Geum.ru

Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   14   15   16   17   18   19   20   21   ...   34

4. По существу, п. 2 ст. 26.3 содержит основной круг вопросов, по которым осуществляются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Указанный перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в п. 2 ст. 26.3 комментируемого Федерального закона или в порядке, предусмотренном п. 5 комментируемой статьи. Соответствующий порядок состоит в том, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в п. 2 комментируемой статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Данное положение развивает и конкретизирует норму ст. 3 комментируемого Федерального закона о праве опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения законодательными органами государственной власти субъектов Федерации (см. комментарий к ст. 3). Установление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации, есть частный случай опережающего правового регулирования субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Вместе с тем в конституциях некоторых республик в составе Российской Федерации содержатся положения, не вполне соответствующие данному подходу и устанавливающие собственный перечень полномочий органов государственной власти данных республик по предметам совместного ведения. В частности, Конституция Республики Тыва относит к полномочиям по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Тыва:

а) развитие системы образования, здравоохранения, науки, культуры, туризма, физической культуры и спорта;

б) осуществление государственной политики содействия занятости населения с учетом национальных, культурных традиций, а также исторически сложившихся видов занятости;

в) осуществление экономических, научно-технических и культурных связей Республики Тыва с субъектами Российской Федерации и зарубежными партнерами;

г) установление квот и организационное обеспечение государственной системы лицензирования в пределах, установленных федеральным законодательством;

д) руководство жилищным хозяйством Республики Тыва; государственный учет и контроль за использованием и сохранностью республиканского жилищного фонда; иные вопросы использования и обеспечения сохранности республиканского жилищного фонда вне пределов ведения Российской Федерации;

е) установление государственной политики Республики Тыва в области градостроительства;

ж) регулирование архитектурной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

з) правовое регулирование вопросов деятельности адвокатуры и нотариата в соответствии с федеральным законодательством;

и) создание и деятельность органов записи актов гражданского состояния на территории Республики Тыва в соответствии с федеральным законодательством;

к) регулирование в области использования и охраны объектов животного мира и среды их обитания на территории Республики Тыва;

л) развитие народно-художественных промыслов Республики Тыва;

м) правовое регулирование ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства в соответствии с законодательством Российской Федерации;

н) содействие реализации единой государственной политики в области почтовой связи в пределах полномочий органов государственной власти Республики Тыва;

о) регулирование вопросов погребения и похоронного дела;

п) регулирование в области обращения с отходами производства и потребления на территории Республики Тыва в соответствии с федеральным законодательством;

р) принятие мер по охране законности, правопорядка и общественной безопасности на территории республики; издание нормативных правовых актов по вопросам охраны общественного порядка, не урегулированным федеральным законодательством;

с) правовое регулирование в сфере административного, трудового, семейного, жилищного, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей природной среды в пределах, установленных федеральных законом;

т) обеспечение безопасности дорожного движения;

у) согласование в соответствии с федеральным законодательством назначения кадров правоохранительных органов;

ф) назначение мировых судей и организационно-финансовое обеспечение их деятельности;

х) осуществление демографической политики, направленной на естественный рост населения Республики Тыва;

ц) регулирование в области использования и охраны республиканских и местных курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов;

ч) иные полномочия, установленные федеральным законодательством по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Тыва.

Как видно из данного перечня, установленные Конституцией Республики Тыва полномочия намного шире по сравнению с перечнем п. 2 комментируемой статьи. Кроме того, сам подход формирования двух перечней по одному вопросу на уровне федерального закона и конституции субъекта Российской Федерации представляет собой перманентное коллизионное поле. В таких перечнях с учетом периодического внесения в них изменений и дополнений всегда будут возникать противоречия.

5. По всем вопросам, указанным в перечне п. 2 ст. 26.3, могут приниматься федеральные законы. В эти федеральные законы не допускается включение положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако комментируемый пункт содержит исключения - положения о порядке осуществления расходов на решение вопросов, указанных в подп. 2, 9, 13, 21, 25 и 37 п. 2 ст. 26.3. Данные исключения касаются прежде всего ряда важнейших социальных функций публичной власти в сфере образования, здравоохранения и социальной защиты граждан, в частности вопросов обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации; организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством РФ); предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг. Кроме того, исключения касаются вопросов организационного и материально-технического обеспечения проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, референдумов субъекта Российской Федерации; поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами); а также выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом.

Как представляется, именно по вопросам, указанным в п. 2 ст. 26.3 комментируемого Федерального закона, федеральное законодательное регулирование должно носить рамочный характер и определять лишь основы правового регулирования. Соответствующее установление было бы целесообразно закрепить в тексте комментируемой статьи, чтобы федеральный законодатель не ограничил возможность законодательных органов субъектов Российской Федерации осуществлять законодательное регулирование в рамках их полномочий.

6. Перечень п. 2 ст. 26.3 комментируемого Закона содержит вопросы, т.е. общественные отношения, по которым органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют полномочия по предметам совместного ведения самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации. Среди данных вопросов можно выделить несколько сфер общественных отношений. Так, к сфере организации и осуществления публичной власти на уровне субъекта Федерации могут быть отнесены вопросы материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросы оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации (подп. 1); организационного и материально-технического обеспечения проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, референдумов субъекта Российской Федерации (подп. 2); формирования и содержания архивных фондов субъекта Российской Федерации (подп. 3); формирования и использования резервных фондов субъекта Российской Федерации для финансирования непредвиденных расходов (подп. 4); наделения городских поселений статусом городского округа (подп. 35); определения границ муниципальных образований в установленном порядке (подп. 36); выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом (подп. 37); учреждения печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, иной официальной информации (подп. 38); установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (подп. 39); материально-технического обеспечения деятельности мировых судей (подп. 40); осуществления международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участия в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации (подп. 47); участия в организации альтернативной гражданской службы в подведомственных им организациях, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту (подп. 48).

В данном перечне содержится целый ряд вопросов безопасности, в частности: предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий (подп. 5); организация тушения пожаров (за исключением лесных пожаров, пожаров на объектах, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектах, особо ценных объектах культурного наследия России, перечень которых утверждается Правительством РФ, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей) (подп. 31); организация и осуществление на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории субъекта Российской Федерации, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (подп. 45); организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации (подп. 49); осуществление поиска и спасания людей во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации (подп. 50); создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований (подп. 51); создание по решению органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта Российской Федерации на работу в условиях военного времени и обеспечения условий работникам созданных мобилизационных органов, координации и контроля за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществление методического обеспечения этих мероприятий (подп. 52).

В сфере экономики органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия по вопросам передачи объектов собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность (подп. 6); поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами) (подп. 9); планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель (подп. 10); строительства и содержания автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения (подп. 11); организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) (подп. 12); организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов (подп. 29); заключения внешнеэкономических соглашений субъекта Российской Федерации (подп. 32); установления, изменения и отмены региональных налогов и сборов, а также установления налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (подп. 33); привлечения субъектом Российской Федерации заемных средств, а также обслуживания и погашения внутренних и внешних долгов субъекта Российской Федерации (подп. 34); утверждения схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществления государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ (подп. 42); установления порядка пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанными с добычей полезных ископаемых, и распоряжения данными участками недр, в том числе разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации (подп. 43); участия в урегулировании коллективных трудовых споров (подп. 44).

В сфере охраны окружающей среды указаны вопросы организации и осуществления межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности (подп. 7) и создания и обеспечения охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; ведения Красной книги субъекта Российской Федерации (подп. 8).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия по широкому кругу вопросов социально-культурной сферы. В сфере образования комментируемый Федеральный закон выделил вопросы обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации (подп. 13); организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, специальных учебно-воспитательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, перечень которых утверждается органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в специальных образовательных учреждениях закрытого типа (подп. 13.1); предоставления начального и среднего профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации) (подп. 14); предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения (подп. 14.1); поддержки региональных и местных национально-культурных автономий, поддержки изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности (подп. 20).

В сфере науки, культуры и физической культуры указаны вопросы охраны и сохранения объектов культурного наследия регионального значения (подп. 15); организации библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации (подп. 16); создания и поддержки государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством РФ) (подп. 17); организации и поддержки учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством РФ) (подп. 18); поддержки народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством РФ) (подп. 19); организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта (подп. 30); организации и осуществления региональных научно-технических и инновационных программ и проектов (подп. 53).

В сфере здравоохранения перечень комментируемой статьи включает вопросы организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством РФ) (подп. 21); организации обязательного медицинского страхования неработающего населения (подп. 22); организации оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи (подп. 23).

Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия по социальному обслуживанию и социальной защите граждан. В данной сфере комментируемый Федеральный закон выделяет вопросы социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг., семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи (подп. 24); предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг (подп. 25); предоставления служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации (подп. 26); материально-технического и финансового обеспечения оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях, определения порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в порядке, установленном ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ (в ред. от 20 декабря 2004 г.) "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" <*> (подп. 27); определения границ нотариальных округов в пределах территории субъекта Российской Федерации и численности нотариусов (подп. 28); предоставления материальной и иной помощи для погребения (подп. 41); создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения (подп. 46).