российской Федерации категории "Б". Общий месячный фонд оплаты труда всех помощников одного депутата определяется исходя из размера должностного оклада депутата. В пределах указанного фонда оплаты труда по представлению соответствующего депутата председателем (руководителем) законодательного органа устанавливаются должностные оклады и месячный фонд оплаты труда каждого из помощников этого депутата.

Согласно законодательству субъектов Российской Федерации помощник депутата, как правило:

а) ведет запись на прием к депутату и проводит предварительный прием;

б) готовит аналитические, информационные, справочные и другие материалы, необходимые депутату для осуществления им своих полномочий;

в) получает по поручению депутата в органах государственной власти, избирательных комиссиях и комиссиях референдума, органах местного самоуправления, организациях, общественных объединениях документы, в том числе получает вне очереди проездные документы, а также информационные и справочные материалы, необходимые депутату для осуществления им своих полномочий;

г) организует встречи депутата с избирателями;

д) организует ведение (ведет) делопроизводства;

е) пользуется техникой, предоставленной в распоряжение депутата;

ж) по поручению депутата проходит в здания органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций;

з) выполняет поручения депутата в связи с осуществлением депутатской деятельности.

К числу организационных гарантий относится также обязанность должностных лиц и органов власти содействовать депутату в его деятельности, отвечать на запросы и вопросы, предоставлять необходимые материалы. Депутат в связи с осуществлением им депутатских полномочий имеет право пользоваться правительственной и другими видами связи, которыми располагают органы государственной власти и органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации на территории субъекта Российской Федерации. Депутат пользуется правом внеочередного получения услуг связи. Все виды почтовых и телеграфных отправлений депутата в связи с осуществлением им депутатских полномочий пересылаются (передаются), обрабатываются и доставляются в разряде правительственных. Кроме того, обязанность оповещать население о встречах с депутатом, предоставлять транспорт, помещения, оргтехнику и иные средства должностных лиц и органов государственной власти, а также местного самоуправления также является важной организационной гарантией осуществления депутатской деятельности.

Депутату для осуществления депутатской деятельности на постоянной профессиональной основе в здании законодательного органа предоставляется отдельное служебное помещение с соответствующими условиями, что также гарантирует исполнение его полномочий в организационном плане.

Пограничным между организационной и материальной гарантией является право депутата на бесплатное пользование воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом, а также право внеочередного приобретения проездных документов. Проезд депутата в автобусах междугородных сообщений, в случае если продажа билетов производится с указанием номера места, осуществляется по бесплатному билету, получаемому вне очереди в кассах автовокзалов, автостанций, транспортно-экспедиционных агентств или непосредственно при посадке в автобус.

4. К основным социальным гарантиям деятельности депутата, работающего на профессиональной постоянной основе, относятся:

а) ежемесячное денежное вознаграждение и иные выплаты;

б) ежегодный оплачиваемый отпуск;

в) зачисление времени осуществления полномочий депутата в стаж государственной гражданской службы, иной трудовой стаж;

г) медицинское, санаторно-курортное обслуживание депутатов и членов их семей;

д) пенсионное обеспечение, в том числе пенсионное обеспечение членов его семьи в случае смерти депутата;

е) жилищно-бытовое обеспечение депутата, не имеющего жилой площади в месте нахождения законодательного органа;

ж) иные социальные гарантии, предусмотренные законодательством (нередко на уровне министров (должностных лиц с иным наименованием, но аналогичными полномочиями) высшего исполнительного органа).

Депутату, работающему на непостоянной основе, также полагается ряд основных гарантий осуществления депутатской деятельности и некоторые специальные гарантии, связанные с трудовой деятельностью на постоянном месте работы.

5. В ряду социальных гарантий депутатской деятельности центральное место занимает материальное обеспечение. Материальное обеспечение деятельности депутатов осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, равно как и иные расходы, связанные с депутатскими гарантиями. Данные гарантии состоят прежде всего в том, что депутату, работающему на постоянной основе, ежемесячно выплачивается денежное вознаграждение, состоящее из должностного оклада, надбавок к должностному окладу и других доплат, установленных законодательством о труде и законами субъекта Российской Федерации. Денежное вознаграждение выплачивается за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, выделяемых на содержание законодательного органа.

Кроме того, депутату ежемесячно возмещаются расходы, связанные с осуществлением депутатской деятельности. При этом выплаты по возмещению расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности, не облагаются подоходным налогом.

Ежемесячное денежное вознаграждение депутату, работающему на постоянной профессиональной основе, выплачивается со дня избрания, но не ранее даты увольнения с предыдущего места работы или временного приостановления его службы, а средства по возмещению расходов, связанных с депутатской деятельностью, - со дня его избрания.

Депутату возмещаются связанные с проживанием вне его постоянного места жительства в связи с осуществлением депутатской деятельности (нахождение в командировке) расходы по проживанию в гостинице или найму жилого помещения (кроме случаев проживания на служебной или нанимаемой жилой площади), а также суточные.

К числу материально-социальных гарантий относится право депутата на получение ежегодного пособия на оздоровление (например, размером в два оклада), которое распространяется и на членов семьи депутата (супруга(-у), детей) в размере 50%.

Депутату, не работающему на постоянной основе, ежемесячно возмещаются расходы, связанные с осуществлением им своих полномочий, в соответствии с экономической классификацией расходов бюджета субъекта Российской Федерации. Депутату, не работающему на постоянной основе, за период участия в заседаниях (сессиях) законодательного органа и образуемых ею органов выплачивается либо денежное вознаграждение в размере, установленном законом субъекта Российской Федерации, либо средний заработок по основному месту работы за этот период.

Следует отметить, что выплаты депутатам законодательных органов субъектов Российской Федерации осуществляются с учетом районных коэффициентов и процентных надбавок, установленных лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в соответствующих субъектах Российской Федерации.

6. Жизнь и здоровье депутатов подлежат обязательному государственному страхованию за счет бюджета субъекта Российской Федерации (например, на сумму, равную тысячекратному размеру минимальной заработной платы). Договор о государственном страховании жизни и здоровья депутатов должен предусматривать выплаты страховых сумм в случаях гибели (смерти) депутата, если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или причинения иного повреждения его здоровья в связи с осуществлением им депутатских полномочий, а также причинения депутату в связи с осуществлением им депутатских полномочий увечья или иного повреждения здоровья, как повлекших, так и не повлекших стойкой утраты трудоспособности.

В случае причинения депутату в связи с осуществлением им депутатских полномочий увечья или иного повреждения здоровья, повлекших стойкую утрату трудоспособности, ему, как правило, ежемесячно в установленном законом порядке выплачивается компенсация в размере разницы между установленной заработной платой по основному месту работы и назначенной пенсией без зачета выплат страховых сумм по государственному страхованию.

7. Законодательство субъектов Российской Федерации предусматривает гарантии для депутатов, работающих на постоянной основе, при досрочном прекращении и окончании депутатских полномочий. Так, в случае досрочного роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации его депутат, работающий на постоянной основе, получает единовременное пособие (например, равное 3-кратному размеру его должностного оклада на день прекращения депутатских полномочий). Кроме того, депутату законодательного органа, работавшему на постоянной основе и не избранному в его состав нового созыва, не позднее дня, следующего за днем окончания его полномочий, выплачивается единовременное пособие в размере одного должностного оклада на день прекращения депутатских полномочий.

После прекращения депутатских полномочий депутату, работавшему на постоянной основе, и членам его семьи, выезжающим к постоянному месту жительства, нередко обеспечивается бесплатный проезд и бесплатный провоз принадлежащего им имущества (с установленными ограничениями по весу, например до 10 тонн).

В ряде субъектов Российской Федерации депутату, работавшему на постоянной основе, имеющему трудовой стаж, равный требуемому для назначения полной пенсии по старости (включая пенсии на льготных условиях), полномочия которого прекращены, с его согласия государственная пенсия назначается досрочно, но не ранее чем за 2 года до установленного законодательством Российской Федерации срока выхода на пенсию. Депутату, осуществлявшему свои полномочия на постоянной профессиональной основе не менее определенного срока (например, 1 или 2 года), в случае прекращения полномочий может устанавливаться ежемесячная доплата к государственной пенсии (например, в таком размере, чтобы сумма государственной пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла 55% должностного оклада на день прекращения депутатских полномочий). Кроме того, в ряде субъектов Российской Федерации депутат, работавший на постоянной профессиональной основе и не избранный в состав законодательного органа нового созыва и имеющий определенный стаж государственной службы (например, 15 лет) на момент окончания депутатских полномочий, имеет право на увеличение доплаты к государственной пенсии. Отдельные гарантии могут быть установлены в отношении депутатов, имеющих инвалидность. Однако при этом сумма пенсии и ежемесячной доплаты к пенсии не может превышать установленного размера (например, 80 или 75% должностного оклада депутата, работавшего на постоянной основе).

В случае смерти депутата, связанной с исполнением им депутатских полномочий, члены семьи умершего наделяются правом на доплату к установленной пенсии. Однако размер пенсии и доплаты не должен превышать установленного размера (например, 50% должностного оклада депутата на день прекращения депутатских полномочий).

Ежемесячная доплата к государственной пенсии выплачивается неработающим пенсионерам и, как правило, сохраняется при выезде из субъекта Российской Федерации в пределах Российской Федерации. Размер ежемесячной доплаты к государственной пенсии пересчитывается при увеличении в централизованном порядке должностного оклада депутата законодательного органа, работающего на постоянной основе.

Примечательна такая материальная гарантия депутатов законодательных органов ряда субъектов Российской Федерации, как доплата к заработной плате в соответствующем законодательном органе в случае, если депутат избран членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и на новом месте работы получает заработную плату размером ниже прежней. По прежнему месту работы, т.е. в законодательном органе субъекта Российской Федерации, ему производится доплата до уровня прежней заработной платы на весь срок его полномочий.

8. Депутату, работающему на постоянной основе, в случаях, связанных с переездом в место нахождения законодательного органа, сохраняется право на жилую площадь по прежнему месту жительства на весь период полномочий и, например, в течение шести месяцев после окончания работы на выборной должности. По заявлению депутата, работающего на постоянной основе, органами исполнительной власти в течение установленного срока (например, 3 месяца) предоставляется жилая площадь в месте нахождения законодательного органа, а депутату, работающему на непостоянной основе, на время осуществления депутатской деятельности предоставляется гостиничный номер или иное жилое помещение. Занимаемая депутатом, работающим на постоянной профессиональной основе, и членами его семьи жилая площадь по постоянному месту жительства бронируется на время его отсутствия в связи с осуществлением депутатских полномочий.

9. К числу социальных гарантий трудовых прав депутата следует отнести установление законодательства субъектов Российской Федерации о том, что срок полномочий депутата, работающего на постоянной профессиональной основе, засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности. При этом непрерывный трудовой стаж сохраняется при условии поступления на работу или на службу в течение 3 месяцев после прекращения депутатских полномочий.

Депутату, работающему на постоянной профессиональной основе, по окончании срока его полномочий предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии - другая равноценная работа (должность) по прежнему месту работы или с его согласия на другом предприятии, в учреждении, организации. При этом его трудоустройство обеспечивается высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации. С момента прекращения полномочий депутата, работающего на постоянной профессиональной основе, и до его трудоустройства за ним сохраняется денежное вознаграждение, но не более чем за один год. Выплаты производятся из средств бюджета субъекта Российской Федерации. Однако указанные выплаты не производятся при добровольной отставке или при добровольном сложении депутатских полномочий, а также если депутату назначена в установленном порядке государственная пенсия по старости (по возрасту) или за выслугу лет.

Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, налоговой инспекции, избранные депутатами законодательного органа и работающие на постоянной профессиональной основе, по окончании срока депутатских полномочий вправе продолжить военную службу (службу в органах внутренних дел, органах прокуратуры, налоговой инспекции) или досрочно уволиться с военной службы (службы в органах внутренних дел, органах прокуратуры, налоговой инспекции). По окончании депутатских полномочий им предоставляется прежняя должность или с их согласия другая должность по прежнему месту работы либо с их согласия по иному месту работы.

Супруге (супругу) депутата, уволенной (уволенному) в связи с переездом депутата для выполнения депутатских полномочий, перерыв в работе засчитывается в общий и непрерывный стаж работы (службы) и сохраняются льготы, предусмотренные законодательством за стаж работы.

Депутат, осуществляющий свою деятельность на непостоянной основе, освобождается от выполнения производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности по месту основной работы. Такое освобождение производится на основании официального уведомления о вызове в законодательный орган субъекта Российской Федерации. При этом требование каких-либо других документов не допускается. На депутатов, освобожденных от выполнения производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности, распространяются гарантии трудовых прав депутата.

Социальные гарантии депутату, работающему на постоянной профессиональной основе, включают медицинское, санаторно-курортное и бытовое обеспечение (нередко на условиях министров или должностных лиц с иным названием, но аналогичными полномочиями). Медицинское и санаторно-курортное обеспечение депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе, которым причинено увечье и (или) иное повреждение здоровья в период осуществления ими своих полномочий, сохраняется за ними и после прекращения их полномочий.

10. Вопрос депутатской неприкосновенности - важнейший аспект депутатских гарантий. Именно неприкосновенность парламентария составляет основу его независимости и самостоятельности при осуществлении своих полномочий. На этой гарантии зиждется система парламентаризма во всем мире.

Так, депутат законодательного органа субъекта Российской Федерации не может быть задержан (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску по месту жительства или работы, арестован, привлечен к уголовной ответственности в общем порядке. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи в законодательстве субъектов Российской Федерации установлено, что в случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

11. Вместе с тем депутатская неприкосновенность не означает безнаказанности и нераспространения действия законов и судебной юрисдикции на парламентариев. Поиск оптимального сочетания указанных начал в обеспечении и гарантированности депутатской деятельности порождает целый ряд правовых проблем.

В связи с этим положения комментируемой статьи, равно как и положения ст. 14 комментируемого Федерального закона, ныне утратившие силу, стали предметом разбирательства в Конституционном Суде Российской Федерации. В результате было принято Постановление КС РФ от 12 апреля 2002 г. N 9-П по делу о проверке конституционности положений ст. ст. 13 и 14 комментируемого Федерального закона в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1601.


Законодательное Собрание Красноярского края Постановлением от 10 апреля 2001 г. на основании ст. ст. 13 и 14 комментируемого Федерального закона отказалось дать согласие на передачу в суд уголовного дела в отношении депутата А.П. Быкова. Однако Красноярский краевой суд решением от 3 мая 2001 г. удовлетворил заявление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о признании указанного Постановления недействительным и не порождающим правовых последствий. При этом суд, не подвергая сомнению право Законодательного Собрания Красноярского края применять названные положения Федерального закона, пришел к выводу, что само Постановление является необоснованным.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассмотрев дело в кассационном порядке, Определением от 17 августа 2001 г. решение Красноярского краевого суда отменила и вынесла новое решение, которым Постановление Законодательного Собрания Красноярского края также признано недействительным и не порождающим юридических последствий, поскольку оно основано на законодательных нормах, противоречащих Конституции РФ и потому не подлежащих применению. Как указано в Определении, институт неприкосновенности является отступлением от конституционного принципа равенства перед законом и судом (ст. 19), закреплен непосредственно Конституцией РФ в отношении строго ограниченного круга лиц (ст. ст. 91, 98 и 122) и, следовательно, не может быть распространен федеральным законом на других лиц. Придя к выводу, что ст. ст. 13 и 14 комментируемого Федерального закона противоречат Конституции РФ, суд, однако, не обратился с запросом о проверке их конституционности в Конституционный Суд РФ.

В связи с этим в жалобе гражданина А.П. Быкова, направленной в КС РФ 19 сентября 2001 г., утверждалось, что несоблюдение судом общей юрисдикции требований ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, обязывающей его в подобном случае обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ, привело к нарушению закрепленных Конституцией РФ гарантий судебной защиты на основе равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 46). Заявитель просил признать соответствующими Конституции РФ ст. ст. 13 и 14 комментируемого Федерального закона, которые в его деле были применены Законодательным Собранием Красноярского края, но Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ оценены как противоречащие Конституции РФ.

Руководствуясь ст. ст. 96 и 97 в системной связи со ст. 101 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", КС РФ принял жалобу гражданина А.П. Быкова к рассмотрению. Кроме того, с просьбой подтвердить конституционность ст. 13 и п. п. 1 - 4 ст. 14 ранее действовавшей редакции комментируемого Федерального закона в Конституционный Суд на основании ч. 2 ст. 125 Конституции РФ обратилось и Законодательное Собрание Красноярского края.

Верховный Суд РФ в своем запросе, направленном в Конституционный Суд РФ не в связи с рассмотрением конкретного дела, а также в порядке ч. 2 ст. 125 Конституции, напротив, утверждал, что закрепленный данными статьями Федерального закона институт неприкосновенности депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, в том числе необходимость получения согласия данного органа субъекта Российской Федерации на осуществление в отношении депутата уголовного и административного преследования, противоречит ст. ст. 15, 91, 98 и 122 Конституции РФ (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2001 г. N 10).

Поскольку жалоба гражданина А.П. Быкова и запросы Верховного Суда РФ и Законодательного Собрания Красноярского края касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд РФ, руководствуясь ст. 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

12. Вопрос о неприкосновенности депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации затрагивался Конституционным Судом РФ в Постановлениях от 30 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы; от 20 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности положений ст. ст. 18 - 20 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области; а также в Определениях по запросам о проверке конституционности ст. ст. 37 и 39 Закона СССР "О статусе народных депутатов в СССР" (от 8 января 1998 г. N 3-О), ст. ст. 19 и 20 Закона Воронежской области "О статусе депутата Воронежской областной Думы" (от 4 июня 1998 г. N 96-О), ряда положений Закона Иркутской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Иркутской области" (от 5 ноября 1998 г. N 147-О).

Конституционный Суд пришел к выводу, что законодатель субъекта Российской Федерации, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматривать освобождение его от уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий Российской Федерации. Вопрос о неприкосновенности депутатов в той мере, в какой он затрагивает сферу действия уголовного и уголовно-процессуального законодательства и основные принципы административной ответственности, относится к ведению Российской Федерации. Поэтому для депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации особые условия привлечения к уголовной и административной ответственности законами субъектов Российской Федерации устанавливаться не могут. Федеральный же законодатель, принимая соответствующий нормативный акт, должен соблюдать требования Конституции Российской Федерации, составляющие конституционно-правовую основу такого регулирования.

13. Конституция РФ закрепляет неприкосновенность (парламентский иммунитет) членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст. 98), а также неприкосновенность Президента Российской Федерации (ст. 91) и судей (ст. 122). Неприкосновенность же депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно в Конституции РФ не предусмотрена, что, однако, не означает невозможность установления законом для депутата определенных личных гарантий, обусловленных его статусом.

В соответствии с ч. 1 ст. 1, ч. ч. 1 - 3 ст. 3, ч. 3 ст. 5, ст. ст. 10, 11, 66, 72, 73, ч. 1 ст. 77, ст. ст. 134 и 136 Конституции в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления федеральный парламент и парламенты субъектов Российской Федерации являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа (соответственно народа России и населения субъекта Российской Федерации), осуществляющими законодательную власть; особым положением парламента и его функциями как законодательного (представительного) органа государственной власти обусловлены его самостоятельность в системе разделения властей и независимость его членов от чьих бы то ни было указаний; депутаты связаны лишь Конституцией и своей совестью (так называемый принцип свободного мандата).

Из этого вытекает необходимость специальных гарантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий. К числу таких гарантий, обусловленных природой парламента и депутатского мандата, характером выполняемых задач, относится публично-правовой институт парламентской неприкосновенности, призванный оградить депутата от неправомерного вмешательства в его деятельность по осуществлению мандата, в том числе со стороны органов исполнительной власти, от попыток оказать на него давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности. Вместе с тем неприкосновенность не может рассматриваться как личная привилегия депутата, освобождающая его от ответственности за совершенные уголовные и административные правонарушения.

14. В силу ч. 1 ст. 77 Конституции РФ общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливаются федеральным законом. Общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции), в том числе, следовательно, и те принципы, которые относятся к статусу депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, закрепляются в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции).

Из этих положений, составляющих во взаимосвязи с ч. 1 ст. 1, ч. ч. 1 - 3 ст. 3, ч. 3 ст. 5, ст. ст. 10 и 11 Конституции основу конституционного регулирования статуса парламента субъекта Российской Федерации и его членов, следует, что федеральный законодатель, закрепляя в п. 1 ст. 13 комментируемого Федерального закона принцип неприкосновенности депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации в качестве гарантии беспрепятственного осуществления депутатских полномочий, не нарушает предписаний Конституции РФ.

15. Парламентская неприкосновенность предполагает надлежащую защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских прав, выполнении депутатских обязанностей), чем обусловлен общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении срока полномочий. Во всяком случае депутата нельзя привлечь к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, за выступления в парламенте и позицию, выраженную при голосовании, за разработку и представление инициативных документов, необходимые контакты с государственными органами и их должностными лицами, а также за другие действия, обусловленные статусом депутата. При этом в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом неприкосновенность не может служить основанием освобождения от ответственности за публичные оскорбления, клевету и другие подобные им несовместимые с предназначением данного института и со статусом депутата правонарушающие деяния, предусматриваемые федеральным законом.

Следовательно, п. 5 (в действующей редакции - п. 3) ст. 13 комментируемого Федерального закона, устанавливающий запрет на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности за действия, соответствующие статусу депутата, не противоречит Конституции РФ.

16. Одним из существенных элементов депутатской неприкосновенности является особый порядок привлечения депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Согласно Конституции РФ уголовное и уголовно-процессуальное законодательство находится в ведении Российской Федерации (п. "о" ст. 71), по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76); административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72), по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76).

Из приведенных выше положений следует, что федеральный законодатель, закрепляя принцип неприкосновенности депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации, не может освобождать их от уголовной и от административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, но вправе предусмотреть особые условия привлечения их к такой ответственности. Конкретный объем неприкосновенности, обеспечивающий недопустимость преследования депутата именно в связи с его депутатской деятельностью и в целях оказания влияния на нее, должен быть определен федеральным законодателем с соблюдением требований Конституции РФ, что и установлено в п. 2 комментируемой статьи в действующей редакции.

17. В соответствии с Конституцией РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. ч. 1 и 2 ст. 118); при этом уголовные и административные дела подсудны судам общей юрисдикции (ст. 126). Из данных предписаний во взаимосвязи со ст. 10, ч. 1 ст. 19 и ч. 2 ст. 22 Конституции РФ вытекает, что только суд может решать вопрос об аресте, заключении под стражу и содержании под стражей и только суд может разрешать дела, связанные с применением мер уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, причем на основе принципа равенства всех перед законом и судом.

Указанные конституционные положения о прерогативах судебной власти по сути являются фундаментальными принципами юстиции в правовом государстве и в то же время составляют основу правового статуса личности и гарантий ее неприкосновенности. Поэтому применительно к специальным институтам неприкосновенности возможные вводимые федеральным законом ограничения полномочий судебной власти по разрешению дел, связанных с назначением мер уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, могут иметь место лишь в том случае, если такие институты предусмотрены непосредственно Конституцией РФ, т.е. в отношении Президента Российской Федерации, депутатов Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, а также судей, что обусловлено особым статусом названных должностных лиц и характером выполняемых ими функций в системе государственной власти Российской Федерации (ст. ст. 91, 98 и 122).

Введение же федеральным законом - помимо Конституции РФ - такого условия, как согласие парламента субъекта Российской Федерации на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на применение к нему ареста и иных мер процессуального принуждения в ходе преследования за такого рода правонарушения, по существу означало бы исключение судебных прерогатив и предоставление судебных функций парламенту, что по смыслу ст. 10, ч. 1 ст. 19, ч. 2 ст. 22, ст. ст. 118 и 126 Конституции РФ недопустимо.

Федеральный законодатель может установить для депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации лишь такие дополнительные процессуальные гарантии, которые, не исключая уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, предусматривали бы обусловленное предназначением института парламентской неприкосновенности определенное усложнение соответствующих процедур, с тем чтобы обеспечить юридически целесообразную дифференциацию процессуальных механизмов в сфере уголовной и административной ответственности, не нарушая, однако, ее общих принципов, установленных федеральным законодательством на основе Конституции РФ.

Вполне целесообразно предусмотрение федеральным законодателем права законодательного органа субъекта Российской Федерации принимать решение о несогласии на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, его арест и иные меры процессуального принуждения в ходе уголовного и административного преследования в отношении действий, совершаемых при осуществлении депутатских полномочий, в случаях, когда имеют место факты, подтверждающие, что такое преследование предпринято с целью воспрепятствовать осуществлению депутатом своих полномочий и повлиять на его деятельность. Однако решение парламента по данному вопросу не может иметь преюдициального значения, исключающего судебную проверку выявленных фактов и обоснованности сделанных выводов. Следовательно, по своей юридической силе такое решение, будучи дополнительной гарантией депутатской неприкосновенности, не является актом, которым окончательно разрешается вопрос о возможности уголовного или административного преследования депутата.

В соответствии с данной правовой позицией ныне действующая редакция п. 3 ст. 13 комментируемого Федерального закона предусматривает, что депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Однако данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Спор между прокуратурой и парламентом субъекта Российской Федерации по вопросу о лишении депутата неприкосновенности в конечном счете подлежит разрешению судебной властью как наиболее беспристрастной, нейтральной и предназначенной по своей природе для решения такого рода вопросов, что позволяет в соответствии с целями института неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать беспрепятственное осуществление ими своих полномочий, ограждая их от вмешательства и давления со стороны исполнительной власти.

Между тем положения п. п. 1 - 3 и 4 ст. 13 и п. п. 1 - 3 и 4 ст. 14 комментируемого Федерального закона, существовавшие на момент разбирательства по делу гражданина А.П. Быкова, в их взаимосвязи устанавливали запрет на привлечение депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на осуществление связанных с этим мер уголовно-процессуального и административно-процессуального характера и на передачу дела в суд без согласия законодательного органа субъекта Российской Федерации, которому тем самым в данном вопросе предоставляются неограниченные дискреционные полномочия. Установив такой запрет, федеральный законодатель нарушил Конституцию РФ, ее ст. ст. 10, 19, 46, 118 и 126.

18. Исходя из предназначения института парламентской неприкосновенности, участие законодательного органа субъекта Российской Федерации в процедуре лишения депутата неприкосновенности возможно только в отношении действий, совершаемых им при осуществлении депутатских полномочий. Предоставление же парламенту, не являющемуся ни органом уголовного преследования, ни судебным органом, права освобождать от привлечения к уголовной или административной ответственности несовместимо с целями института парламентской неприкосновенности. Это тем более недопустимо, когда дознание, предварительное следствие или производство по административному правонарушению уже завершено и, следовательно, речь, по существу, идет о необходимости получения согласия на передачу дела в суд, т.е. фактически о том, позволить ли суду рассматривать дело.

Следовательно, оспариваемые положения п. 4 ст. 13 и п. 3 ст. 14 соответствующей редакции комментируемого Федерального закона, наделяя парламент субъекта Российской Федерации полномочием участвовать в решении вопроса о лишении депутата неприкосновенности в случае уголовного и административного преследования за действия, не связанные с осуществлением им своих полномочий, устанавливали несовместимое с предписаниями ст. ст. 10, 19, 46, 71, 72, 118 и 126 Конституции РФ изъятие из предусмотренных федеральным законодательством оснований привлечения к уголовной и административной ответственности, а также процессуальных механизмов и процедур в сфере уголовной и административной ответственности.

19. В отличие от указанных положений в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации предусмотрено, что решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации принимается прокурором субъекта Российской Федерации с согласия коллегии, состоящей из трех судей верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа (п. 9 ч. 1 ст. 448); с соблюдением такой же процедуры производятся избрание в отношении депутата в качестве меры пресечения заключения под стражу, а также обыск (за исключением задержания на месте преступления), выемка, наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию, прослушивание телефонных и иных переговоров (ч. 1 ст. 450).

Названные нормы были введены в действие с 1 июля 2002 г. При этом, однако, в ст. ст. 13 и 14 комментируемого Федерального закона законодатель внес изменения лишь Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ в связи с рассматриваемым Постановлением Конституционного Суда.

Между тем законоположения о депутатской неприкосновенности составляют единый нормативный комплекс, затрагивающий в том числе уголовно-процессуальное и административно-процессуальное законодательство, поэтому Федеральному Собранию в силу ст. ст. 79 и 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" необходимо своевременно вносить изменения в соответствующие законодательные акты, с тем чтобы надлежащим образом урегулировать процессуальные гарантии, связанные с привлечением депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.

20. Таким образом, Конституционный Суд признал соответствующими Конституции России положения о депутатской неприкосновенности парламентариев законодательного органа субъекта Российской Федерации в течение всего срока его полномочий, поскольку им закрепляется принцип парламентской неприкосновенности в качестве гарантии беспрепятственного осуществления депутатских полномочий (п. 1 комментируемой статьи), равно как и положение о недопустимости привлечения депутата к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий, кроме случаев, когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, соответствующим Конституции РФ (п. 3 комментируемой статьи).

Однако прочие оспариваемые положения комментируемого Федерального закона соответствующей редакции в той мере, в какой ими устанавливается запрет на привлечение депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на осуществление обусловленных этим мер уголовно-процессуального и административно-процессуального характера без согласия законодательного органа субъекта Российской Федерации, были признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. ст. 10, 19, 46, 118 и 126. Не соответствующими Конституции России были признаны также положения, согласно которым в случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не могло быть передано в суд без согласия законодательного органа субъекта Российской Федерации, а также положения, на основании которых для получения такого согласия прокурор субъекта Российской Федерации вносил бы представление в законодательный орган субъекта Российской Федерации.

В силу ст. ст. 79 и 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Федеральному Собранию надлежало внести изменения в соответствующие положения комментируемого Федерального закона, что и было сделано Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ.


Статья 14. Исключена. - Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ.


Комментарий к статье 14


Статья 14 комментируемого Федерального закона была исключена Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ. Она устанавливала порядок получения согласия законодательного органа субъекта Российской Федерации на лишение депутата неприкосновенности. Согласно положениям данной статьи вопрос о лишении депутата неприкосновенности решался по представлению прокурора субъекта Российской Федерации. Для получения согласия законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на его задержание, арест, обыск или допрос, кроме случаев задержания на месте преступления, а также на личный досмотр, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей, прокурор субъекта Российской Федерации должен был внести представление в законодательный орган субъекта Российской Федерации. Получение такого согласия предусматривалось в отношении действий депутата, связанных с осуществлением им своих полномочий. Законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном регламентом или иным актом, определяющим порядок его деятельности, рассматривал представление прокурора субъекта Российской Федерации и не позднее чем через 14 дней со дня получения представления должен был принять по нему мотивированное решение. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации мог быть решен вопрос о снятии неприкосновенности со всех депутатов.

Однако положения данной статьи были признаны Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции России в Постановлении от 12 апреля 2002 г. N 9-П (см. п. п. 11 - 20 комментария к ст. 13).


Статья 15. Право депутата на отказ от дачи свидетельских показаний


Комментарий к статье 15


Предусмотренное комментируемой статьей право предоставлено депутату законодательного органа субъекта Российской Федерации в п. 4 ч. 4 ст. 69 Гражданского процессуального кодекса РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) <*>. Согласно указанной норме депутаты законодательных органов вправе отказаться от дачи свидетельских показаний в отношении сведений, ставших им известными в связи с исполнением депутатских полномочий.

Однако в Уголовно-процессуальном кодексе РФ установлено, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без их согласия не подлежат допросу в качестве свидетеля об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с осуществлением им своих полномочий (п. 5 ч. 3 ст. 56). Ограничение круга депутатов законодательных органов только парламентариями Федерального Собрания едва ли отвечает представительной природе исполняемых публичных функций парламентариями всех уровней власти, в том числе депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации. Статья 56 УПК РФ, как представляется, нуждается в гармонизации с содержанием комментируемой статьи.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532; 2004. N 24. Ст. 2335; N 31. Ст. 3230; N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 20; N 30 (ч. 1). Ст. 3104.


Статья 16. Утратила силу. - Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 53-ФЗ.


Комментарий к статье 16


Статья 16 комментируемого Федерального закона утратила силу в соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 53-ФЗ. Она касалась вопросов освобождения депутата от призыва на военную службу и на военные сборы. Депутат освобождался от призыва на военную службу и на военные сборы на весь срок его депутатских полномочий. В настоящее время данный вопрос не регулируется комментируемым Федеральным законом и на депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации распространяется действие законодательства о военной службе. Однако согласно Федеральному закону от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) "О воинской обязанности и военной службе" <*> лица, избранные депутатами законодательных органов субъектов Российской Федерации, получают отсрочку от призыва на воинскую службу (подп. "к" ст. 24) и освобождаются от военных сборов (подп. "м" ст. 55).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475; N 30. Ст. 3613; 2000. N 33. Ст. 3348; N 46. Ст. 4537; 2001. N 7. Ст. 620, 621; N 30. Ст. 3061; 2002. N 7. Ст. 631; N 21. Ст. 1919; N 26. Ст. 2521; N 30. Ст. 3029, 3030, 3033; 2003. N 1. Ст. 1; N 8. Ст. 709; N 27 (ч. 1). Ст. 2700; N 46 (ч. 1). Ст. 4437; 2004. N 8. Ст. 600; N 17. Ст. 1587; N 18. Ст. 1687; N 25. Ст. 2484; N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; N 49. Ст. 4848; 2005. N 10. Ст. 763; N 14. Ст. 1212; N 27. Ст. 2716; N 30 (ч. 1). Ст. 3110, 3111.