Geum.ru

Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   16   17   18   19   20   21   22   23   ...   34

Субъекты Российской Федерации не вправе передавать решение указанных вопросов в той части, в какой это отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти. Кроме того, передача осуществления отдельных государственных полномочий должна сопровождаться передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

12. Определение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации происходит в соответствии с положениями комментируемого Федерального закона, и прежде всего его ст. 26.3. Субъекты Российской Федерации не вправе решать эти вопросы иначе в своих нормативных правовых актах. В свою очередь и федеральное законодательство должно соответствовать указанным положениям. Кроме того, разграничение полномочий производится по предметам совместного ведения именно на уровне федерального закона. Значит, предстоит внесение изменений и дополнений практически во все федеральные законы в сфере совместного ведения по уточнению разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Данный процесс начат принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Учитывая значительное количество изменений и дополнений в данный Федеральный закон и попытки обжаловать в Конституционный Суд РФ некоторые его положения (см. комментарий к ст. 3), данный процесс все еще не завершен и далек от оптимальности.

13. Как было отмечено выше, комментируемая статья выделяет два типа полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по критерию финансирования их осуществления. В перечне п. 2 ст. 26.3 установлены вопросы, по которым органы государственной власти субъекта Федерации осуществляют полномочия первого типа, т.е. самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации.

Полномочиями органов государственной власти субъекта Федерации второго типа, т.е. осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета, являются полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные п. 2 комментируемой статьи и установленные иными федеральными законами.

В пункте 7 комментируемой статьи установлены требования к таким федеральным законам. Они должны: определять права и обязанности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также права и обязанности федеральных органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; устанавливать способ (методику), федеральные государственные минимальные социальные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление соответствующих полномочий; содержать указание на передачу в пользование и (или) управление либо в собственность субъекта Российской Федерации материальных объектов в целях обеспечения осуществления соответствующих полномочий; определять порядок представления органами государственной власти субъекта Российской Федерации отчетности об осуществлении соответствующих полномочий; определять порядок осуществления федеральными органами государственной власти контроля за исполнением органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий и содержать наименования контрольных органов; определять условия и порядок временного изъятия соответствующих полномочий у органов государственной власти субъекта Российской Федерации, возмещения субвенций, передаваемых органам государственной власти субъекта Российской Федерации для обеспечения осуществления соответствующих полномочий.

Кроме того, согласно указанному п. 7 ст. 26.3 федеральные законы, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление полномочий второго типа, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, если этим федеральным законом предусмотрено предоставление бюджету субъекта Российской Федерации указанных субвенций.

Следует отметить, что объемы субвенций на финансирование соответствующих федеральных полномочий продуктивно предусматривать в федеральном бюджете обособленно по каждому полномочию. В целях обоснованного определения размеров субвенций на финансирование возложенных федеральных полномочий было бы целесообразно, чтобы Правительство РФ разработало и согласовало с высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации единую методику, определяющую расчет средств как на содержание органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующих федеральные полномочия, так и на финансирование возлагаемых федеральных полномочий.

Вместе с тем в п. 8 комментируемой статьи установлено правило, согласно которому федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации может не предусматриваться в случаях, если установленные указанными актами полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов государственной власти субъекта Российской Федерации, государственных учреждений субъекта Российской Федерации и государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации, а также осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета субъекта Российской Федерации гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации.

14. Согласно комментируемой статье по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленным ст. 72 Конституции РФ, перераспределение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов возможно путем внесения изменений и дополнений в п. 2 ст. 26.3 комментируемого Федерального закона или путем расширения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации через внесение изменений и дополнений в отраслевое федеральное законодательство. При этом соответствующие полномочия исключаются из компетенции федеральных органов государственной власти.

Следует отметить, что перераспределение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов может осуществляться как за счет бюджетов субъектов Федерации, так и за счет субвенций из федерального бюджета. Этот вопрос будет зависеть от механизмов передачи полномочий и моделей, используемых в данном процессе. В отношении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов может иметь место как собственное финансирование субъектов Федерации (если полномочие вошло в перечень п. 2 комментируемой статьи или его осуществление подпадает под действие ее п. 8), так и предоставление субвенций из федерального бюджета. Однако доля перераспределяемых полномочий, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов Федерации, не должна быть слишком высока, поскольку на сегодняшний день иная ситуация не будет соответствовать уровню бюджетных возможностей субъектов Российской Федерации.


Статья 26.4. Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения


Комментарий к статье 26.4


1. Одним из основных отличий федеративного государства от унитарного является наличие законодательно установленной и непосредственно действующей системы учета прав и интересов субъектов федерации федеральным центром. Развитие федеративных отношений в мире привело к появлению соответствующих механизмов и в сфере правового регулирования. В сущности, и выделение сферы совместного ведения федерации и субъектов преследует эту же цель.

Значимой составляющей системы учета интересов субъектов федерации является механизм их участия в тех или иных формах в федеральном законодательном процессе по предметам совместного ведения. По пути формирования такого механизма идет мировая практика федерализма. Во многих федеративных государствах учет позиций субъектов федерации в процессе федерального законотворчества осуществляется через создание второй палаты федерального высшего законодательного органа, представляющей регионы; через наделение органов государственной власти субъектов федерации правом законодательной инициативы, а также через использование специальных процедур и форм согласования позиций непосредственно с субъектами федерации при принятии федеральных законов. Например, в Швейцарии принятию решений на федеральном уровне, затрагивающих их интересы, обязательно предшествует процедура консультаций и согласования. Тем самым в Швейцарии, как и во многих других федеративных государствах, стремятся разрешать противоречия до их возникновения. Аналогичные механизмы существуют в ФРГ и ряде других федераций.

2. Механизм учета интересов субъектов федерации в процессе федерального законотворчества по предметам совместного ведения существует и в законодательстве нашей страны и включает целый ряд элементов. Существенную роль в работе данного механизма играет Совет Федерации как постоянно действующая палата Федерального Собрания, отражающая позиции законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Возможны также внепарламентские формы учета позиции субъектов Федерации, в частности через Государственный Совет Российской Федерации. Помимо этого законодательные органы государственной власти субъектов Федерации обладают правом законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе и могут инициировать принятие необходимых им законов непосредственно на федеральном уровне.

Все вышеперечисленные формы способствуют эффективному согласованию интересов Российской Федерации и ее субъектов по ключевым вопросам жизни российского общества. Однако каждая из них имеет и свои недостатки, что снижает эффективность взаимодействия органов государственной власти Федерации и ее субъектов.

3. Функции Государственного Совета не вполне определены, а сам он по своему правовому статусу является совещательным органом. Его статус определен Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 "О Государственном совете Российской Федерации" <*>. Данный орган призван содействовать реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Эти вопросы являются и основной функцией данного органа. Итогом всех принимаемых решений в Государственном Совете становится внесение соответствующих предложений Президенту РФ, на основании которых глава государства вправе реализовывать свое право законодательной инициативы, т.е. вносить проекты федеральных законов и поправок к ним в Государственную Думу. Сам Государственный Совет не обладает правом законодательной инициативы и правом принимать нормативные акты. Решения данного органа могут быть реализованы в правовых актах Президента РФ или стать проектом федерального закона, внесенным в Государственную Думу также Президентом. При необходимости решения Государственного совета могут непосредственно оформляться правовыми актами Президента.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3633.


Создание Государственного Совета было в значительной мере обусловлено прошедшей реформой Совета Федерации Федерального Собрания, в результате которой руководители законодательного и высшего исполнительного органов субъекта Российской Федерации перестали быть членами этой палаты федерального парламента. Однако возможности указанных должностных лиц субъектов Федерации, их влияние, знания и опыт было решено использовать в форме совещательного органа при главе государства. Тем не менее реальное обеспечение деятельности Государственного Совета осуществляют соответствующие подразделения Администрации и Управление делами Президента РФ.

Следует отметить отсутствие как юридических ограничений в отношении направления деятельности Государственного совета, поскольку в Указе Президента России в перечень функций данного органа включен пункт о возможности обсуждения по предложению Президента РФ иных вопросов, имеющих важное государственное значение, так и юридических гарантий учета предложений данного органа Президентом России. Значит, четких юридических гарантий того, что Государственный Совет будет и далее способствовать согласованию интересов субъектов Федерации и федерального центра, нет. Следует добавить, что поиск форм такого способствования еще только предстоит, а проблема учета прав и интересов субъектов Федерации в сфере совместного ведения остро стоит уже несколько лет.

4. Законодательная инициатива субъектов Федерации редко находит поддержку у федерального законодателя <*>, что также снижает эффективность согласования интересов Федерации и ее субъектов. Такая ситуация имеет место как по субъективным, так и по объективным причинам. С одной стороны, отношение федерального законодателя к законодательным инициативам субъектов не всегда достаточно серьезно и аргументировано. Например, 17 ноября 2000 г. на заседании Государственной Думы один из депутатов заявил представителю Приморской краевой Думы на предложение по корректировке федерального закона: "Кто мешает вам внести все это в устав вашего края... и не морочить голову Государственной Думе?" <**>. С другой стороны, законодатель субъекта Федерации учитывает лишь собственные условия, но далеко не всегда может предвидеть развитие ситуации в других субъектах. Более того, интересы разных субъектов Федерации могут быть противоположными. Так, субъекты Федерации, на территории которых ведется добыча нефти и природного газа, заинтересованы в повышении цен на данные ресурсы, в то время как субъекты Федерации, которые лишь потребляют продукцию из этих ресурсов, особенно в промышленности и сельском хозяйстве, заинтересованы в сдерживании роста внутренних цен.

--------------------------------

<*> За 2000 - 2002 гг. доля федеральных законов, принятых по инициативе субъектов Федерации, составила примерно 1%. За период 1995 - 1999 гг. из 500 проектов федеральных законов, внесенных субъектами Федерации, принято 15.

<**> Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень N 57, 17.


5. Два члена Совета Федерации от того или иного субъекта Федерации также не всегда в состоянии обеспечить согласование интересов соответствующего субъекта с федеральным центром, во многом по той же причине нередкого расхождения интересов различных субъектов Федерации <*>. При этом необходимо учитывать двойственную природу данной палаты Федерального Собрания: с одной стороны, это федеральная структура, но, с другой стороны, состоящая из представителей органов государственной власти субъектов Федерации. При нынешнем положении дел "слабая верхняя палата" едва ли достаточно эффективно осуществляет свои функции по согласованию осуществления государственной власти на федеральном и региональном уровнях.

--------------------------------

<*> При этом статистика законодательных инициатив Совета Федерации за 2000 - 2002 гг. выглядит более чем скромно: из 300 внесенных проектов федеральных законов принято только 7.


6. С учетом изложенного необходимо обратить внимание на непрекращающиеся с момента принятия Конституции России дискуссии о необходимости дополнительных гарантий учета позиций органов государственной власти субъектов Федерации по законопроектам в сфере совместного ведения, прежде всего в Государственной Думе, т.к. Совет Федерации состоит из представителей органов государственной власти субъектов Федерации.

Впервые такие гарантии были законодательно закреплены в ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и уточнены 20 мая 2002 г. при внесении изменений в эту статью. В связи с принятием Федерального закона от 7 июля 2003 г. указанный выше Закон утратил силу, но часть положений его ст. 13 была перенесена в ст. 26.4 комментируемого Федерального закона.

7. Формирование процедуры участия органов государственной власти в федеральном законодательном процессе шло крайне сложно и неоднозначно. Неоднократные попытки принятия Государственной Думой Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" терпели неудачу. Еще в декабре 1994 г. депутаты отказались одобрить проект федерального закона "О порядке реализации положений Конституции Российской Федерации в сфере совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и Федеративного договора", внесенного в Государственную Думу по инициативе Р.Г. Абдулатипова. В июле 1995 г. не был принят ни один из двух альтернативных законопроектов о разграничении предметов ведения и полномочий (один был внесен от имени Президента РФ, другой - от депутата В.В. Михайлова), в которые также была включена норма о необходимости согласования с органами государственной власти субъектов Федерации федеральных законопроектов по предметам совместного ведения.

Летом 1995 г. Государственной Думой был отклонен еще один аналогичный проект федерального закона "О законодательном регулировании по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации", внесенный в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой, определяющий не только требование, но и процедуры согласования. 25 апреля 1997 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако и он был отклонен Советом Федерации с созданием согласительной комиссии по его доработке. 14 ноября 1997 г. Федеральный закон был повторно принят Государственной Думой и затем вновь отклонен Советом Федерации. И только 24 июня 1999 г. был принят Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", в ст. 13 которого и были созданы определенные гарантии учета позиций органов государственной власти субъектов Российской Федерации по проектам федеральных законов, принимаемых в сфере совместного ведения.

Обращаясь к истории данного вопроса, нельзя не отметить, что положения о необходимости направления федеральных законопроектов по предметам совместного ведения для их рассмотрения органами государственной власти субъектов Федерации были зафиксированы в Федеративном договоре. На это обстоятельство необходимо обратить особое внимание, поскольку в начале пути построения федеративной модели нашего государства предполагался именно консенсусный тип принятия решений по основным вопросам сферы совместного ведения. При этом республикам гарантировалось обязательное рассмотрение их предложений Верховным Советом РСФСР. В связи с этим распространившаяся в 2000-х гг. точка зрения о том, что субъекты Федерации сами в одностороннем порядке пролоббировали положение о согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения и в дальнейшем безосновательно требовали новых гарантий своего вмешательства в процесс федерального законотворчества, едва ли справедлива. Процесс шел с обеих сторон - и со стороны субъектов Федерации, и со стороны федерального центра. Разумеется, не все выдвигавшиеся в начале 90-х гг. предложения, в том числе вошедшие в Федеративный договор и протоколы к нему, были развиты федеральным законодательством, хотя с этой целью подготавливались различные варианты закона о механизме реализации положений Федеративного договора. Однако включение норм ст. 13 в Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ, а затем в ст. 26.4 комментируемого Федерального закона означало попытку создания базовых процедур согласования позиций и предотвращения тем самым возможности многих потенциальных споров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Эту попытку, возможно не самую удачную, следует рассматривать в контексте всего произошедшего в нашей стране с 1991 г.

Статья 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ дала новый импульс развитию соответствующих процедур. Процедуры согласования федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Федерации стали устанавливаться в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации, хотя первоначально им было уделено незначительное внимание. В Регламентах обеих палат Федерального Собрания не были установлены процедурные гарантии реализации законодательными органами субъектов Федерации права законодательной инициативы. По согласованию проектов с субъектами Федерации не были установлены даже сроки рассмотрения законопроектов органами субъектов Федерации, позволяющие им в нормальном режиме (а не в течение 3 - 5 дней) проводить обсуждение направляемых им законопроектов. В дальнейшем Регламент Государственной Думы был дополнен рядом соответствующих положений.

Однако, по мнению представителей субъектов Федерации, регулирование взаимоотношений с субъектами Федерации в процессе законодательной деятельности внутренними Регламентами палат Федерального Собрания не вполне гарантировало права органов государственной власти субъектов Федерации. Сами по себе соответствующие нормы Регламентов не могли быть достаточной гарантией соблюдения процедуры согласования. И Государственная Дума, и Совет Федерации могли в любой момент самостоятельно пересмотреть нормы Регламентов и изъять из них часть положений о согласовании. Вот почему необходимо именно законодательное регулирование этих вопросов. При этом такое регулирование, по их мнению, должно быть более подробным, чем оно имело место в рассматриваемом Федеральном законе.

8. В пункте 1 комментируемой статьи установлено, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Необходимо отметить, что само по себе такое согласование ни в коем случае нельзя рассматривать как ущемление прав федерального законодателя. Появление соответствующих норм в федеральном законодательстве можно расценить не только как существенную гарантию самостоятельности субъектов Российской Федерации, но вместе с тем и как утверждение права принятия окончательного решения за федеральными органами, действующими в интересах России в целом. Ведь речь шла и идет о таком согласовании позиций Федерации и ее субъектов, при котором проект федерального закона в целом не вызывал бы принципиальных возражений значительного числа (более 1/3) субъектов Федерации. Согласия по каждой норме каждого субъекта вовсе не требуется. Тем более процедура согласования не означала и не означает право наложить "вето" на федеральный закон со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации.