Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материала

Закон

Содержание Между федеральными органами государственной власти

Подобный материал:

• -, 252.58kb.
• Ислам и политика, 539.91kb.
• Новая инновационная политика, 55.36kb.
• Номер: за 1994 год, 300.09kb.
• “Четвертая часть всех домохозяйств, 328.98kb.
• Ю. П. Орловского коллектив, 16429.48kb.
• © 2003 г. И. Н. Тартаковская, 263.21kb.
• М. Г. Масевич доктор юридических наук, профессор Российского университета Дружбы народов,, 3719.62kb.
• О. К. Степанова понятие "интеллигенция": судьба в символическом пространстве и во времени, 245.26kb.
• Хомик под редакцией О. Ю. Артемовой Художник, 5123.02kb.

Глава IV.1. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ

МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


(введена Федеральным законом от 04.07.2003 N 95-ФЗ)


Комментарий к главе IV.1


Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ в текст комментируемого Федерального закона введена новая гл. IV.1 "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации". Данная глава представляет собой переработанный Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", который со вступлением в действие Федерального закона от 4 июля 2003 г. утратил силу.

Предваряя комментарий к конкретным статьям гл. IV.1, следует отметить, что изменения в области разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации были весьма существенными. Статьи комментируемой главы регулируют вопросы, связанные с определением полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, их разграничением между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа, финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и по предметам совместного ведения, а также принципов и порядка заключения договоров и соглашений в данной сфере, возложения на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации, участия органов субъекта Федерации в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения и, наконец, временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Подчеркнем, что объединение законов является прерогативой законодателя. Однако некоторые существенные положения, имевшиеся в утратившем силу Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", не перенесены в действующее законодательство. Так, в настоящее время нет официального определения понятий "предметы ведения Российской Федерации", "предметы ведения субъектов Российской Федерации", "предметы совместного ведения", "полномочия органов государственной власти Российской Федерации", "полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "компетенция" и "совместная компетенция". А ведь в условиях формирования сложного и многоуровневого механизма разграничения полномочий в Российской Федерации возникает необходимость законодательного определения понятий "предметы ведения", "полномочия" и "компетенция".

Данные понятия были официально определены в российском законодательстве, в частности в ст. 2 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Понятие "предмет ведения" определялось как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или одновременно Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (соответственно предмет ведения Федерации, субъекта Федерации и предмет совместного ведения). В данных сферах общественных отношений (по предметам ведения) органы государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляют государственно-властную деятельность, в ходе которой принимаются законы и иные нормативные правовые акты, определяющие полномочия государственных органов Российской Федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения. Как следовало из положений указанного Федерального закона, полномочия органа государственной власти представляют собой права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Таким образом, полномочия производны от предметов ведения.

По смыслу данного Федерального закона по предметам ведения Российской Федерации полномочия определяются и реализуются федеральными органами, по предметам ведения субъектов Федерации - органами государственной власти субъектов Федерации, но на основе федеральной Конституции, а по предметам совместного ведения - совместно органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Компетенцию органа государственной власти Федеральный закон определял как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Федерации.

В настоящее время многие положения утратившего силу Федерального закона вошли в комментируемую главу, среди которых, однако, нет приведенных выше. Следовательно, в настоящее время нет официального определения указанных понятий, что едва ли улучшит ситуацию в их законодательном регулировании. Ведь по существу нормы утратившего силу Федерального закона основывались на положениях юридической науки о том, что полномочия составляют содержание компетенции, а предметы ведения - сферу компетенции, которые представляются вполне обоснованными.

Компетенцию не следует смешивать с предметами ведения или сферами компетенции. Само понятие "ведение" означает заведование, управление в целом, т.е. именно область, сферу, а не право и возможность совершать определенные деяния. Нередко понятием "предметы ведения" обозначают не только сферы, направления государственно-властной деятельности, осуществляемые Российской Федерацией, субъектами Федерации или совместно Российской Федерацией и ее субъектами, но и часть компетенции конкретных органов государственной власти. В толковании положений комментируемого Федерального закона необходимо придерживаться устоявшейся в отечественной науке позиции, согласно которой разграничение предметов ведения как сферы компетенции является частью отношений Федерации и субъектов, а разграничение полномочий как содержания компетенции - частью отношений между отдельными видами органов или органами Федерации и ее субъектов. Следовательно, едва ли оправданно использовать понятие "предметы ведения" применительно к компетенции органа государственной власти, что в ряде случаев имеет место в нормативных актах Российской Федерации и ее субъектов. Было бы более обоснованно ограничиться использованием понятия "полномочия" органа государственной власти.

Не следует также смешивать понятие "предметы ведения" с их конкретными видами как частного выражения предметов ведения. Ведь в правовой системе России встречается такой вид предметов ведения, как полномочия. Например, п. "а" ст. 71 Конституции относит к ведению Российской Федерации "принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов". Полномочия как вид предметов ведения отличаются от полномочий как содержания компетенции органа государственной власти. Основное значение наделения Российской Федерации полномочием принятия и изменения Конституции и федеральных законов состоит в том, что это прерогатива Федерации, а не в том, чтобы наделить данным полномочием конкретный орган. Исследование норм Конституции РФ позволяет говорить именно о таком соотношении понятий "компетенция", "предметы ведения" и "полномочия".

По субъекту обладания и осуществления предметы ведения могут быть федеральными, субъектов Федерации и совместными. Под федеральными предметами ведения следует понимать закрепленные Конституцией РФ сферы общественных отношений, по регулированию и управлению которыми только федеральные органы государственной власти обладают и осуществляют все властные полномочия, что не исключает возможности делегирования ими осуществления отдельных полномочий органам субъектов Федерации.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации составляют те сферы общественных отношений, по регулированию и управлению которыми только органы государственной власти субъектов Федерации (а также органы местного самоуправления в установленном законодательством объеме) обладают и осуществляют все властные полномочия, что также не исключает возможности делегирования ими осуществления отдельных полномочий федеральным органам или органам местного самоуправления.

Предметами совместного ведения являются те сферы общественных отношений, по регулированию и (или) управлению которыми властные полномочия принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов Федерации.

Однако важно иметь в виду, что совместное ведение - это не совместная компетенция. Совместная компетенция органов государственной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Российской Федерации или по предметам ведения субъекта Федерации, если соответствующие полномочия были переданы государственному органу соответствующего уровня (например, по соглашению).

Единство подходов к использованию указанных выше понятий не всегда наблюдается не только в законодательстве субъектов Российской Федерации, но и в федеральном законодательстве, а также в договорной практике. Имеют место случаи подмены понятия "компетенция органа государственной власти" понятием "предметы или вопросы ведения" Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Одной из основных причин сложившейся ситуации является отсутствие единой правовой традиции в употреблении понятий "предметы ведения", "полномочия", "компетенция" прежде всего в самой правовой науке. Вот почему так важно единообразное и обоснованное научное толкование этих понятий, формирование необходимых практических рекомендаций их законодательного употребления. Ведь единое понимание и равнозначное использование в правотворчестве понятий "предметы ведения", "компетенция", "полномочия" очень важно для законодательного регулирования. Оно имеет значение как в связи с вопросами юридической техники, так и в связи с реализацией принципа верховенства Конституции, поскольку разночтения в законодательном и правоприменительном употреблении указанных понятий могут порождать неоднозначную и небесспорную правоприменительную практику, в том числе и противоречащую конституционным нормам. Тем более совершенно недопустим произвольный пересмотр положений Конституции в законодательстве и договорной практике. Правовое регулирование по предметам ведения должно происходить строго в рамках установленной Конституцией РФ модели разграничения предметов ведения и полномочий.

Таким образом, четкое научное и законодательное определение понятий "предметы ведения", "полномочия" и "компетенция", их единообразное использование в законодательстве и иных нормативных актах может стать важным шагом в процессе оптимизации разграничения компетенции в Российской Федерации.

Разумеется, что само по себе отсутствие положений, определяющих понятия "предметы ведения", "полномочия" и "компетенция" в тексте комментируемого Федерального закона, вовсе не означает, что федеральный законодатель будет понимать под ними что-то отличное от трактовки, содержавшейся в нормах Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", основанной на положениях юридической науки. Однако, учитывая существенную терминологическую путаницу по вопросам определения приведенных выше понятий в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации, договорах и соглашениях, как представляется, определение данных понятий в комментируемом Федеральном законе было бы вполне целесообразно.


Статья 26.1. Определение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 26.1


1. В пункте 1 комментируемой статьи получили развитие положения ст. 73 Конституции РФ, особенностью которой является то обстоятельство, что она содержит не конкретный перечень предметов ведения субъектов Российской Федерации, а презумпцию полноты государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения. Реальное наполнение сферы ведения субъектов Федерации конкретными полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации оставлено за субъектами Российской Федерации в силу ч. ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции России.

В соответствии с указанными положениями Основного закона России федеральный законодатель установил, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Данное установление отвечает и определяется федеративным характером российского государства и обеспечивает необходимую самостоятельность осуществления государственной власти органами субъектов Федерации.

2. В пункте 2 ст. 26.1 комментируемого Федерального закона четко определено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями.

На первое место не случайно поставлена Конституция РФ. Она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы, в том числе законы субъектов Российской Федерации, не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции). Кроме того, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установлены в ст. 72 Конституции. Поскольку полномочия органов государственной власти производны от конституционного определения содержания самих предметов совместного ведения, именно Конституция РФ предопределяет содержание полномочий соответствующих органов государственной власти.

Далее в комментируемом пункте говорится о федеральных законах. Таким образом, федеральные законы поставлены на первое место по сравнению с договорами и соглашениями, что позволяет унифицировать принципы и подходы к определению полномочий органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации. Такой подход в большей мере отвечает требованиям справедливости права, нежели индивидуальное определение полномочий органов государственной власти каждого субъекта Федерации или значительной группы субъектов Федерации посредством договоров и соглашений (см. комментарий к ст. ст. 26.7 и 26.8).

Конституционность данного подхода нашла подтверждение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. В нем КС РФ указал, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Отсутствие прямого указания в ст. 11 Конституции на федеральные законы как механизм разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не является препятствием для определения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в федеральных законах (см. комментарий к ст. 1).

Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения. Следовательно, субъекты Федерации не могут решить вопросы компетенции их органов государственной власти по предметам совместного ведения иначе, чем это определено в федеральных законах.

3. Из формулировки ст. 73 Конституции РФ понятно, что субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти не только по предметам их ведения, но и по предметам совместного ведения, за исключением федеральных полномочий, что является существенной гарантией их самостоятельности. Однако основные вопросы распределения остаточной компетенции конкретизируются в федеральном законодательстве, которое имеет приоритет перед законодательством субъектов Федерации по предметам совместного ведения.

В связи с этим важно обеспечивать внимательный учет характера области государственного управления и варьировать методы разграничения полномочий. Как известно, практика законодательного регулирования по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов часто шла по пути единообразного и во многом ошибочного распределения компетенции. Основным способом разграничения полномочий практически по любому предмету совместного ведения независимо от его содержания было максимальное закрепление полномочий по правовому регулированию предмета совместного ведения за федеральными органами государственной власти, в том числе за Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти.

Предпосылки подобного распределения полномочий в области законодательного регулирования можно усмотреть как в традициях централизации российской государственности и соответствующем политическом мышлении, так и во вполне оправданном самом по себе стремлении защитить единое правовое пространство, единый уровень гарантий прав человека и гражданина на всей территории Федерации. Однако сам этот подход не всегда оправданно лишает субъекты Федерации возможности осуществлять законодательное регулирование по целому ряду предметов совместного ведения - было бы целесообразно осуществлять законодательное регулирование на уровне субъекта Российской Федерации исходя из специфики конкретного субъекта.

В свою очередь, федеральное законодательство относило подчас неоправданно большое число исполнительно-распорядительных полномочий, объективно требующих известной централизации, к компетенции органов исполнительной власти субъектов Федерации. При этом даже в тех случаях, когда исполнительно-распорядительные функции по закону оставлялись в компетенции федеральных органов исполнительной власти, впоследствии широко практиковалась передача соответствующих полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашениям. Однако такая передача не всегда сопровождалась передачей источников финансирования, вследствие чего появилась существенная диспропорция между расходами бюджетов субъектов Федерации по реализации полномочий в сфере совместного ведения, прежде всего в социальной сфере, и доходными поступлениями в бюджеты субъектов Федерации. При этом если ряд республик путем заключения договоров и соглашений с федеральным центром сумели повысить доходные статьи своих бюджетов, то в остальных субъектах Федерации данная диспропорция продолжала увеличиваться.

Практика показала, что при отсутствии должной правовой и управленческой культуры, обеспечивающей неукоснительное следование органов государственной власти и должностных лиц нормам, определяющим их компетенцию, осуществлявшаяся до недавних пор широкомасштабная передача органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их должностным лицам большей части исполнительно-распорядительных полномочий по предметам совместного ведения в таких, например, областях, как природоохранная деятельность, выдача разрешений на пользование природными ресурсами, управление существенной частью объектов федеральной собственности, была не вполне верной и привела к утрате возможности оперативного контроля за осуществлением значительной части общегосударственных задач. Последующий и выборочный контроль за их деятельностью не был в состоянии исправить недостатки, поскольку утрата природных ресурсов или разорение государственного предприятия в результате допущенных неправомерных действий или ошибок при принятии управленческих решений носят во многом невозвратимый характер.

Одновременно с этим нормотворческие полномочия субъектов Российской Федерации сужались федеральным законодателем даже по вопросам, которые в силу ст. 73 Конституции должны относиться к ведению субъектов Российской Федерации (организация управления объектами государственной собственности субъектов Федерации, государственное регулирование социально значимых отраслей экономики, в частности, подготовка и реализация государственных программ поддержки на уровне субъекта Российской Федерации развития сельского хозяйства, легкой и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, бытовых и иных услуг, поддержки малого бизнеса). Нередко допускается затягивание процесса детального разграничения объектов государственной собственности (предприятий, природных объектов) на объекты федеральной собственности и объекты собственности субъектов Российской Федерации.

4. В целом в различных федерациях распределение полномочий по предметам совместного ведения может происходить по-разному. Однако все существующие в современном мире основные вариации разграничения полномочий в сфере совместного ведения между государственными органами федерации и ее субъектов можно условно свести к трем моделям.

Первая модель состоит в закреплении за федеральными органами всех или почти всех полномочий в области правового регулирования, тогда как государственное управление, исполнительно-распорядительные полномочия распределяются между органами государственной власти федерации и субъектов федерации (с сохранением за федеральными органами ряда контрольных и надзорных полномочий).

Вторая модель состоит в том, что все полномочия как в области правового регулирования, так и в области государственного управления распределяются между органами государственной власти федерации и субъектов федерации с тем, чтобы как можно более точно и детально разграничить полномочия по каждому предмету ведения.