Geum.ru

Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   15   16   17   18   19   20   21   22   ...   34

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2102; 2003. N 44. Ст. 4262; 2004. N 35. Ст. 3607; N 52 (ч. 1). Ст. 5267.


7. Изменения в перечень п. 2 ст. 26.3 комментируемого Федерального закона были внесены ст. 11 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ. Они прежде всего касались оказания публичных услуг населению в социальной сфере, а именно: организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, специальных учебно-воспитательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, перечень которых утверждается органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в специальных образовательных учреждениях закрытого типа; предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения; определения порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в установленном порядке; участия в урегулировании коллективных трудовых споров; создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения; участия в организации альтернативной гражданской службы в подведомственных им организациях, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту.

Вторым блоком полномочий выступили полномочия в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций. Они касаются организации тушения пожаров (за исключением лесных пожаров, пожаров на объектах, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектах, особо ценных объектах культурного наследия России, перечень которых утверждается Правительством РФ, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей); организации и осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории субъекта Российской Федерации, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации; осуществления поиска и спасания людей во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации; создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований; создания по решению органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта Российской Федерации на работу в условиях военного времени и обеспечения условий работникам созданных мобилизационных органов, координации и контроля за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществления методического обеспечения этих мероприятий.

Кроме того, Федеральным законом N 199-ФЗ установлены полномочия по вопросам создания и обеспечения охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; ведения Красной книги субъекта Российской Федерации; перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель; установления порядка пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанными с добычей полезных ископаемых, и распоряжения данными участками недр, в том числе разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации; осуществления международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участия в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации; организации и осуществления региональных научно-технических и инновационных программ и проектов.

Именно перечисленные выше сферы общественных отношений были вынесены Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ на передний план проходящей федеративной реформы. Эффективность их отнесения к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации покажет уже практика 2005 - 2006 гг.

8. Как видно из вышеизложенного, федеральный законодатель пошел по пути формирования подробного перечня вопросов, по которым органы государственной власти осуществляют полномочия самостоятельно за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Федерации. Данный подход имеет преимущества, а именно позволяет практически исчерпывающим образом очертить круг соответствующих вопросов, увязав осуществление по ним полномочий органов государственной власти субъектов Федерации с расходными обязательствами их бюджетов. Вместе с тем такой подход имеет и недостатки, заключающиеся прежде всего в необходимости бесконечно расширять перечень п. 2 комментируемой статьи. Так, данный перечень может быть дополнен вопросами:

а) в сфере образования - обеспечения подготовки по курсу основ военной службы граждан, не прошедших обучение в рамках получения среднего (полного) общего образования, начального профессионального и среднего профессионального образования, в учебных пунктах организаций по направлениям военных комиссариатов; лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений, за исключением образовательных учреждений, лицензирование, аттестация и государственная аккредитация которых отнесены к компетенции Российской Федерации; проведения аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений и работников органов управления образования государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений; предоставления высшего и послевузовского профессионального образования в образовательных учреждениях субъектов Российской Федерации, установления дополнительных мер социальной адресной поддержки студентов, иных лиц, получающих высшее профессиональное и послевузовское профессиональное образование в образовательных учреждениях субъекта Российской Федерации, а также в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации в федеральных и муниципальных образовательных учреждениях, находящихся на территории субъекта Российской Федерации;

б) в сфере здравоохранения и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия - контроля за соблюдением стандартов медицинской помощи, оказываемой медицинскими организациями в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти; осуществления контроля за работой специалистов в области ветеринарии; регистрации специалистов в области ветеринарии, занимающихся предпринимательской деятельностью; ветеринарно-санитарной экспертизы продуктов животноводства; организации и осуществления региональных целевых программ и проектов в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, качества и безопасности пищевых продуктов, участия в проведении социально-гигиенического мониторинга на уровне субъекта Российской Федерации, реализации мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни, своевременному информированию населения субъекта Российской Федерации о возникновении или угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях;

в) в сфере природопользования и охраны окружающей среды - перевода лесных земель в лесах первой группы для строительства линейных объектов, а также перевода лесных земель в лесах второй и третьей групп в нелесные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом; государственного контроля за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на землях городских поселений, а также лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций; содержания и обустройства обособленных водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; разработки, утверждения и реализации государственных программ субъектов Российской Федерации по использованию, восстановлению и охране водных объектов по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда; осуществления государственного регионального контроля за использованием и охраной водных объектов на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством; подготовки и осуществления противопаводковых мероприятий на территории субъекта Российской Федерации; установления водоохранных зон, прибрежных защитных полос и режимов их использования на водных объектах в границах поселений в соответствии с законодательством; заключения договоров пользования водным объектом, соответствующих условиям лицензии на водопользование; организации и осуществления в пределах своей компетенции государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, за исключением контроля за объектами, подлежащими федеральному государственному экологическому контролю; ведения учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду на территориях субъекта Российской Федерации в пределах своей компетенции; организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации, участия в организации обеспечения населения информацией в области обращения с отходами; организации и осуществления в пределах своей компетенции государственного контроля и надзора за деятельностью в области обращения с отходами; организации в пределах своей компетенции охраны воспроизводства, объектов животного мира и среды их обитания территории субъекта Российской Федерации (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и водных биологических ресурсов и объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации), в том числе осуществления мер по регулированию численности объектов животного мира, государственного контроля в пределах своей компетенции за использованием объектов животного мира и среды их обитания; организации и ведения в пределах своей компетенции государственного учета численности объектов животного мира и их использования, разработки и реализации региональных программ по охране и воспроизводству объектов животного мира и среды их обитания, введения ограничений на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства, содержания и разведения объектов животного мира в искусственных условиях и искусственно созданной среде обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов и объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации), ведения государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира, занесенных в Красную книгу субъекта Российской Федерации, а также объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты или водным биологическим ресурсам и не занесенных в Красную книгу Российской Федерации, предоставления в пределах своей компетенции права пользования объектами животного мира, установления региональных лимитов и нормативов в области использования объектов животного мира и среды их обитания; организации и осуществления в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации; установления порядка пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства и правил пользования лесным фондом для заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования.

Перечисленные вопросы уже неоднократно назывались в качестве предложений к расширению перечня п. 2 комментируемой статьи и оформлялись в виде законопроектов. В дальнейшем возможно продолжение расширения рассматриваемого перечня, что может существенно затруднить правоприменительную деятельность, а также усложнить взаимодействие органов государственной власти субъектов Федерации с федеральными органами государственной власти (прежде всего, между исполнительными органами). Кроме того, серьезно рассматривается вопрос о введении в законодательство России, в частности в комментируемый Федеральный закон, такой категории, как факультативные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что потребует установления механизмов реализации таких полномочий.

9. Комментируемый Федеральный закон содержит определение понятий "межмуниципальные объекты, программы, проекты". Для целей комментируемой статьи они определены как объекты, программы, проекты, предназначенные для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов. Однако, как представляется, данные понятия было бы целесообразнее определить в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а этого не сделано. Подобная недоработка может привести к множественному определению и неоднозначному толкованию данных понятий в российском законодательстве.

10. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в гл. 4 определил порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации. Так, полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным указанным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, в то время как отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Следует отметить, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают полномочиями как по предметам ведения субъектов Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Федерации законами субъектов Российской Федерации безусловно. Однако наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Поскольку организация местного самоуправления в России имеет несколько уровней, отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из бюджетов соответствующих субъектов Федерации. Однако органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (в частности, если этого требуют интересы жителей соответствующих муниципальных образований).

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил ряд требований к закону субъекта Российской Федерации, предусматривающему наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такой закон субъекта Российской Федерации должен содержать:

а) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

б) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

в) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая региональные государственные минимальные социальные стандарты;

г) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

д) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

е) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

ж) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Кроме того, положения законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, что этим законом предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Необходимо отметить, что по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным рассматриваемым Федеральным законом, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Хотя переданные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления, они остаются полномочиями соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Законы субъектов Российской Федерации, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями, должны быть приведены в соответствие с указанными требованиями до 1 ноября 2005 г. В отношении конституций (уставов), иных законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в части указанных требований установлен срок до 1 января 2006 г.

11. Комментируемый Федеральный закон конкретизирует приведенный выше порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации положением п. 6 комментируемой статьи. Согласно данному положению соответствующие государственные полномочия касаются вопросов, указанных в подп. 3, 5, 7 - 11, 14 - 21, 24, 26 - 31 и 37 п. 2 комментируемой статьи в части, относящейся к выравниванию бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Это вопросы формирования и содержания архивных фондов субъекта Российской Федерации; предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; организации и осуществления межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; создания и обеспечения охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; ведения Красной книги субъекта Российской Федерации; поддержки сельскохозяйственного производства; планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель; строительства и содержания автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения; предоставления начального и среднего профессионального образования; предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения; охраны и сохранения объектов культурного наследия регионального значения; организации библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации; создания и поддержки государственных музеев; организации и поддержки учреждений культуры и искусства; поддержки народных художественных промыслов; поддержки региональных и местных национально-культурных автономий, поддержки изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности; организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях; социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг., семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи; предоставления служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации; материально-технического и финансового обеспечения оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях, определения порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в установленном порядке; определения границ нотариальных округов в пределах территории субъекта Российской Федерации и численности нотариусов; организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов; организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта; организации тушения пожаров; выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом.