Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материала

Закон

Содержание Российской федерации

Подобный материал:

• -, 252.58kb.
• Ислам и политика, 539.91kb.
• Новая инновационная политика, 55.36kb.
• Номер: за 1994 год, 300.09kb.
• “Четвертая часть всех домохозяйств, 328.98kb.
• Ю. П. Орловского коллектив, 16429.48kb.
• © 2003 г. И. Н. Тартаковская, 263.21kb.
• М. Г. Масевич доктор юридических наук, профессор Российского университета Дружбы народов,, 3719.62kb.
• О. К. Степанова понятие "интеллигенция": судьба в символическом пространстве и во времени, 245.26kb.
• Хомик под редакцией О. Ю. Артемовой Художник, 5123.02kb.

Глава III. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Комментарий к главе III


Комментируемая глава устанавливает общие принципы построения системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в которую включено и высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. В статьях комментируемой главы регламентируются установление основного круга полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, случаи и порядок досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. В ней также установлены основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также основы статуса и юридической силы актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Одна часть вопросов, регламентированных данной главой, регулируется достаточно подробно (в частности, статус высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, а также случаи и порядок досрочного прекращения его полномочий). В отношении другой части вопросов комментируемая глава содержит отсылки к законодательству субъектов Российской Федерации, установив лишь самые общие начала (в частности, в отношении системы и структуры исполнительных органов субъекта Российской Федерации, актов высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). По третьей части вопросов статьи комментируемой главы содержат принципиальные положения, в соответствии с которыми происходит их детализация и конкретизация в законах и иных нормативных актах субъектов Российской Федерации (в частности, по основам деятельности и основным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Исходя из определения статуса высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации в законодательстве субъектов Российской Федерации (прежде всего республик), данное лицо сочетает три публично-правовые ипостаси. Во-первых, оно является главой субъекта Российской Федерации, во-вторых - его высшим должностным лицом, в-третьих - возглавляет высший исполнительный орган и всю систему исполнительной власти.

Согласно положениям комментируемого Федерального закона две последние ипостаси вытекают из самого наименования указанного должностного лица и не вызывают сомнений. В отношении же статуса главы субъекта Российской Федерации вопрос решается не столь однозначно.

Ряд функций и полномочий, принадлежащих Президенту Российской Федерации, принадлежит и высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации в масштабе территории субъекта Российской Федерации. Прежде всего, указанное лицо является официальным представителем субъекта Российской Федерации. Оно представляет субъект Федерации в отношениях с федеральными органами, с органами других субъектов Российской Федерации, с органами местного самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством от имени субъекта Федерации высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) может вступать также в экономические, культурные и другие (не политические) отношения (прежде всего трансграничные) с органами и должностными лицами зарубежных государств и подписывать необходимые документы. Такие отношения установлены многими субъектами Российской Федерации с местными органами власти соседних государств (в частности, Германии, Китая, Японии, Литвы, Казахстана), иногда и с иностранными государствами в целом (в этом случае требуется разрешение Правительства Российской Федерации).

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) является ключевым участником взаимодействия органов и уровней публичной власти, системы сдержек и противовесов на региональном уровне. Оно является участником законодательного процесса, субъектом права законодательной инициативы, обнародует законы субъекта Российской Федерации, имеет право "вето". Кроме того, оно вправе отрешить от должности главу муниципального образования, расположенного на территории субъекта Федерации, а также внести в законодательный орган субъекта Российской Федерации закон о роспуске представительного органа муниципального образования в случае, если этот орган местного самоуправления не отменяет свои правовые акты, признанные судом противоречащими Конституции России, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) определяет развитие субъекта Российской Федерации в различных сферах социально-экономической жизни, является ключевым участником принятия решений по бюджетно-финансовым вопросам. Оно посредством аппарата разрабатывает проект бюджета субъекта Российской Федерации, представляет его на утверждение в законодательный орган и обеспечивает его исполнение. Однако его участие во взаимодействии органов и уровней публичной власти, а также в решении бюджетно-финансовых вопросов и установлении политики в сфере социально-экономического развития субъекта Российской Федерации определяет скорее его статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (вторую ипостась), нежели главы субъекта Федерации.

Кроме того, третья ипостась данного должностного лица выражается в руководстве системой исполнительных органов во главе с высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации. Он назначает на должность и освобождает от должности своих заместителей (иногда до 10 человек), назначает государственных служащих субъекта Российской Федерации, одного представителя от исполнительной власти субъекта Федерации в Совет Федерации, представителей при Президенте и Правительстве России. В рамках единства системы исполнительной власти высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) вправе обращаться непосредственно к Президенту, членам Правительства России, руководителям других федеральных органов исполнительной власти. Ответ должен быть дан в течение месяца со дня получения обращения.

В пределах ведения Российской Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, включая их высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов), образуют единую систему исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77 Конституции России). Высшим федеральным органом исполнительной власти является Правительство России, которое осуществляет исполнительную власть на федеральном уровне и возглавляется Председателем Правительства, а не Президентом России. Президент России не отнесен Конституцией к системе исполнительной власти. Следовательно, статус Президента России отличается от статуса высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации не только по масштабам (в пределах территории субъекта Российской Федерации), но и по сущностным аспектам.

В комментируемом Федеральном законе высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации ни разу не назван главой (руководителем) субъекта Российской Федерации, такой статус указанного лица прямо не определен в федеральном законодательстве. В связи с этим необходимо учитывать обязательность соответствия нормативных актов субъектов Федерации (включая конституции (уставы), законы, нормативные акты высших должностных лиц) федеральным нормативным актам, в том числе комментируемому Федеральному закону.

По законодательству субъектов Российской Федерации существуют четыре основные разновидности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации:

1. Президент республики. Правительство республики в этих случаях рассматривается как структурно самостоятельный орган исполнительной власти во главе с председателем правительства (премьер-министром).

2. Президент, являющийся одновременно и главой республики, и главой республиканского правительства. В такой республике может быть правительство, но президент сам является председателем такого правительства и возглавляет подчиненных ему министров (коллегиального органа, называемого правительством, может и не быть, на практике министры нередко заседают непосредственно под председательством президента республики).

3. Губернатор (мэр), который возглавляет высший исполнительный орган, именуемый правительством. Он сам назначает своего заместителя (заместителей). Главы департаментов нередко называются министрами.

4. Губернатор, возглавляющий высший исполнительный орган, часто именуемый администрацией. Структурно независимый коллегиальный орган не создается. Губернатор обычно непосредственно руководит деятельностью должностных лиц, которые не называются министрами. Это главы департаментов, отделов, управлений администрации субъекта Российской Федерации. Данная модель принята в большинстве субъектов Российской Федерации.

Наряду с высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) в субъектах Российской Федерации действует его заместитель (заместители), именуемый вице-президентом, вице-губернатором, вице-мэром. Данные должностные лица назначаются высшим должностным лицом соответствующего субъекта Федерации.

Структура высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отличается большим разнообразием даже в субъектах Федерации, относящихся к одному виду (см. комментарий к ст. 2). Однако при всех системах после вступления в должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа), даже если персонально это одно и то же лицо, формируется новый состав высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом), законами субъекта Федерации решают общие вопросы управления, если они не относятся к полномочиям федеральных органов исполнительной власти. В соответствии со своими полномочиями они осуществляют регулирование экономической деятельности в субъектах Федерации, обеспечивают условия для создания социально ориентированной рыночной экономики, гарантии законодательно установленного минимального уровня оплаты труда и социального обеспечения, управляют собственностью субъекта Федерации, обеспечивают условия для равноправия всех форм собственности.

Высшие должностные лица и высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации принимают меры для развития культуры, науки и образования, охраны здоровья населения, соблюдения законности, охраны общественного порядка, защиты прав и законных интересов граждан, исполнения иных их обязанностей перед обществом и государством.


Статья 17. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 17


1. В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Данное конституционное положение воспроизведено в п. 3 комментируемой статьи. Исходя из него, выстраиваются основы организации системы исполнительных органов во всех других нормах комментируемого Закона, посвященных этому вопросу.

2. Согласно п. 1 комментируемой статьи в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Именно статусу, основам деятельности и полномочиям данного органа, а также его руководителя (высшего должностного лица субъекта Российской Федерации) посвящена вся гл. 3 комментируемого Федерального закона.

Система органов исполнительной власти устанавливается законом субъекта Российской Федерации (см. комментарий к ст. 5). Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (в ряде субъектов Российской Федерации - по представлению высшего исполнительного органа).

3. Подходы к форме установления системы органов государственной власти вообще и органов исполнительной власти в частности различаются в субъектах Российской Федерации. Многие субъекты Российской Федерации в своих конституциях (уставах) определили, что система органов законодательной и исполнительной государственной власти устанавливается данным субъектом Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, введенными федеральным законом. Государственную власть осуществляют: парламент (законодательное собрание, областная, краевая, губернская, государственная дума, иное наименование) - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; губернатор (президент, мэр), правительство (администрация, возглавляемая губернатором) - высший исполнительный орган государственной власти и иные исполнительные органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с его конституцией (уставом), а также конституционный (уставный) суд и мировые судьи.

При этом законодательный орган, высшее должностное лицо и высший исполнительный орган являются высшими органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, гарантируют своевременное назначение даты выборов в законодательный орган и органы местного самоуправления, периодическое проведение указанных выборов. Государственная власть также осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При осуществлении своих полномочий органы государственной власти субъекта Российской Федерации взаимодействуют между собой в интересах населения субъекта Российской Федерации.

4. В некоторых субъектах Российской Федерации приняты законы о системе исполнительных органов государственной власти. При этом содержание такого закона может быть аналогичным приведенным выше положениям конституции (устава) субъекта Федерации. Так, в Законе Хабаровского края от 27 апреля 2005 г. N 272 "О системе исполнительных органов государственной власти Хабаровского края" <*> установлено, что систему исполнительных органов Хабаровского края составляют губернатор Хабаровского края; Правительство Хабаровского края; министерства Хабаровского края; иные органы исполнительной власти Хабаровского края, формируемые Правительством Хабаровского края.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Хабаровского края. N 5 (34).


5. Однако субъекты Российской Федерации нередко принимают законы (в республиках - конституционные законы) о системе органов государственной власти, в которых устанавливается и система исполнительных органов.

Такой закон в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, общими принципами организации законодательных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемыми федеральным законом, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, определяет систему органов государственной власти как совокупность внутренне согласованных взаимосвязанных образований, организационно объединенных в единое целое (как взятые в единстве и взаимосвязи образования, наделенные государственно-властными полномочиями). Однако порядок формирования и деятельности федеральных судов, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти не может быть предметом регулирования такого закона. Вместе с тем в некоторых субъектах Российской Федерации соответствующие положения включались в текст законов о системе органов государственной власти. Впоследствии они приводились в соответствие с федеральным законодательством, прежде всего положениями Конституции России и комментируемого Федерального закона.

6. Принципы организации системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, установленные в ст. 1 комментируемого Федерального закона, как правило, воспроизводятся в законодательстве субъектов Российской Федерации. Высший исполнительный орган, иные органы исполнительной власти составляют единую систему исполнительной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемую высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа).

Порядок формирования и осуществления полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации регулируется конституцией (уставом), соответствующим законом, иными законами субъекта Федерации, принимаемыми в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Порядок формирования и осуществления полномочий органами исполнительной власти регулируется нормативными правовыми актами высшего должностного лица и высшего исполнительного органа.

В законах субъектов Российской Федерации устанавливается правовой статус и полномочия высших органов государственной власти и исполнительных органов. Высшие органы государственной власти определяются как постоянно действующие.

7. Структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, нередко называемая администрацией и структурно не отделенная от высшего должностного лица, состоит из департаментов.

В состав высшего исполнительного органа государственной власти, структурно независимого от высшего должностного лица, входят руководители большинства органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по решению руководителя высшего исполнительного органа. В составе высшего исполнительного органа может формироваться совет данного органа. В него входят: руководитель (председатель) данного органа, его заместители, руководитель аппарата (в некоторых случаях - руководитель канцелярии), отдельные руководители органов исполнительной власти (по вопросам финансов, экономики, внутренних дел), не являющиеся заместителями руководителя высшего исполнительного органа.

В субъектах Российской Федерации, где высший исполнительный орган не напрямую возглавляется высшим должностным лицом, т.е. структурно независим от него, создаются не департаменты, а министерства.

Следует отметить, что многие субъекты Российской Федерации переходят к формированию системы видов исполнительных органов, аналогичных федеральным органам исполнительной власти, т.е. министерствам (департаментам), службам и агентствам. Однако в некоторых субъектах Российской Федерации создаются такие исполнительные органы, как комитеты (государственные комитеты), комиссии, управления, надзоры, инспекции и даже учреждения.

Кроме того, субъекты Российской Федерации формируют представительства в других субъектах Российской Федерации, при федеральных органах государственной власти и даже в зарубежных государствах.

Как правило, исполнительные органы субъекта Российской Федерации создаются по таким вопросам, как финансы, экономика, инновационная и инвестиционная политика, природно-ресурсное пользование и развитие, имущественные отношения, внутренние дела, труд и социальная защита населения, здравоохранение, образование, наука, культура и искусство (в ряде субъектов Федерации и кинематография), физическая культура и спорт, туризм, гражданская оборона и защита от чрезвычайных ситуаций, транспорт, связь, дорожное хозяйство, строительство и архитектура, жилищная сфера, жилищно-коммунальное хозяйство, энергетика, тарифы, промышленность, сельское хозяйство и продовольствие, ветеринария, торговля и бытовое обслуживание населения, развитие предпринимательства, экспертиза и ценообразование, управление государственным заказом, лицензирование, информация (информатизация) и общественные связи, молодежная политика, межрегиональные и внешнеэкономические (международные) связи, кадры, архивы, техническое состояние техники, охрана и использование объектов культурного наследия, запись актов гражданского состояния, государственно-правовые вопросы (юстиция). В ряде субъектов исполнительные органы создаются и по таким вопросам, как стратегическое развитие, информационные ресурсы, дела национальностей и коренных малочисленных народов, беженцев и вынужденных переселенцев.

Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) и его заместителей создается аппарат. Структура, полномочия отдельных подразделений и организация работы регулируются положением об аппарате, утвержденным высшим должностным лицом.

8. Как было отмечено выше, в соответствии с системой органов государственной власти структура исполнительных органов государственной власти утверждается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа). Структура органов исполнительной власти определяется указанным лицом в соответствии с функциями, задачами этих органов и их местом в системе органов исполнительной власти субъекта Федерации, а также с учетом организационно-правовых форм, установленных для данных федеральных исполнительных органов государственной власти. Исполнительные органы субъектов Российской Федерации в ряде случаев законодательно подразделяются на отраслевые и межотраслевые (занимающиеся комплексными вопросами).