Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материала

Закон

Содержание Представительного) органа государственной власти Высшего исполнительного органа государственной

Подобный материал:

• -, 252.58kb.
• Ислам и политика, 539.91kb.
• Новая инновационная политика, 55.36kb.
• Номер: за 1994 год, 300.09kb.
• “Четвертая часть всех домохозяйств, 328.98kb.
• Ю. П. Орловского коллектив, 16429.48kb.
• © 2003 г. И. Н. Тартаковская, 263.21kb.
• М. Г. Масевич доктор юридических наук, профессор Российского университета Дружбы народов,, 3719.62kb.
• О. К. Степанова понятие "интеллигенция": судьба в символическом пространстве и во времени, 245.26kb.
• Хомик под редакцией О. Ю. Артемовой Художник, 5123.02kb.

Глава IV. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО

(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО

ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (РУКОВОДИТЕЛЯ

ВЫСШЕГО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ) И ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Комментарий к главе IV


Комментируемая глава определяет основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, прежде всего высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. В статьях данной главы регламентируются участие законодательного органа субъекта Российской Федерации в формировании органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, выражение недоверия высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, разрешение споров между высшими органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также вопросы ответственности за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что нормы данной главы комментируемого Федерального закона содержат менее детальную регламентацию, чем нормы двух предыдущих глав и гораздо больше отсылок к конституциям (уставам) и законодательству субъектов Российской Федерации.

Согласно законодательству субъектов Российской Федерации взаимоотношения высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) с законодательными органами субъектов Российской Федерации в ряде случаев строятся аналогично отношениям Президента и Правительства России с Федеральным Собранием. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) всегда имеет право законодательной инициативы, наделено правом "вето" по отношению к законам, принятым законодательным органом (которое преодолевается 2/3 голосов от установленного числа депутатов законодательного органа), в ряде случаев - правом роспуска законодательного органа. В одних субъектах Российской Федерации право "вето" никогда не использовалось, в других - чаще всего в республиках - крайне редко. Имели место случаи, когда высшее должностное лицо отказывалось подписать закон, по которому его "вето" было преодолено (в частности, по уставу субъекта Российской Федерации).

В тех субъектах Федерации, где есть структурно независимый высший исполнительный орган (правительство, совет (кабинет) министров), его председатель назначается высшим должностным лицом (президентом) по согласованию с законодательным органом. У законодательного органа нет права отправлять в отставку высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа).

Законодательный орган вправе обратиться к указанному лицу с предложением отменить или изменить акты исполнительной власти в случае противоречия их федеральным законам или законам субъекта Федерации, но сам законодательный орган не вправе отменять акты органов исполнительной власти. Аналогичное право есть и у высшего должностного лица по отношению к законодательному органу. Законодательный орган может обратиться по этому вопросу в конституционный (уставный) суд субъекта Федерации (в отношении противоречий федеральным законам - в Конституционный Суд Российской Федерации) или суд общей юрисдикции либо разрешить спор путем согласительных процедур. Законодательный орган имеет право заслушать высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) по вопросам исполнения законов данного субъекта Федерации, бюджета, целевых программ, планов социально-экономического развития, но принимать обязывающие решения в отношении высшего должностного лица он не вправе. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) вправе присутствовать на заседаниях законодательного органа.

В тех субъектах Российской Федерации, где есть высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации и структурно отделенный от него высший исполнительный орган, указанный орган несет ответственность перед высшим должностным лицом и перед законодательным органом субъекта Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации законодательный орган по конституции (уставу) субъекта Федерации участвует в формировании структурно независимого высшего исполнительного органа и вправе выразить ему недоверие (или отдельным должностным лицам), что ведет к отставке соответствующих должностных лиц.

Однако во многих субъектах Российской Федерации законодательный орган не может отправить должностных лиц высшего исполнительного органа в отставку, поскольку должности высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа совпадают и данное должностное лицо самостоятельно определяет персональный состав высшего исполнительного органа. В персональном порядке должностные лица высшего исполнительного органа (например, министры или главы департаментов) политической ответственности перед законодательным органом не несут, поскольку конституциями (уставами) соответствующих субъектов Российской Федерации не предусмотрено выражение им недоверия со стороны законодательного органа. Даже если такое недоверие (порицание) будет выражено, оно не повлечет юридических последствий. Отправить соответствующее должностное лицо в отставку вправе только высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации.

В тех субъектах Российской Федерации, где создание высшего исполнительного органа отдельно от администрации высшего должностного лица не предусмотрено, равно как и в тех, где оно предусмотрено, но по должности его всегда возглавляет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, полнота исполнительной власти сосредоточивается в руках высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Правда, в последнем случае предусматривается возможность коллегиального решения вопросов, но на деле это только коллегиальное обсуждение. Решающее значение имеет мнение высшего должностного лица.

Если же существует отдельная должность руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации и ее занимает не высшее должностное лицо данного субъекта Федерации, то полномочия исполнительной власти в значительной мере разделяются, существует возможность коллегиального принятия решения. Вместе с тем на практике в такого рода коллегии мнение руководителя высшего исполнительного органа имеет решающее значение. В свою очередь, для последнего, как и для всех должностных лиц высшего исполнительного органа, решающее значение имеет мнение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако в ряде случаев на практике возникали разногласия между руководителем высшего исполнительного органа и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

В сфере отношений с судебной властью (в том числе федеральными судами) высшие должностные лица и законодательные органы субъектов Российской Федерации, прежде всего республик, иногда наделялись большими полномочиями, не соответствующими Конституции России и федеральному законодательству. Так, в конституциях республик говорилось о праве президентов назначать судей и прокуроров республики. Однако в настоящее время соответствующие положения практически полностью исключены. В соответствии с Конституцией РФ речь может идти лишь о согласовании (в форме консультаций) при назначении кадров правоохранительных органов в субъекты Федерации. Высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) и законодательные органы субъектов Российской Федерации имеют полномочия в отношении назначения только судей конституционного (уставного) суда и мировых судей.


Статья 23. Основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 23


1. В пункте 1 комментируемой статьи, исходя из конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, провозглашается самостоятельность осуществления полномочий законодательным и высшим исполнительным органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако с учетом названия комментируемой главы данный принцип не следует понимать как изолированность и тем более противопоставление данных органов и их полномочий (см. комментарий к ст. 1). Их организационная самостоятельность и разграничение сфер деятельности служат основой для их конструктивного и эффективного взаимодействия в интересах субъекта Российской Федерации, его жителей и России в целом.

В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации установлены такие принципы взаимодействия законодательного и исполнительных органов государственной власти, как:

разделение властей;

законность принимаемых решений и осуществляемых действий;

взаимное уважение и доверие;

гласность;

признание и соблюдение полномочий, предоставленных каждому органу государственной власти субъекта Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации;

урегулирование спорных вопросов преимущественно на основе согласования решений;

защиты принятых решений в соответствующих судах.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации взаимодействуют в интересах населения субъекта Российской Федерации, руководствуясь общностью решаемых задач на основе указанных принципов.

2. Целью взаимодействия законодательного и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в комментируемой статье названо эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации в интересах его населения. Данная цель является первоочередной в практическом смысле, поскольку именно на ее достижение в первую очередь направлена деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако в комплексном восприятии положений Конституции России и других статей комментируемого Федерального закона данная цель представляется не единственной. Не менее значимым является обеспечение участия граждан России, проживающих в субъекте Российской Федерации, в управлении государством. Таким образом, эффективным будет управление не только в интересах населения, но и с его участием.

Кроме того, одной из целей деятельности и взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации является сохранение и творческое развитие региональной специфики, особенностей общественной жизни субъекта Российской Федерации, связанных с историческим, географическим, национальным и иными факторами. Ведь эффективность управления в ряде случаев могла бы быть достигнута и путем централизованного и унифицированного управления. Именно необходимость сохранения и преумножения богатства традиций различных регионов создает предпосылки для установления федеративной формы государства.

Интересы населения субъекта Российской Федерации должны являться основополагающими в деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Декларирование данного постулата означает, что органы государственной власти и должностные лица не могут действовать исходя из ведомственных или личных интересов, равно как и из интересов отдельных заинтересованных групп. Однако приведенное положение не должно восприниматься как противопоставление интересов населения различных субъектов Российской Федерации или противопоставление их интересам народа России в целом. Население любого субъекта Российской Федерации является частью народа России, и служение интересам населения субъекта Российской Федерации не может выступать оправданием сепаратизма или ущемления прав и законных интересов граждан, постоянно не проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

3. Согласно пунктам 3 и 6 комментируемой статьи, законодательство субъектов Российской Федерации предусматривает обмен правовыми актами между законодательным и исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, законодательный орган субъекта Российской Федерации направляет высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации как участнику законодательного процесса (в ряде субъектов Российской Федерации еще и структурно независимому высшему исполнительному органу) не только проекты законов субъекта Российской Федерации, но и планы законопроектной работы. Это позволяет указанному лицу отслеживать очередность рассмотрения законопроектов и реализовывать свое право на внесение законопроектов и предложений о первоочередном их рассмотрении. Порядок такого направления определяется законодательством субъекта Российской Федерации и регламентом законодательного органа.

В свою очередь и правовые акты высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации направляются в законодательный орган субъекта Российской Федерации. Это позволяет законодательному органу осуществлять контроль за ходом исполнения принятых им законов через издание нормативных актов органов исполнительной власти, а также за соответствием данных актов принятым законам субъекта Российской Федерации, равно как и федеральному законодательству.

Сроки направления нормативных актов органов исполнительной власти в законодательный орган устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации (например, в течение семи дней после подписания).

4. Что касается контроля за соответствием актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Федерации и федеральному законодательству, следует заметить, что высшие органы государственной власти наделены рядом полномочий в отношении друг друга комментируемой статьей и законодательством субъектов Российской Федерации. Так, законодательный орган и высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации вправе обратиться друг к другу, а законодательный орган и в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в соответствующие подзаконные акты либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке. Кроме того, законодательный орган вправе в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов органов исполнительной власти либо в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации с запросом о соответствии их конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

5. В целом всю систему сдержек и противовесов на региональном уровне можно отнести к числу механизмов взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с законодательством высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа):

а) обладает правом законодательной инициативы;

б) вправе обратиться в законодательный орган с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном порядке;

в) вносит в законодательный орган для дачи согласия на назначение установленных законодательством кандидатур (например, руководителя высшего исполнительного органа, когда эта должность не совпадает с должностью высшего должностного лица, его заместителей, и судей конституционного (уставного) суда, уполномоченного по правам человека);

г) подписывает (обнародует) или отклоняет (возвращает) законы субъекта Российской Федерации;

д) присутствует на заседаниях законодательного органа и его органов с правом совещательного голоса (в ряде субъектов Российской Федерации на заседаниях, где обсуждаются проект бюджета, поправки к бюджету, отчет об исполнении бюджета, программы социально-экономического развития, присутствует в обязательном порядке);

е) поручает своим заместителям, руководителям органов исполнительной власти либо иным уполномоченным ими лицам присутствовать на заседаниях законодательного органа по вопросам, входящим в их компетенцию (в ряде субъектов Российской Федерации установлены ограничения для участия таких лиц, например не ниже заместителя соответствующего руководителя). Должностные лица органов исполнительной власти вправе, а при наличии письменного приглашения обязаны присутствовать на заседаниях законодательного органа, вправе выступать, вносить предложения по обсуждаемым вопросам.

Законодательный орган также взаимодействует с высшим должностным лицом и органами государственной власти субъекта Российской Федерации путем:

а) направления проектов законов и планов законопроектной деятельности высшему должностному лицу;

б) преодоления "вето" высшего должностного лица 2/3 от установленного числа депутатов;

в) дачи согласия на назначение установленных законодательством кандидатур (например, руководителя высшего исполнительного органа, когда эта должность не совпадает с должностью высшего должностного лица, его заместителей, и судей конституционного (уставного) суда, уполномоченного по правам человека);

г) обращения к высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации или в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в их нормативные акты либо об их отмене. Он также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ указанных нормативных правовых актов либо в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации с запросом о соответствии их конституции (уставу) субъекта Российской Федерации;

д) присутствия депутатов либо по поручению законодательного органа работников аппарата законодательного органа субъекта Российской Федерации на заседаниях (совещаниях) органов исполнительной власти и их должностных лиц;

е) создания контрольного органа (счетной палаты) для контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации.

Взаимодействие может осуществляться в иных формах, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях и формах, установленных законодательством, взаимодействуют с федеральными органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами власти иностранных государств, учреждениями и организациями.

6. Рассмотренное выше Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 91-О распространяет отказ в принятии к рассмотрению запроса Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности некоторых положений комментируемого Федерального закона на п. 4 ст. 23.

Правительство Ингушетии оспаривало положение п. 4 ст. 23 комментируемого Федерального закона, согласно которому законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. По мнению заявителя, это положение противоречит п. "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, в силу которого КС РФ по запросам органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации проверяет конституционность нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов.

Между тем оспариваемое положение предусматривает, что законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе обратиться в Конституционный Суд РФ в установленном порядке. Такой порядок закреплен в ст. 125 Конституции РФ и ст. 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Следовательно, оно не могло рассматриваться как устанавливающее иной, нежели предусмотренный Конституцией РФ, порядок обращения в Конституционный Суд РФ.

Таким образом, неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ оспариваемые положения комментируемой статьи, отсутствует, а потому запрос Правительства Республики Ингушетия и в этой части не может быть признан допустимым.


Статья 24. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации. Выражение недоверия высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 24


1. Согласно комментируемой статье формы участия законодательного органа субъекта Российской Федерации в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом.

В тех субъектах Федерации, где есть структурно независимый высший исполнительный орган (правительство, совет (кабинет) министров), его председатель нередко назначается высшим должностным лицом (президентом) по согласованию с законодательным органом. В соответствующих субъектах Российской Федерации указанный орган несет ответственность перед высшим должностным лицом и перед законодательным органом субъекта Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации, прежде всего в республиках, законодательный орган по конституции (уставу) субъекта Федерации участвует не только в назначении на должность руководителя высшего исполнительного органа, но и в формировании структурно независимого высшего исполнительного органа. С законодательным органом согласуются кандидатуры ключевых должностных лиц высшего исполнительного органа (заместитель руководителя, министр финансов и т.д.). Законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие тем должностным лицам, в назначении которых принимал участие, что может привести к их отставке.

2. Следует отметить, что положение п. 1 комментируемой статьи, согласно которому законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, в Постановлении КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П признано не противоречащим Конституции РФ при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

По мнению главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, это положение не соответствует ст. 10 и ч. 1 ст. 78 Конституции РФ. Основной закон относит вопросы установления системы, порядка организации и деятельности, а также формирования федеральных органов исполнительной власти к ведению Российской Федерации (п. "г" ст. 71). Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ).

Из названных положений в их взаимосвязи с ч. 1 ст. 76 Конституции России следует, что создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе порядок назначения их руководителей, относится к полномочиям Российской Федерации и как предмет ее ведения в пределах, требующих законодательного урегулирования, регламентируется федеральными законами, имеющими прямое действие на всей ее территории.

Определяя порядок назначения федеральными органами исполнительной власти должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе их руководителей, федеральный законодатель должен учитывать установленные Конституцией РФ принципы федеративного устройства и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. ст. 5, 71 - 73, 76 - 78).

По смыслу ст. 71 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. ст. 11, 76 - 78 федеральными конституционными и федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, договорами, соглашениями не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти. Следовательно, федеральный законодатель не вправе передать в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов вопрос о назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которые создаются в рамках одного или нескольких субъектов Российской Федерации для осуществления полномочий по предметам ведения Российской Федерации.

В таких случаях федеральные органы исполнительной власти, действующие в установленной Конституцией РФ системе разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции принимают решения самостоятельно. Осуществление ими полномочий по предметам ведения Российской Федерации не может зависеть от решения органов власти субъектов Российской Федерации. Иное означало бы перераспределение между Российской Федерацией и ее субъектами установленных Конституцией РФ предметов федерального ведения (ст. 71), что исключается Конституцией РФ и также было на тот момент прямо запрещено Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", а ныне - комментируемым Федеральным законом.

Этим не затрагивается положение ч. 2 ст. 77 Конституции, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения, то по смыслу ст. 72 Конституции во взаимосвязи с положениями ее ч. 3 ст. 5, ст. 11, ст. 76, ч. 2 ст. 77, ч. ч. 1 и 2 ст. 78 и ч. 1 ст. 85 федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях. Этим не затрагиваются прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией РФ и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур.

Соответствующая правовая позиция применительно к вопросу об участии законодательного органа субъекта Российской Федерации в утверждении назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации была сформулирована в Постановлении Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области.

Таким образом, положение п. 1 комментируемой статьи не противоречит Конституции РФ при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.


Статья 25. Разрешение споров между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 25


1. Споры между органами государственной власти по вопросам осуществления их полномочий могут возникать в любой государственной системе. Разумеется, чем более совершенен механизм разграничения компетенции, тем реже такие споры возникают. Это свидетельствует об огромной важности положений комментируемого Федерального закона о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (см. комментарий к гл. IV.1).

2. Однако споры по вопросам осуществления полномочий могут возникать и между органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие споры в системе исполнительных органов разрешаются проще, поскольку существует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, нередко возглавляемый высшим должностным лицом субъекта Федерации, который разрешает данные споры в порядке иерархии с учетом функций соответствующих органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Гораздо сложнее обстоит дело в споре между законодательным и высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации по вопросам осуществления их полномочий.

Для разрешения этого вопроса в конституции (уставе) или ином нормативном акте субъекта Федерации должны предусматриваться согласительные процедуры. Однако на практике в указанных нормативных актах есть лишь упоминание о том, что споры между высшими органами государственной власти по вопросам осуществления их полномочий решаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными законодательством, либо в судебном порядке. В некоторых случаях соответствующие положения вовсе отсутствуют. Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) и законодательный орган наделены рядом полномочий в данной сфере, в том числе правом создавать координационные структуры и согласительные комиссии. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) и законодательный орган могут принимать совместные постановления по формированию рабочих групп, согласительных и иных комиссий, а также по другим вопросам для реализации их полномочий. Практически согласование позиций высших органов субъекта Российской Федерации происходит также через участие должностных лиц высшего исполнительного органа субъекта Федерации и самого высшего должностного лица в заседаниях законодательного органа, а также участие депутатов в заседаниях органов исполнительной власти, обмен проектами и документами для согласования, работу представителей законодательной и исполнительной власти в согласительных комиссиях, создаваемых на паритетной основе.

3. Согласительные процедуры предусмотрены и Конституцией РФ, причем не только для федерального уровня государственной власти. Так, согласно ч. 1 ст. 85 Конституции Президент России может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий не только между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но и между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. В случае недостижения согласованного решения спор разрешается в судебном порядке.

Судебный порядок разрешения споров о компетенции между органами государственной власти установлен в гл. 10 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Обращение в Конституционный Суд по данному вопросу носит форму ходатайства. Правом на обращение в КС РФ с ходатайством о разрешении спора о компетенции обладают любой из участвующих в споре органов государственной власти, указанных в ч. 3 ст. 125 Конституции, в том числе высшие органы государственной власти субъектов Федерации, а Президент РФ также в указанном выше случае - на основании ч. 1 ст. 85 Конституции РФ.

Ходатайство органа (органов) государственной власти допустимо, если:

а) оспариваемая компетенция определяется Конституцией РФ;

б) спор не касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности;

в) спор не был или не может быть разрешен иным способом;

г) заявитель считает издание акта или совершение действия правового характера либо уклонение от издания акта или совершения такого действия нарушением установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между органами государственной власти;

д) заявитель ранее обращался к указанным в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ органам государственной власти с письменным заявлением о нарушении ими определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя либо об уклонении этих органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности;

е) в течение месяца со дня получения указанного письменного заявления не были устранены указанные в нем нарушения;

ж) в случае обращения соответствующего органа государственной власти к Президенту РФ с просьбой об использовании согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции РФ, Президент РФ в течение месяца со дня обращения не использовал эти согласительные процедуры либо такие процедуры не привели к разрешению спора.

Ходатайство Президента РФ, внесенное в порядке применения ч. 1 ст. 85 Конституции, допустимо, если Президент РФ использовал согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти, а также если разногласия между органами государственной власти являются подведомственным Конституционному Суду РФ спором о компетенции.

По итогам рассмотрения спора о компетенции Конституционный Суд РФ принимает решение, подтверждающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции, либо отрицающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции.

В случае если Конституционный Суд РФ признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт утрачивает силу со дня, указанного в решении.

5. Аналогичным образом разрешаются споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равно как и между федеральными органами государственной власти. Однако следует иметь в виду, что Конституционный Суд РФ рассматривает споры о компетенции исключительно с точки зрения установленных Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

6. Рассмотрение дела о соответствии нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, Конституции РФ по содержанию норм, форме, порядку его подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов (см. комментарий к ст. 3).

Если таким актом явился нормативный акт субъекта Российской Федерации, то органы государственной власти вправе обратиться в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации. По решению конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации противоречащие конституции (уставу) законы и иные нормативные акты утрачивают силу.


Статья 26. Ответственность за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 26


1. В комментируемой статье закреплено уже упоминавшееся правило, согласно которому нормативные акты, принятые в пределах компетенции нормотворческого органа с соблюдением установленной процедуры, общеобязательны на всей территории, на которую распространяется юрисдикция нормотворческого органа. Следовательно, законодательство субъектов Российской Федерации, принятое в пределах полномочий его органов государственной власти, обязательно на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для всех органов государственной власти других государственных органов и государственных учреждений, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан. Отсутствие в данной статье упоминания, например, лиц без гражданства не освобождает их от обязанности исполнять требования, установленные в законодательстве субъекта Российской Федерации.

2. Невыполнение или нарушение нормативных актов неизбежно влечет юридическую ответственность. Ответственность может быть предусмотрена как федеральными законами, так и законами субъекта Российской Федерации в пределах предметов ведения и полномочий их законодательных органов.

В отношении органов государственной власти и местного самоуправления меры ответственности за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации устанавливаются комментируемым Федеральным законом (см. комментарии к ст. ст. 9, 29.1) и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также принятым в соответствии с ними законодательством субъекта Российской Федерации. Мерами ответственности будут выступать предупреждение, требование привести принятые акты в соответствие с конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, отрешение от должности (увольнение) и роспуск.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. В частности, в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный орган субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Ответственность также несет глава муниципального образования. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:

а) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение 2 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать 6 месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Кроме того, органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов (см. комментарий к ст. 27).

3. В отношении юридических и физических лиц за нарушение законодательства субъектов Российской Федерации предусматривается административная ответственность. Гражданское и уголовное законодательство отнесены пунктом "о" ст. 71 Конституции России к предметам ведения Российской Федерации, и потому гражданско-правовая и уголовная ответственность наступает только в соответствии с федеральными законами. Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции России), следовательно, административная ответственность может наступать как в соответствии с федеральным законом, так и в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

4. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях в гл. 19 "Административные правонарушения против порядка управления" предусмотрены такие составы, как: самоуправство; умышленное повреждение или срыв печати (пломбы); неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ либо сотрудника органов уголовно-исполнительной системы; неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль); невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль); непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения; непредставление сведений (информации); непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы или органы регулирования естественных монополий; нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов; нарушение законодательства о наименованиях географических объектов; нарушение порядка изготовления, использования, хранения или уничтожения бланков, печатей либо иных носителей изображения Государственного герба Российской Федерации; передача либо попытка передачи запрещенных предметов лицам, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах или изоляторах временного содержания; заведомо ложный вызов специализированных служб; нарушение правил извлечения, производства, использования, обращения, получения, учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней или изделий, их содержащих; проживание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации; умышленная порча удостоверения личности гражданина (паспорта) либо утрата удостоверения личности гражданина (паспорта) по небрежности; незаконное изъятие удостоверения личности гражданина (паспорта) или принятие удостоверения личности гражданина (паспорта) в залог; представление ложных сведений для получения удостоверения личности гражданина (паспорта) либо других документов, удостоверяющих личность или гражданство; нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений; осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии); несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним; нарушение правил государственной регистрации транспортных средств всех видов, механизмов и установок; подделка документов, штампов, печатей или бланков, их использование, передача либо сбыт; невыполнение лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, установленных в отношении его судом в соответствии с федеральным законом; неисполнение военно-транспортных мобилизационных обязанностей; заведомо ложное заключение эксперта.

Указанные составы в случае, если квалифицируемые в них деяния были совершены в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации или нарушили нормы законодательства субъектов Российской Федерации, применимы для обеспечения порядка управления в субъектах Российской Федерации.

5. Вместе с тем в КоАП РФ есть специальная глава о правонарушениях, направленных против государственной власти Российской Федерации. Во многом аналогичные составы предусматривает законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях только применительно к государственной власти субъекта Российской Федерации и местному самоуправлению. Субъектами административной ответственности могут быть граждане (физические лица), юридические лица и должностные лица.

Законодательством субъектов Российской Федерации нередко предусматривается административная ответственность за: невыполнение законных требований депутата законодательного органа субъекта Федерации и представительного органа муниципального образования, иных должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления; посягательство на честь и достоинство высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа), депутата законодательного органа; воспрепятствование законной деятельности либо незаконное вмешательство в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации; незаконные действия по отношению к символам субъекта Российской Федерации и муниципального образования, а также нарушение правил изготовления и использования данных символов; незаконное изготовление или ношение наград субъекта Российской Федерации, нагрудного знака к почетным званиям; использование флага, герба, гимна, эмблемы либо иной символики субъекта Российской Федерации, муниципального образования в нарушение установленных правил.

Указанные составы в большей мере касаются граждан. Однако целый ряд составов может применяться не только к гражданам, но и к должностным лицам. Так, законодательство субъектов Российской Федерации предусматривает административную ответственность за: невыполнение или ненадлежащее выполнение нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; неисполнение решений, принятых на местных референдумах, на собраниях (сходах) граждан; неисполнение решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; непредставление органам местного самоуправления материалов и информации, необходимых им для формирования проекта соответствующего местного бюджета.

Как видно из изложенного, многие составы административных правонарушений направлены на защиту местного самоуправления, что реализует функцию содействия развитию местного самоуправления.

Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях также нередко предусматривает составы, применимые главным образом к должностным лицам. Среди них можно назвать такие составы, как неправомерный отказ, уклонение от рассмотрения либо нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений физических и юридических лиц; невыполнение законных требований должностных лиц счетной палаты субъекта Российской Федерации; нецелевое использование бюджетных средств.

Следует отметить, что в законодательстве субъектов Российской Федерации значительное место занимает установление ответственности за нарушения в бюджетной сфере. В частности, административная ответственность установлена за нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе; нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами; непредставление или несвоевременное представление в счетную палату сведений (информации); нарушение срока рассмотрения представления счетной палаты; неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания счетной палаты; неисполнение решения (распоряжения) председателя счетной палаты о приостановлении операций по счетам проверяемых организаций.

Основной мерой наказания за указанные правонарушения является штраф, размер которого колеблется в пределах от 1 до 30 минимальных размеров оплаты труда для граждан, до 50 - для должностных лиц, до 1000 - для юридических лиц.