Geum.ru

Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   18   19   20   21   22   23   24   25   ...   34

18. Совершенствование и неукоснительное исполнение указанных выше положений ст. 26.4 комментируемого Федерального закона всеми участниками законодательного процесса как Федерации, так и ее субъектов должно стать основой учета законных интересов субъектов Федерации в федеральном законодательном регулировании по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Четкое определение роли участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе способно коренным образом улучшить ситуацию по согласованию позиций органов государственной власти Федерации и ее субъектов, что окажет позитивное влияние на развитие федеративных отношений в России. В связи с этим настораживают тенденции, с одной стороны, к превращению гарантий выражения позиций органов государственной власти субъектов Федерации в некое "ветирование" проектов федеральных законов, а с другой - к ликвидации самого механизма участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе по предметам совместного ведения даже с законосовещательным голосом. Современное регулирование соответствующих вопросов нельзя признать достаточным. Требуется корректировка ст. 26.4 комментируемого Федерального закона и конкретизация ее положений в федеральном законодательстве. Веских аргументов для упразднения соответствующей процедуры ни в официальных сообщениях, ни в научной литературе приведено не было.


Статья 26.5. Возложение на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также отдельных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения


Комментарий к статье 26.5


1. В настоящее время поднимаются вопросы о возможности передачи исполнительным органам субъектов Российской Федерации некоторых дополнительных полномочий. Речь идет прежде всего об исполнительно-распорядительных полномочиях. Однако в данном процессе следует учитывать характер и содержание соответствующих полномочий - необходимо разделить процессы передачи полномочий федеральных исполнительных органов исполнительным органам субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. По предметам ведения Российской Федерации федеральные органы вправе передавать отдельные полномочия органам государственной власти субъектов Российской Федерации с предоставлением необходимых финансовых средств при сохранении всей полноты контроля за их осуществлением и ответственности за ненадлежащее осуществление данных полномочий. Соответствующие возможности дает ст. 26.5 комментируемого Федерального закона. Так, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями (см. комментарий к ст. 26.8) на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации может быть возложено осуществление отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации. Иных механизмов передачи полномочий по предметам ведения Российской Федерации действующим законодательством не предусмотрено, и предусматривать их нет необходимости.

Следует отметить, что возлагаемые на органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия федеральных органов не должны быть связаны непосредственно с национальными интересами и обеспечением решения общегосударственных задач, иначе это может привести к нарушению основ конституционного строя России и разрушению осуществления государственных функций федерального уровня публичной власти.

3. В комментируемой статье предусмотрено два правовых механизма такого возложения полномочий по предметам ведения Российской Федерации, закрепленных ст. 71 Конституции РФ:

1) принятие федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ о возложении на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий;

2) заключение соглашений между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст. 26.8 комментируемого Федерального закона.

Осуществление исполнительными органами субъекта Федерации полномочий, возложенных федеральным нормативным актом, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Вот почему к таким нормативным актам применяются требования, указанные в п. п. 7 и 8 ст. 26.3 комментируемого Федерального закона (см. комментарий к ст. 26.3). Аналогичным образом должны финансироваться полномочия, переданные исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации по соглашениям.

Кроме того, в целях повышения взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральный законодатель установил обязательное соблюдение требований ст. 26.4 комментируемого Федерального закона по согласованию соответствующих проектов (см. комментарий к ст. 26.4).


Статья 26.6. Разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа


Комментарий к статье 26.6


1. Согласно п. 1 комментируемой статьи полномочия, указанные в ст. 26.2 комментируемого Федерального закона, осуществляются органами государственной власти автономного округа, входящего в состав края, области, самостоятельно. Речь идет о полномочиях по предметам ведения субъектов Российской Федерации, осуществляемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно за счет средств своего бюджета. Самостоятельность органов государственной власти всех без исключения субъектов Российской Федерации в осуществлении принадлежащих им полномочий по предметам ведения субъектов Федерации вытекает из конституционных принципов федеративного устройства России, закрепленных в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ и принципа равноправия субъектов Федерации, закрепленного в ч. ч. 1 и 4 указанной статьи Конституции, а также из презумпции ст. 73 Конституции о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти.

2. В свою очередь, в п. 2 комментируемой статьи установлено, что в краях и областях, в состав которых входят автономные округа, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, указанные в п. 7 ст. 26.3 и ст. 26.5 комментируемого Федерального закона, осуществляются органами государственной власти края (области) на всей территории соответствующего края (области), включая территорию автономного округа. В данном случае речь идет о полномочиях органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета (п. 7 ст. 26.3 комментируемого Федерального закона), а также об отдельных полномочиях по предметам ведения Российской Федерации, возложенных на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 26.5 комментируемого Федерального закона).

3. В краях, областях, в состав которых входят автономные округа, ряд полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указанных в п. 2 ст. 26.3 комментируемого Федерального закона, осуществляется органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа. Речь идет о полномочиях по вопросам формирования и содержания архивных фондов субъекта Российской Федерации; предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; организации и осуществления межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; создания и обеспечения охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; ведения Красной книги субъекта Российской Федерации; поддержки сельскохозяйственного производства; планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель; строительства и содержания автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения; организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение); обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации; организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, специальных учебно-воспитательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, перечень которых утверждается органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в специальных образовательных учреждениях закрытого типа; предоставления начального и среднего профессионального образования; организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях; организации обязательного медицинского страхования неработающего населения; организации оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи; социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг., семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи; предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг; материально-технического и финансового обеспечения оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях, определения порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в порядке, установленном ст. 26 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"; определения границ нотариальных округов в пределах территории субъекта Российской Федерации и численности нотариусов; организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов; организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта; организации тушения пожаров; привлечения субъектом Российской Федерации заемных средств, а также обслуживания и погашения внутренних и внешних долгов субъекта Российской Федерации; выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом; материально-технического обеспечения деятельности мировых судей; предоставления материальной и иной помощи для погребения.

4. Положения п. п. 2 и 3 комментируемой статьи действуют, если иное не установлено федеральным законом об автономном округе или федеральным законом об отношениях между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, а положения п. 1 - если иное не установлено договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области.

На практике пока не принято федеральных законов об автономном округе, за исключением Закона от 17 июня 1992 г. N 3056-1 "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" <*>. В данном Законе установлено, что Чукотский автономный округ в существующих границах входит в состав Российской Федерации непосредственно в соответствии со ст. 83 Конституции РФ и решениями Совета народных депутатов Чукотского автономного округа. Таким образом, Чукотский автономный округ вышел из состава Магаданской области и стал единственным автономным округом, который непосредственно входит в состав Российской Федерации.

--------------------------------

<*> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 28. Ст. 1618.


Однако указанный Закон не может рассматриваться в контексте положений комментируемой статьи, поскольку имеет иной предмет регулирования. Федеральные законы, по смыслу комментируемой статьи, должны регулировать разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа, а не вопросы непосредственного вхождения автономных округов в состав Российской Федерации.

5. Вопрос преобразования субъектов Российской Федерации, прежде всего в свете взаимоотношений края, области и входящего в состав края (области) автономного округа, нашел свое практическое воплощение не только в указанном Законе. В целом принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65 Конституции). При этом возникал вопрос: речь идет о базовом федеральном конституционном законе, который устанавливает порядок и процедуры соответствующего принятия и образования нового субъекта Российской Федерации, или соответствующий закон должен быть принят по каждому отдельному случаю? На практике получили реализацию оба подхода к данной конституционной норме. Общий порядок регулируется Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Единственный пока случай образования Пермского края был юридически оформлен принятием Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 30 июня 2005 г.) "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" <*>. Следует подчеркнуть, что в данном Федеральном конституционном законе установлена только одна составляющая преобразования субъектов Федерации - объединение двух или более граничащих между собой субъектов Российской Федерации в один.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 27. Ст. 2706.


6. В отношении договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области следует отметить практический случай заключения такого договора. Так, в соответствии с положениями ст. ст. 26.3 и 26.6 комментируемого Федерального закона заключен Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 августа 2004 г.

Согласно положениям указанного Договора с 1 января 2005 г. органы государственной власти Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов осуществляют на территории соответствующих округов полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленные п. 17 ст. 1 (в части дополнения комментируемого Федерального закона п. 2 ст. 26.3 и п. 3 ст. 26.6) Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ. Органы государственной власти Тюменской области вправе участвовать в осуществлении на территории Ханты-Мансийского автономного округа и территории Ямало-Ненецкого автономного округа областных программ и осуществлять различные мероприятия по таким вопросам, как социальная поддержка отдельных категорий населения в рамках внутриобластных миграционных процессов, а также оказания услуг населению Тюменской области в областных организациях социальной направленности; строительство, реконструкция, ремонт и эксплуатация дорог регионального значения; организация и осуществление проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, имеющих региональное значение; создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения; организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом, в том числе путем поддержки транспортных организаций (в части маршрутов, соединяющих южные и северные районы области); поддержка сельскохозяйственного производства в части развития внутриобластной кооперации и повышения конкурентоспособности региональных производителей сельскохозяйственной продукции; организация, осуществление и поддержка инвестиционных проектов областного значения, строительство и реконструкция объектов социальной сферы, обеспечивающих оказание услуг населению; предоставление профессионального образования в части мероприятий, предусмотренных областной программой; организация и осуществление программ и проектов в области физической культуры и спорта в части областных мероприятий; предупреждение чрезвычайных ситуаций регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, имеющих областное значение; организация оказания специализированной медицинской помощи в областных учреждениях и организациях.

Органы государственной власти Тюменской области и входящих в нее автономных округов в целях дальнейшего развития интеграционных процессов в экономике и социальной сфере берут на себя обязательства координировать работу по формированию и реализации планов социально-экономического развития регионов с учетом взаимных интересов и в рамках общей стратегии развития области. Все три субъекта Федерации берут обязательства осуществлять единое государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию. Кроме того, координацию деятельности по разработке и руководству реализацией региональных программ осуществляет Совет губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа.

В связи с этим налоговые доходы от федеральных регулирующих налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам, установленным федеральным законодательством, и собираемым на территории автономных округов, зачисляются в бюджеты автономных округов, за исключением зачисляемых в бюджет Тюменской области налоговых доходов от налога на прибыль организаций по нормативу в размере 29,5% для целевого финансирования областных программ и от налоговых доходов по налогу на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья по нормативу в размере 100% для обеспечения компенсации выпадающих доходов. В случае принятия решения органами государственной власти автономных округов о снижении ставки по налогу на прибыль организаций для отдельных категорий налогоплательщиков в соответствии с действующим законодательством снижение ставки производится за счет доли налога на прибыль организаций, подлежащей зачислению в бюджет соответствующего автономного округа. А в случае изменения федерального бюджетного и налогового законодательства, влекущего сокращение доходов бюджета Тюменской области, стороны вносят изменения в Договор с целью компенсации выпадающих доходов.

В целом при изменении федерального законодательства по вопросам регулирования отношений между органами государственной власти сложносоставных субъектов Федерации стороны Договора обязуются своевременно корректировать его нормы посредством внесения изменений или дополнений в рассматриваемый Договор. Кроме того, в преамбуле Договора содержится положение о том, что стороны руководствуются ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области, указанными выше положениями федерального законодательства и уставами всех трех субъектов Российской Федерации.


Статья 26.7. Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий


Комментарий к статье 26.7


1. Целый ряд важнейших для России вопросов федеративных отношений, особенно в сфере совместного ведения, в 90-х гг. прошлого века пытались решить исключительно путем заключения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такие договоры могли разрешить (и разрешали) некоторые текущие сложности правового регулирования и государственного управления, но вместе с тем порождали сложности еще большие. Ведь многие положения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов не соответствовали Конституции страны и федеральному законодательству (это особенно наглядно прослеживается при анализе договоров, заключенных с органами государственной власти Татарстана, Башкортостана, Якутии, Ингушетии). Законодательное требование привести их в соответствие с Конституцией России и федеральными законами появилось не сразу и выполнялось далеко не всегда, а сам процесс приведения зачастую происходил неоптимально. Например, в текст Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. N ВС-22/15 Законом РБ от 3 ноября 2000 г. N 94-з были включены положения Договора "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан", в том числе и не соответствующие Конституции РФ. Только 3 декабря 2002 г. эти положения были исключены, и указанный Договор был провозглашен действующим лишь в части, не противоречащей Конституции РФ и Конституции Башкортостана.