Geum.ru

Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   20   21   22   23   24   25   26   27   ...   34

Расторжение договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон возможно в случае установленного вступившим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной положений договора о разграничении полномочий.

Решение федерального суда является основанием для принятия Президентом РФ или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации решения о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон. Решение о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон может приниматься не позднее чем через 30 дней со дня вступления в силу соответствующего судебного решения и подлежит официальному опубликованию. В этом случае федеральный закон об утверждении договора о разграничении полномочий признается утратившим силу со дня официального опубликования соответствующего решения о расторжении договора о разграничении полномочий.

13. Существует точка зрения, что договор мог бы заключаться в случае принятия в состав Федерации нового субъекта. Однако данная позиция далеко не бесспорна, поскольку Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" предусматривает, что особенности действия законодательства России, функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта Федерации (что могло бы стать предметом договора о разграничении полномочий) должны быть урегулированы международным договором. Этим же актом может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. В этой ситуации заключение еще и внутригосударственного договора представляется излишним.

14. Следует подчеркнуть, что заключение договоров является правом, а не обязанностью органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Возможно, договорные отношения в нашей стране некоторое время будут отсутствовать и даже существующие пока договоры будут расторгнуты. Заключавшиеся в 90-х гг. прошлого века договоры в основном служили перераспределению экономических льгот и преимуществ, а также удовлетворению сепаратистских устремлений отдельных региональных правящих групп. Укрепление российской государственности и нахождение новых механизмов решения экономических вопросов должно ослабить стремление субъектов Российской Федерации к обособлению. А заключение договоров, обусловленных юридически значимыми особенностями тех или иных субъектов Российской Федерации, должно диктоваться именно возникновением таковых особенностей.


Статья 26.8. Принципы и порядок заключения соглашений


Комментарий к статье 26.8


1. Заключение соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в целом позитивно отличалось от договорной практики. Многие соглашения помогали решить ряд вопросов развития российских территорий, скоординировать и рационализировать использование ресурсов субъекта Федерации, исходя из его особенностей и не ущемляя общероссийские интересы, уточнять полномочия государственных органов. Имевшие место негативные тенденции в этом процессе стали в значительной мере следствием недостатков законодательного регулирования или отсутствия такового по соответствующим вопросам. Во всяком случае, в начале 90-х гг. соглашения явились действенным механизмом правового регулирования целого ряда вопросов в отношениях Федерации и ее субъектов.

2. Определенную упорядоченность в процесс заключения соглашений внес Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". По смыслу данного Федерального закона соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий - правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации друг другу осуществления части своих полномочий. Однако, как показала практика, за определенным исключением соглашения были направлены не на передачу осуществления части полномочий, а прежде всего на разграничение полномочий по важным вопросам экономической или социальной сферы, отличное от законодательного разграничения. Часть соглашений фактически изменяла правовое положение субъектов Российской Федерации, в частности во взаимоотношениях с органами государственной власти органами государственной власти Татарстана, Башкортостана, Якутии и ряда других субъектов Российской Федерации. Кроме того, соглашения являлись составной частью договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе несоответствующих Конституции, что не могло не влиять на их содержание.

Как требовали положения рассматриваемого Федерального закона, соглашения должны были быть приведены в соответствие с федеральным законодательством, однако механизмы этого процесса не были четко определены. Кроме того, указанный Федеральный закон не давал ответа на многие другие существенные вопросы. Необходимо было выработать конкретные реквизиты и существенные условия для всех соглашений. В соглашении требовалось четко указать: какие полномочия передаются, кем и кому осуществляется передача, условия и порядок передачи осуществления этих полномочий, сроки действия соглашения, условия и порядок его досрочного прекращения, материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения и иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. Ничего из этого рассматриваемый Федеральный закон не устанавливал.

3. В комментируемом Федеральном законе роль соглашений, как и роль договоров, определена по-новому, а именно как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию. Заключение соглашений допускается лишь в случаях, когда проблему правового регулирования невозможно или нецелесообразно решать с помощью федерального закона или другого правового акта компетентного органа государственной власти. Если же возникновение объективных обстоятельств делает необходимым заключение соглашения, то его следует заключать на основании федерального закона, указав основания его заключения, сроки действия и иные обстоятельства. При исчезновении обстоятельств, вызвавших необходимость заключения соглашения, оно утрачивает силу полностью или в части, противоречащей новому федеральному законодательству, и в полной мере начинают действовать федеральные нормативные правовые акты.

4. Указанный подход достаточно последовательно был воплощен в комментируемой статье. В ней установлены условия заключения соглашений: во-первых, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам; во-вторых, соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, соглашения используются для передачи осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации в том случае, если это не может быть сделано федеральным законом. Такая ситуация допустима, если передача осуществления полномочий носит индивидуальный характер и сами полномочия связаны с конкретным объектом, проектом, программой и т.п.

5. Следует подчеркнуть, что заключение соглашений допускается лишь между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, равно как федеральные суды и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации и мировые судьи, не вправе заключать соглашения о передаче осуществления части своих полномочий друг другу.

6. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также могут передать осуществление части своих исполнительно-распорядительных полномочий федеральным органам исполнительной власти, но не должны делать это без особых причин, вызванных, например, форс-мажорными обстоятельствами. При этом такая передача полномочий осуществляется вместе с передачей необходимых материальных и финансовых средств, а также в случае, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации.

7. Важно отметить, что федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

Переданные полномочия остаются полномочиями федеральных исполнительных органов как части функций федеральной исполнительной власти. Данный подход распространяется и на полномочия территориальных органов федеральных исполнительных органов. Переданные полномочия исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации также остаются полномочиями данных органов.

8. Представляется значимым положение об обязательности определения в тексте соглашения условий и порядка передачи осуществления части полномочий, в том числе порядка их финансирования, срока действия соглашения, ответственности сторон соглашения, оснований и порядка его досрочного расторжения. Отсутствие законодательных требований определения указанных обстоятельств существенно сказывалось на качестве заключаемых соглашений. Некоторые из них представляли собой совокупность выдержек из текстов федеральных законов.

9. Весьма важен вопрос определения предмета соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Прежде всего необходимо отметить, что ч. ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции предусматривают возможность заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче осуществления части своих полномочий, что и воспроизведено в комментируемом Федеральном законе. Это означает, что разграничение полномочий не может стать предметом такого соглашения. Однако не вполне понятно, что понимать под частью полномочий исполнительного органа? Может ли являться предметом соглашения какое-либо полномочие как часть всех иных полномочий исполнительного органа либо предметом может являться только часть конкретного полномочия? Вероятно, следует поддержать позицию о возможности обоих вариантов.

10. Следует также отметить, что передача осуществления части полномочий по соглашению не должна вести к существенному перераспределению функций исполнительных органов власти. Предметом соглашения выступает передача осуществления части исполнительных полномочий при сохранении в любом случае ответственности федеральных органов исполнительной власти. Из этого следует, что в форме соглашений организовывается решение государственных вопросов, которое не влечет серьезных диспропорций в осуществлении функций федеральной исполнительной власти в различных субъектах Федерации. Как представляется, предметом соглашений должны, как правило, выступать осуществление конкретных мероприятий федеральных или региональных целевых программ, оперативное управление конкретными объектами федеральной или региональной собственности, иные вопросы, не влекущие перераспределение функций исполнительных органов власти.

11. Перенос основного акцента договорных отношений с разграничения полномочий на передачу осуществления части полномочий должен позитивно сказаться на распределении компетенции в Российской Федерации. Во-первых, существенно сужается спектр чиновничьего усмотрения в данном вопросе, при котором личные отношения высших должностных лиц субъектов Федерации и руководителей федеральных органов государственной власти надолго определяли модель разграничения полномочий. Во-вторых, с одной стороны - временная передача осуществления части полномочий, даже если объем этой части будет в каких-то случаях достаточно велик, обеспечит позиции органа государственной власти Российской Федерации либо ее субъекта как носителя соответствующих полномочий, а с другой стороны, увеличит оперативность реагирования на те или иные ситуации в субъектах Российской Федерации. Однако такая передача должна носить обоснованный и системный характер, чтобы не допустить бесконтрольного применения данного механизма.

12. Поскольку соглашение заключается конкретным федеральным исполнительным органом, подписывает его руководитель соответствующего органа. Однако в отношениях с федеральным центром субъект Федерации представляет высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, право подписи принадлежит именно данному лицу.

13. В целях обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации, придания процессу заключения соглашений открытого и гласного характера орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не являющийся стороной соглашения, вправе получить по своему запросу проект соглашения.

14. Важно также отметить, что соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке. Согласно комментируемой статье порядок подготовки и согласования проектов соглашений, а также порядок утверждения соглашений и порядок внесения в них изменений и (или) дополнений определяются Правительством РФ.

Последнее законодательное установление толковалось различно. Буквальное толкование приводило к представлению о необходимости разработки трех документов, подлежащих утверждению Правительством РФ. Но, как представляется, подготовка и согласование проектов соглашений, утверждение соглашений, внесение в них изменений и (или) дополнений являются стадиями единого процесса заключения соглашений. По этой причине осуществление их регламентации различными правительственными актами было бы нецелесообразно. Такую регламентацию предпочтительнее осуществлять единым актом Правительства России. Именно это и было сделано с принятием Постановления Правительства РФ от 1 марта 2004 г. N 117 (в ред. от 9 июля 2004 г.) "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 870; 2004. N 29. Ст. 3053.


Согласно указанному Постановлению соглашения заключаются в соответствии со ст. 78 Конституции РФ и ст. 26.8 комментируемого Федерального закона. Проект такого соглашения направляется в Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ, Министерство юстиции РФ и другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти для согласования. Причем проект соглашения направляется вместе с проектом постановления Правительства РФ о его утверждении, подготовленным сторонами соглашения.

Порядок согласования проекта соглашения заинтересованными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации совершенно правомерно отдан на усмотрение органов государственной власти субъектов Федерации и определяется нормативными правовыми актами соответствующих субъектов Российской Федерации.

После всех процедур согласования соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Далее проект постановления Правительства РФ об утверждении указанного соглашения вносится в установленном порядке в Правительство РФ вместе с соответствующим соглашением.

Аналогичным образом в соглашение вносятся изменения и дополнения, а в случае прекращения действия или досрочного расторжения соглашения федеральный орган исполнительной власти, являющийся стороной соглашения, вносит в установленном порядке в Правительство России проект постановления Правительства РФ о признании утратившим силу постановления Правительства РФ об утверждении этого соглашения.

Таким образом, окончательное решение вопроса о начале действия соглашения, внесении в него изменений и дополнений, а также прекращении его действия отдано Правительству РФ. Такой порядок имеет преимущества, а именно унифицирует действие соглашений на всей территории России и позволяет обеспечить контроль со стороны высшего федерального исполнительного органа над всеми передачами осуществления полномочий в сфере исполнительной власти. Вместе с тем недостатком такого порядка заключения соглашений является ограничение прав сторон соглашения, поскольку соответствующий федеральный исполнительный орган и исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации должны согласовать свои договоренности с целым рядом федеральных министерств, а их соглашение по существу действует как постановление Правительства России.

15. В отношении межправительственных соглашений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий следует отметить, что они должны были быть приведены в соответствие с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" до июля 2002 г. Необходимость этого была установлена указанным Федеральным законом (ч. 2 ст. 32), который, однако, 7 июля 2003 г. утратил силу.

Пересмотр соответствующих соглашений проводился на основании требований указанного Закона. Однако в соответствии с комментируемым Федеральным законом в будущих новых соглашениях предполагается отразить только вопросы передачи осуществления части исполнительных полномочий. Вопрос о разграничении государственных полномочий исключен из предмета планируемых соглашений.

В то же время некоторые из соглашений формально продолжают действовать, хотя их содержание не согласовывалось с положениями Федерального закона от 24 июня 1999 г. и не согласуется с новыми законодательными требованиями. Отчасти это связано с тем, что упомянутый Федеральный закон, устанавливая необходимость приведения в соответствие с ним соглашений, действовавших до вступления его в силу, в то же время четко не предусмотрел правовых последствий в случае невыполнения этого требования.

В случае с подобными соглашениями положение Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменении и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о двухлетнем сроке (ст. 5) не должно применяться. Дело в том, что соглашения о разграничении полномочий не являются соглашениями о передаче осуществления части исполнительных полномочий, поэтому указанные соглашения не могут быть утверждены Правительством РФ. Как представляется, их действие целесообразно прекратить заключением соглашений о прекращении действия заключенных соглашений. Основанием выступает то обстоятельство, что содержание названных соглашений не вполне согласуется с Конституцией РФ (ст. ст. 71 - 73, ч. 2 ст. 77, ч. ч. 2 и ч. 3 ст. 78). В то же время отдельные положения ныне действующих соглашений, содержание которых согласуется с действующим законодательством, могли бы лечь в основу заключаемых федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации соглашений о передаче осуществления части своих полномочий (при наличии такой необходимости).


Статья 26.9. Временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 26.9


1. Осуществление полномочий органов государственной власти субъектов федерации федеральными органами распространено в мире как значимый институт повышения эффективности осуществления государственной власти. Нарушение (а подчас сама угроза нарушения) государственного единства, территориальной целостности страны, субординации в деятельности органов публичной власти, отказ от выполнения решений государственных органов, принятых в рамках их компетенции, вызывает ответную реакцию со стороны высших органов государства. В зависимости от причины либо степени нарушения или отказа от соблюдения конституционных гарантий целостности государства такая реакция может иметь различные формы. Разумеется, что все эти формы носят принудительный характер, однако они отличаются по степени принуждения: от более мягких форм, преимущественно финансово-экономического воздействия на субъекты федерации, до более жестких, вплоть до применения вооруженных сил.

В условиях стабильного функционирования государственных и общественных институтов ведущую роль по обеспечению конституционных гарантий целостности федеративного государства играют факторы экономической и финансовой интеграции. Чем выше экономическая и социально-политическая организация общества, тем большую роль в нем играют экономико-финансовые механизмы обеспечения единства и территориальной целостности федеративного государства. И наоборот, переходный характер общества, структурные реформы и спады экономики негативно сказываются на положении федерации как в целом, так и отдельных ее субъектов, что зачастую ведет к усилению центробежных тенденций в государстве. При низкой степени социально-экономической интеграции федерации формы обеспечения государственного единства нередко носят жесткий принудительный характер. Одним из наиболее характерных методов такого рода является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, известный также как институт федеральной интервенции (в латиноамериканских федерациях), институт президентского правления в штатах (в Индии) или в провинциях (в Пакистане).

Институт осуществления федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов федерации предусмотрен и в правовой системе Российской Федерации. Статья 26.9 комментируемого Федерального закона предусматривает возможность временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными органами государственной власти.

2. Следует отметить, что принятие на себя федеральными органами государственной власти осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации не приводит к прекращению функционирования последних, кроме случаев, когда основанием осуществления полномочий является отсутствие соответствующих органов, они продолжают функционировать и сохраняют все свои формальные атрибуты.

3. Соответствующее временное осуществление полномочий не отнесено формально к мерам ответственности, хотя в некоторых случаях имеет достаточно много общего с ними. Тем не менее, поскольку это императивные меры обеспечительного характера (обеспечиваются права граждан, а также должное осуществление полномочий всех уровней власти), не требуется во всех случаях устанавливать такое вытекающее из конституционного принципа справедливости условие ответственности, как вина (хотя в ряде случаев нужно установить причинно-следственную связь между действиями и их последствиями), а также неприменим принцип презумпции невиновности.

4. Следует подчеркнуть, что некоторые полномочия не могут временно осуществляться федеральными органами. Как установлено в п. 2 ст. 26.9 комментируемого Федерального закона, на федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по принятию конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, по изменению статуса субъекта Российской Федерации и по изменению границ между субъектами Российской Федерации. Кроме того, основания и порядок временного осуществления полномочий сформулированы таким образом, что даже при наличии установленных законом оснований решение вопроса о принятии осуществления соответствующих полномочий не происходит автоматически, а отдается на усмотрение тех органов, которые уполномочены принимать данное решение с учетом всех обстоятельств.

5. Первым основанием временного осуществления федеральными органами полномочий органов государственной власти субъектов Федерации является невозможность их исполнения. Согласно подп. "а" п. 1 комментируемой статьи отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с рассматриваемым Федеральным законом.

Следует отметить, что применительно к органам государственной власти используется термин "отсутствует", причем в связи с чрезвычайной ситуацией. Можно предположить, что в данном случае слово "отсутствует" обозначает как физическое, так и юридическое отсутствие (не сформированы, не могут собраться на заседание в нужном количестве). Кроме того, в рассматриваемом Федеральном законе используется множественное число применительно к отсутствующим органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Как представляется, это положение следует понимать в смысле одновременного отсутствия двух ключевых органов (как законодательного, так и высшего исполнительного). Ведь, в принципе, эти органы могут временно осуществлять часть полномочий друг друга в чрезвычайной ситуации. Так, высший исполнительный мог бы осуществлять временное нормативное регулирование, а законодательный - определить порядок временного замещения высшего исполнительного.

Кроме того, невозможность осуществления полномочий может возникнуть по любым основаниям досрочного прекращения полномочий (в том числе в результате применения ответственности) в том случае, если порядок временного осуществления полномочий на соответствующем уровне государственной власти не установлен или по каким-либо причинам не может быть применен. Речь идет о ситуации, когда при досрочном прекращении полномочий руководителя высшего органа исполнительной власти и невозможности временно заместить это лицо отсутствует и представительный орган (в частности, досрочно распущен, депутаты сложили с себя полномочия), который мог бы как-либо решить проблему в оперативном порядке. Данная ситуация получила универсальное разрешение в комментируемом Федеральном законе. Согласно его п. 9 ст. 19 в случае прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также в случае прекращения полномочий должностных лиц, которые в соответствии с порядком и очередностью, установленными конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, временно исполняют обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, либо в случае, если указанные должностные лица не могут исполнять временно возложенные на них обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (см. комментарий к ст. 19).

6. Рассматривая вопрос о чрезвычайных ситуациях как основания временного осуществления полномочий, следует отметить, что согласно Положению о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. N 1094 <*>, чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные. Естественно, при принятии решения о временном осуществлении полномочий необходимо соотносить масштаб чрезвычайной ситуации с масштабом уровня власти, о временном осуществлении полномочий органов которого предстоит принять решение. По логике, достаточным основанием будет только чрезвычайная ситуация, относящаяся согласно приведенной классификации к этой же или большей территориальной сфере.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 39. Ст. 4563.


Согласно Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные данным Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. В статье 3 указанного Федерального конституционного закона среди оснований введения чрезвычайного положения названы, в частности, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

В статье 11 этого Федерального конституционного закона предусматривается, что указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение целого ряда мер и временных ограничений, направленных, в частности, на полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

Если чрезвычайное положение вводится в связи с такими обстоятельствами, как чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, могут быть также предусмотрены меры и временные ограничения, в том числе отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей.

Предусматривается наличие федеральных органов власти, осуществляющих режим чрезвычайного положения. Согласно ст. 18 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента РФ назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, также указом Президента РФ может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Объединенным оперативным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. Предусмотрена возможность создания временного специального органа управления территорией, где введено чрезвычайное положение, которому могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, а в случае, если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижение целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Как представляется, основное различие между режимом чрезвычайного положения и временным осуществлением полномочий без введения чрезвычайного положения состоит в необходимости применения чрезвычайных мер, перечисленных в ст. ст. 11 и 13 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", либо отсутствии такой необходимости. Если такие меры нужны, применяются нормы Федерального конституционного закона, если не нужны - рассматриваемые нормы о временном осуществлении полномочий.

7. Решение о возложении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации на федеральные органы государственной власти принимается Президентом РФ в форме указа по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Может возникнуть сомнение, что Совет Федерации приобретает полномочие, не предусмотренное Конституцией, поскольку согласно ч. 2 ст. 102 Конституции РФ Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации. Однако практика осуществления Советом Федерации не предусмотренных Конституцией РФ полномочий уже имеется, например формирование Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Сомнений в конституционности такого решения никем высказано не было, что, очевидно, определяется конституционной значимостью самого этого полномочия. Кроме того, само содержание указанного полномочия не противоречит конституционному статусу верхней палаты федерального парламента.

8. Как следует из норм п. п. 1 и 2 комментируемой статьи, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют федеральные органы государственной власти и (или) должностные лица, назначаемые федеральными органами государственной власти, на которые (на которых) возлагаются соответствующие полномочия, с распределением этих полномочий между ними.

Обращает на себя внимание, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять и иные органы государственной власти. Таким образом, очевидно, подразумевается возможность временного осуществления нормативного регулирования в части полномочий законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации путем принятия федеральных законов (соответствующим органом будет Федеральное Собрание).

В отношении органов исполнительной власти возможны три варианта. Во-первых, возложение полномочий на существующие исполнительные органы государственной власти, включая создание территориальных органов. Во-вторых, создание специального исполнительного органа государственной власти для целей осуществления полномочий. В-третьих, возложение полномочий на отдельных должностных лиц органов исполнительной власти, что, однако, предполагает наличие рабочего аппарата для организации их деятельности, который может быть сформирован в качестве временной рабочей группы путем откомандирования соответствующих должностных лиц из других ведомств.

9. Срок, на который соответствующие полномочия возлагаются на федеральные органы государственной власти, определяется самим решением о временном осуществлении полномочий. Он не должен превышать срока устранения обстоятельств, вызвавших временное осуществление полномочий. Таким обстоятельством является отсутствие органа (при отсутствии возможности сформировать новый состав). Таким образом, можно предположить, что в этот срок входят срок на устранение чрезвычайных обстоятельств (постольку, поскольку они препятствуют формированию органов государственной власти) и срок на формирование соответствующих органов государственной власти (например, срок проведения избирательной кампании в соответствии с избирательным законодательством).

10. Согласно п. 2 комментируемой статьи, указом Президента РФ о временном возложении на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации должен определяться перечень возлагаемых на федеральные органы государственной власти полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, источники и порядок финансирования деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти. При этом, как представляется, было бы целесообразно определять возлагаемые полномочия со ссылками на конкретные положения нормативных правовых актов, устанавливающих (определяющих) эти полномочия.

11. Вторым случаем временного осуществления федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Федерации является введение временной финансовой администрации. Согласно подп. "б" п. 1 ст. 26.9 комментируемого Федерального закона временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации вводится в том случае, если возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году.


КонсультантПлюс: примечание.

По-видимому, ссылаясь на п. 4 ст. 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ, автор имел в виду Федеральный закон от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений".


В отношении просроченной задолженности субъектов Российской Федерации по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенной в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающей 30% собственных доходов бюджетов, следует отметить, что согласно п. 4 ст. 168.2 этого Кодекса под определение такой задолженности, возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, подпадают два случая.

В первом случае речь идет о неисполненных в установленные сроки обязательствах субъекта Российской Федерации по обслуживанию и (или) погашению государственного долга субъекта Российской Федерации. Вместе с тем остается некоторая неопределенность в вопросе о том, включаются ли в объем государственного долга, например, средства на обслуживание долга в части уплаты процентов по сумме долга (ведь говорится об основной номинальной сумме долга по государственным ценным бумагам субъектов Российской Федерации, объеме основного долга по кредитам). Как представляется, окончательно эта ситуация будет разрешена только судебной практикой.

В качестве второго случая рассматриваемой задолженности выступают неисполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации, признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе при представлении в Министерство финансов РФ бюджетной отчетности.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда); а бюджетные обязательства - расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом о бюджете на соответствующий финансовый год. Таким образом, бюджетные обязательства - это, во-первых, обязательства за один финансовый год, во-вторых, обязательства, отраженные в бюджете на этот финансовый год. Отсюда следует, что накопившиеся за прошлые годы расходные обязательства, не включенные в бюджет текущего финансового года, не признаются бюджетными обязательствами и их суммарный объем за несколько лет не может быть основанием для применения временной финансовой администрации. При этом неисполненные объемы расходных обязательств за прошлые финансовые годы не становятся и государственным долгом.

12. В указанной конструкции объема неисполненных в установленный срок бюджетных обязательств как основания введения временной финансовой администрации есть, по крайней мере, два обстоятельства, нуждающихся в пояснении. Первое обстоятельство связано с тем, что констатировать неисполнение бюджетных обязательств можно только в конце финансового года. Поэтому важно подчеркнуть, что неисполненные расходные обязательства прошедшего финансового года, несмотря на то что они не имеют свойства накапливаться, остаются именно неисполненными бюджетными обязательствами за конкретный финансовый год, хотя этот финансовый год уже кончился.

Второе обстоятельство касается понятия расходного обязательства, которое сформулировано так широко, что сюда могут попасть и долговые обязательства. Соответственно, долговые обязательства, включенные в расходы бюджета на конкретный финансовый год, станут бюджетными обязательствами. А ведь основанием для введения временной финансовой администрации является просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств. Поэтому в части данной нормы может возникнуть проблема двойного суммирования долговых обязательств - когда они будут посчитаны и как долговые, и как бюджетные, что на практике может привести к нарушению прав субъекта Федерации и необоснованному введению временной финансовой администрации.

Решение вопроса о введении временной финансовой администрации принимается исходя из соотношения просроченных обязательств с собственными доходами соответствующего бюджета. При этом следует учитывать, что, исходя из того подхода, который содержится в ст. 47 Бюджетного кодекса, достаточно проблематично найти какой-нибудь иной доходный источник, кроме субвенций из фондов компенсаций, который бы не относился к собственным доходам соответствующего бюджета.


КонсультантПлюс: примечание.

По-видимому, ссылаясь на положения Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ о временной финансовой администрации, автор имел в виду Федеральный закон от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений".


Согласно п. 3 ст. 168.2 БК РФ решение о введении в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30% объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году. Но при этом важно определить, о просроченной задолженности за какой финансовый (отчетный) год идет речь. В части бюджетных обязательств вопрос должен решаться, как представляется, следующим образом: должна иметься в виду просроченная задолженность за тот же финансовый год, с собственными доходами за который ее соотносят, т.е. просроченная задолженность по обязательствам за последний отчетный год. В части же долговых обязательств должна иметься в виду накопленная сумма таких неисполненных обязательств по состоянию на момент вынесения судебного решения о применении временной финансовой администрации.

13. Важным условием введения временной финансовой администрации является выполнение бюджетных обязательств по федеральному бюджету перед бюджетами соответствующих субъектов Федерации. Необходимо отметить, что, исходя из целевого толкования норм Бюджетного кодекса, препятствием для введения временной финансовой администрации должно быть не любое неисполнение федеральных бюджетных обязательств, а только такое неисполнение, которое повлияло на возможность исполнить бюджетные обязательства на уровне соответствующего субъекта Федерации и привело к неисполнению соответствующих обязательств в объеме, достаточном для введения временной финансовой администрации.

14. При решении вопроса о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации не ясно, имеет ли значение, в результате чего возникла просроченная задолженность бюджета субъекта Федерации и насколько значимо обстоятельство, что просроченная задолженность, в связи с которой вводится временная финансовая администрация, возникла вследствие решений, действий или бездействия органов власти. Следует также уточнить, идет ли речь о решениях, действиях или бездействии персонального состава соответствующих органов власти.

На последний вопрос, как представляется, можно ответить отрицательно. С одной стороны, и в комментируемом Федеральном законе, и в Бюджетном кодексе закрепляется положение о том, что временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации. Так, в части просроченной задолженности по бюджетным обязательствам, с учетом сказанного выше о возможности оценки их неисполнения только по последнему отчетному году, это автоматически исключает применение временной финансовой администрации за действия одного персонального состава (созыва) представительного органа в период осуществления полномочий другого персонального состава (созыва). Но в то же время данная норма не исключает ситуацию, когда реальных властных рычагов может лишиться руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, который не участвовал в формировании и исполнении бюджета. Это может иметь место в случаях, если выборы законодательного органа и замещение должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) прошли в разное время. Прямых правовых препятствий для этого нет ни в Бюджетном кодексе, ни в комментируемом Федеральном законе, как нет и никаких формальных ограничений по наступлению неблагоприятных последствий по ранее накопленному государственному долгу субъекта Федерации в отношении тех персональных составов органов государственной власти, которые к его возникновению и нарастанию непричастны. Таким образом, законодатель исходит из того, что применение временной финансовой администрации не связано с соотношением персонального состава органов государственной власти субъекта Федерации в настоящее время и в период, когда возникали (накапливались) основания для применения временной финансовой администрации.

Не вполне ясен вопрос о том, требуется ли, в принципе, наличие причинно-следственной связи между возникновением задолженностей, приводящих к временной финансовой администрации, и действиями органов власти соответствующего субъекта Российской Федерации, независимо от того, каким был его персональный состав на момент совершения этих действий. Как представляется, такое требование действительно выражено. Соответственно, судебное решение о введении временной финансовой администрации должно не только констатировать наличие и объем задолженности, но и устанавливать, что это связано с деятельностью самих органов субъектов Федерации. Обязанность по доказыванию этого, а равно какая-либо презумпция законодательством не определены. В их формировании главную роль будет играть судебная практика, которая может, в частности, исходить из того, что, поскольку введение временной финансовой администрации не является формально ответственностью, о презумпции невиновности в данном случае речь не идет. Ключевой же является ст. 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом. Суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, выносит обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались.


КонсультантПлюс: примечание.

По-видимому, ссылаясь на положения Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ о временной финансовой администрации, автор имел в виду Федеральный закон от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений".


15. В пункте 3 комментируемой статьи установлено, что ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации подается в Высший Арбитражный Суд РФ Правительством РФ. Соответственно, временная финансовая администрация вводится в субъекте Российской Федерации решением ВАС РФ. При этом согласно положениям Бюджетного кодекса РФ временная финансовая администрация в субъекте Федерации вводится решением указанного Суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом. Но в настоящее время такая категория дел в законодательстве не выделена.

В Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (в ред. от 31 марта 2005 г.) <*> содержится гл. 28 "Рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве)". Казалось бы, можно использовать данную процедуру, однако она не распространяется на отношения, связанные с неплатежеспособностью публично-правовых субъектов. Так, согласно определению, содержащемуся в ст. 2 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2004 г.) "О несостоятельности (банкротстве)" <**>, должник - гражданин, в том числе индивидуальный предприниматель, или юридическое лицо, оказавшиеся неспособными удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение срока, установленного указанным Федеральным законом. Даже если рассматривать органы государственной власти как юридические лица, данная конструкция все равно не применима к неплатежеспособности субъекта Российской Федерации, т.к. недостаточность бюджетных средств - это задолженность не конкретного органа власти, а бюджета субъекта Федерации в целом.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012; 2004. N 45. Ст. 4377; 2005. N 14. Ст. 1210.

<**> Там же. N 43. Ст. 4190; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 18, 46.


Прямое указание Бюджетного кодекса на то, что это должно быть "дело о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации", исключает принятие соответствующего решения на основании рассмотрения дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение (в данном случае - факта задолженности). Тем более для этого изначально имелись правовые препятствия. Так, согласно ст. 217 Арбитражного процессуального кодекса в случае, если при рассмотрении дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, выясняется, что возник спор о праве, арбитражный суд оставляет заявление об установлении фактов, имеющих юридическое значение, без рассмотрения, о чем выносит определение. В определении заявителю и другим заинтересованным лицам разъясняется их право разрешить спор в порядке искового производства. Поскольку в процессе рассмотрения дела о введении временной финансовой администрации может возникнуть спор о праве (особенно при несогласии органов государственной власти субъекта Российской Федерации с ее введением), отсутствие другого порядка может стать непреодолимым препятствием. Согласно ст. 218 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд рассматривает дела об установлении: факта владения и пользования юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем недвижимым имуществом как своим собственным; факта государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя в определенное время и в определенном месте; факта принадлежности правоустанавливающего документа, действующего в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, если наименование юридического лица, имя, отчество или фамилия индивидуального предпринимателя, указанные в документе, не совпадают с наименованием юридического лица по его учредительному документу, именем, отчеством или фамилией индивидуального предпринимателя по его паспорту или свидетельству о рождении; других фактов, порождающих юридические последствия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Данная формулировка также исключает рассмотрение в этой процедуре дел о введении временной финансовой администрации.

Таким образом, необходимо ввести в АПК РФ специальную процедуру рассмотрения такого рода дел, иначе установление временной финансовой администрации будет невозможным. При регулировании этой процедуры важно соотнести две составляющие: во-первых, сейчас уже прямо указано, кем подается ходатайство о введении временной финансовой администрации, и это ограниченный круг субъектов правоотношений; во-вторых, можно предположить, что дела о восстановлении платежеспособности субъектов Российской Федерации может инициировать больший круг лиц (главным образом, кредиторы субъекта Федерации). Поэтому можно предусмотреть инициирование этого процесса любым заинтересованным лицом, с возможностью для Правительства РФ как самому инициировать решение этих вопросов, так и в любой момент включиться в процесс с ходатайством о введении временной финансовой администрации.

16. Согласно ст. 168.1 Бюджетного кодекса временная финансовая администрация является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации, оказывать содействие федеральным органам государственной власти в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако в законодательстве не определено, является ли это функцией уже существующих органов исполнительной власти или должен быть создан специальный орган исполнительной власти в качестве временной финансовой администрации.


КонсультантПлюс: примечание.

По-видимому, ссылаясь на положения Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ о временной финансовой администрации, автор имел в виду Федеральный закон от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений".


В принципе, не исключены оба эти подхода. Ведь полномочия главы временной финансовой администрации не требуют, чтобы он постоянно физически присутствовал в соответствующем субъекте Российской Федерации. Однако в п. 6 ст. 168.2 Бюджетного кодекса устанавливается, что порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, утверждения структуры и штатного расписания, а также финансового обеспечения деятельности указанной временной финансовой администрации устанавливается Правительством РФ. Следует подчеркнуть, что порядок решения этих вопросов применительно к уже существующим органам исполнительной власти в настоящее время решен. Но тем не менее, как представляется, в системном единстве эти положения можно истолковать так: в том случае, если функцию временной финансовой администрации выполняет постоянно действующий орган, вопросы, указанные в п. 6 ст. 168.2 Бюджетного кодекса, решаются в общеустановленном порядке, а если специально создаваемый - применяются правила п. 6 ст. 168.2.

Тогда, если эта функция будет возлагаться на уже существующий орган (в частности, на Министерство финансов РФ), необходимо включить в положение об этом ведомстве примерно такую формулировку: "осуществляет полномочия временной финансовой администрации". Для осуществления конкретных функций по временной финансовой администрации в этом органе может, как представляется, формироваться специальное структурное подразделение.

Вопрос о правовом статусе специально создаваемого органа может быть решен следующим образом. В случае если это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации, он должен быть, как представляется, включен в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждаемую указом Президента РФ.

С точки зрения тех полномочий, которые закрепляются Бюджетным кодексом за временной финансовой администрацией, а также исходя из классификации на виды федеральных органов исполнительной власти по их функциям, содержащейся в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. от 15 марта 2005 г.) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <*>, необходимо выделить в данной классификации особый вид федерального органа исполнительной власти, который мог бы совмещать функции по выработке политики (разработке программ, нормативных правовых актов) и осуществлению контроля. Кроме того, порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации как руководителя федерального органа исполнительной власти должен соответствовать общему порядку назначения таких лиц.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023; 2005. N 12. Ст. 1023.


Деятельностью временной финансовой администрации руководит глава временной финансовой администрации, который соответственно является руководителем федерального органа исполнительной власти. Он несет персональную ответственность за исполнение полномочий, возложенных на временную финансовую администрацию. Глава временной финансовой администрации в период осуществления полномочий временной финансовой администрацией представляет Российскую Федерацию в арбитражном суде по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации, осуществляет от имени временной финансовой администрации полномочия, которые указываются ниже.

17. Согласно п. 1 ст. 168.2 Бюджетного кодекса временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации вводится на срок до одного года. При этом порядок установления срока прямо не указан, но из контекста комментируемой статьи можно сделать вывод, что он определяется судебным решением. Важно отметить в качестве недостатка правового регулирования то обстоятельство, что временная финансовая администрация фактически не может быть введена на полный финансовый год, кроме случая, если введение временной финансовой администрации не будет осуществлено к концу предыдущего финансового года. Но и в последнем случае она не может сама формировать бюджет субъекта Федерации.

18. Согласно Бюджетному кодексу временная финансовая администрация, введенная в субъекте Российской Федерации, осуществляет следующие полномочия:

а) организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ. Заметим, что этот порядок еще не установлен. Полагаем, что было бы логично установление единого порядка проведения аудита бюджетов как субъектов Федерации, так и муниципальных образований;

б) организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом. Механизмы учета задолженности предусмотрены планом счетов бюджетного учета, однако, как представляется, соответствующие позиции могли бы найти более четкое отражение в Бюджетном кодексе;


КонсультантПлюс: примечание.

По-видимому, ссылаясь на ст. 168.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ о временной финансовой администрации, автор имел в виду Федеральный закон от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений".


в) разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации. В соответствии со ст. 168.4 Бюджетного кодекса проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до 2 месяцев со дня вступления судебного решения о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации в законную силу. Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации согласовывается сторонами, участвующими в производстве по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации. В частности, он вносится главой временной финансовой администрации на рассмотрение соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом, однако, четко не определены правовые последствия несогласования плана всеми заинтересованными лицами. Можно предположить, что в этом случае конфликт разрешается арбитражным судом;

г) осуществляет нормотворческие полномочия. Временная финансовая администрация разрабатывает и представляет в органы государственной власти субъекта Российской Федерации проекты нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации.

В случае если представленные временной финансовой администрацией проекты нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации не приняты в течение 15 дней со дня их представления или приняты в редакции, не согласованной с главой временной финансовой администрации, временная финансовая администрация сама принимает указанные проекты нормативных правовых актов. Глава временной финансовой администрации также согласовывает внесение изменений в нормативные правовые акты (проекты нормативных правовых актов) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации;

д) участвует в процессе принятия нормативного правового акта о бюджете соответствующего субъекта Российской Федерации, внесении изменений и дополнений в него. В течение 15 дней со дня утверждения Высшим Арбитражным Судом РФ плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации временная финансовая администрация разрабатывает проект закона о внесении изменений в закон о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год в целях приведения указанного закона в соответствие с планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации и представляет его в законодательный орган субъекта Российской Федерации. Законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривает проект закона о внесении изменений в закон о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня его представления временной финансовой администрацией. Внесение изменений в закон о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год в целях приведения указанного закона в соответствие с планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации может не предусматриваться, если план восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации утвержден арбитражным судом по истечении 9 месяцев текущего финансового года.

Временная финансовая администрация в соответствии с планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации разрабатывает проект закона о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год либо поправки к нему и представляет их в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в срок, установленный планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации. При этом внесение высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, рассмотрение, принятие и введение в действие указанного закона с момента внесения ходатайства о возбуждении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации и до принятия Высшим Арбитражным Судом РФ решения об отказе введения временной финансовой администрации либо решения об утверждении плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации не допускаются.

В случае если подготовленный временной финансовой администрацией проект закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий год либо проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год не принят в течение одного месяца со дня его представления временной финансовой администрацией в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, представляет в Правительство РФ соответствующие проекты бюджетов для внесения в Государственную Думу и утверждения федеральным законом;

е) осуществляет контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации, утвержденного Высшим Арбитражным Судом РФ, и предусмотренных им нормативных правовых актов;

ж) осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, включая контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а также получателями государственных гарантий;

з) в случаях, предусмотренных ст. 231 Бюджетного кодекса, глава временной финансовой администрации имеет право осуществить блокировку расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации;

и) решает кадровые вопросы при осуществлении временной финансовой администрации. В случае нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации имеет право назначить в исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации и бюджетные учреждения, финансируемые из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, своих представителей, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств;

к) осуществляет принудительные меры. Предусмотрено, что глава временной финансовой администрации наряду с руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации применяет меры принуждения, предусмотренные ст. 284.1 Бюджетного кодекса;

л) осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральными законами. Как представляется, установление открытого перечня полномочий временной финансовой администрации не ограничивает пределы компетенции данного органа, что может привести к нарушению прав субъектов Российской Федерации.

19. На основании вышеизложенного можно сделать общий вывод, что временная финансовая администрация не предполагает принятие на себя всей полноты полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Законодательство предусматривает, во-первых, согласование ряда действий органов государственной власти субъекта Российской Федерации с временной финансовой администрацией; во-вторых, принятие соответствующими органами решений, предлагаемых временной финансовой администрацией. В том случае, когда временная финансовая администрация действует полностью самостоятельно, такие действия или принятие таких решений полностью связано с финансовыми вопросами.

Например, право временной финансовой администрации назначить в исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации и бюджетные учреждения, финансируемые из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, своих представителей, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств, не означает, что к ним переходит вся полнота функций этого органа. Переходят только те функции, которые связаны с непосредственным движением финансовых средств, т.е. они могут заблокировать любое решение в предметной сфере деятельности соответствующего органа, но сами по этой предметной сфере ничего решать не вправе.

20. Следует отметить, что комментируемые положения, регламентирующие введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации, вступают в силу с 1 января 2007 г. Федеральный законодатель уже внес соответствующие поправки в Бюджетный кодекс, однако ряд иных вопросов (в частности, соответствующая арбитражная процедура) не определен.

21. Третьим основанием временного осуществления федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Федерации выступает ненадлежащее осуществление соответствующих полномочий. Согласно подп. "в" п. 1 ст. 26.9 комментируемого Федерального закона отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

За счет субвенций органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут осуществляться следующие полномочия:

1) полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные п. 2 ст. 26.3 комментируемого Федерального закона и не относящиеся к не требующим финансирования согласно п. 8 ст. 26.3 комментируемого Федерального закона полномочиям, установленным иными федеральными законами. К данным федеральным законам устанавливаются четкие требования по их содержанию (см. комментарий к ст. 26.3);

2) отдельные полномочия по предметам ведения Российской Федерации, возложенные на органы государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ (см. комментарий к ст. 26.5);

3) отдельные полномочия по предметам ведения Российской Федерации, возложенные на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации соглашениями с федеральными органами исполнительной власти (см. комментарий к ст. 26.8). При этом, только если в качестве условия финансирования осуществления полномочий определены субвенции, на названные полномочия, осуществляемые на основании соглашения, распространяются указанные правила, касающиеся их временного осуществления федеральными органами. Кроме того, речь идет об осуществлении полномочий именно за счет субвенций, а не субсидий как еще одной формы целевого финансирования.

22. Основанием временного осуществления полномочий в данном случае выступает нарушение актов большей юридической силы. Соответствующее нарушение может выражаться и в нецелевом расходовании (использовании) бюджетных средств, которое определяется ст. 289 Бюджетного кодекса как направление и использование средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Нецелевое расходование также является нарушением законодательства, в частности Бюджетного кодекса РФ. Нецелевое расходование прямо не указывается в комментируемой статье, но это не значит, что оно не является основанием для временного осуществления полномочий. Оно подпадает под категорию нарушения актов большей юридической силы.

23. Следует отметить, что степень, регулярность и иные обстоятельства нарушения актов большей юридической силы не имеют принципиального значения. Формально достаточно одного факта. Однако для временного осуществления соответствующих полномочий федеральными органами требуется, чтобы соответствующие нарушения были установлены судом. При этом не указывается, в какой процессуальной форме это делается. Можно предположить, что любое вступившее в силу судебное решение, содержащее в резолютивной части констатацию наличия такого нарушения, будет достаточным основанием для применения указанной меры.

24. Решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допущены соответствующие нарушения, принимается Правительством РФ в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента РФ и (или) Правительства РФ, с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Как представляется, организационная форма временного осуществления полномочий в связи с ненадлежащим их осуществлением полностью находится на усмотрении федерального органа государственной власти, который изымает соответствующие полномочия.

25. В отношении срока временного осуществления полномочий в связи с ненадлежащим их осуществлением законодательством предусмотрено только то, что такая передача осуществляется временно. Вместе с тем само закрепление за органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, может трактоваться неодинаково. Если указанные полномочия являются законодательно установленными полномочиями именно органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые финансируются в особом порядке (за счет субвенций из федерального бюджета), то в дальнейшем они должны быть возвращены органам государственной власти субъектов Федерации, если федеральным законодательством не будет установлено иное. Если же рассматривать соответствующие полномочия как делегированные органам государственной власти субъектов Федерации с федерального уровня, но не по соглашению, а на основании федерального закона, то в дальнейшем возможно как возвращение соответствующих полномочий на уровень субъектов Российской Федерации, так и полное их изъятие в установленном порядке.

От решения поставленного выше вопроса зависит, какие именно полномочия подлежат временному изъятию. Если данные полномочия рассматриваются как делегированные на соответствующий уровень публичной власти, то изъятию подлежат не только те полномочия, при осуществлении которых имело место нарушение актов большей юридической силы, но и иные полномочия, осуществляемые за счет субвенций. Поскольку говорится об изъятии "соответствующих субвенций", можно сделать вывод, что в любом случае речь идет о возможности изъятия всех полномочий, которые осуществляются за счет субвенций. В тексте комментируемой статьи не усматривается препятствий для изъятия всех финансируемых за счет субвенций полномочий.

26. В целом введение временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации федеральными органами направлено на повышение эффективности осуществления публичной власти в России. Практика реализации соответствующих положений комментируемого Федерального закона должна выработать основные направления дальнейшего совершенствования правового регулирования рассматриваемых вопросов, которое исходило бы из необходимых и достаточных оснований и пределов осуществления соответствующих полномочий и обеспечивало баланс между принципами федерализма и единства государственной власти России.