Geum.ru

Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Государственной власти субъекта российской федерации
Подобный материал:
1   ...   21   22   23   24   25   26   27   28   ...   34
Глава IV.2. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Комментарий к главе IV.2


Комментируемая глава введена Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и вступила в силу с 1 января 2005 г. в связи с вступлением в силу с 1 января 2005 г. Федеральных законов от 29 июля 2004 г. N 95-ФЗ и от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ о внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации. Данное обстоятельство не случайно, поскольку одним из важнейших направлений развития федерализма в нашей стране стала бюджетно-финансовая реформа. Как отмечалось в комментарии к предыдущей главе, финансовые критерии разграничения полномочий были выведены на первый план преобразований в области федеративных отношений, поэтому важнейшее направление федеративных преобразований было связано с завершением бюджетно-финансовой реформы в России.

Бюджетные аспекты федеративной и административной реформ были выделены в Посланиях Президента Федеральному Собранию в 2003 - 2004 гг. Глава Российского государства подчеркнул, что основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты, а бюджетное планирование должно приобрести долговременный характер. При этом самостоятельность бюджетополучателей в распоряжении средствами должна сопровождаться их ответственностью за результаты работы.

Президент специально отметил, что достижение оптимального уровня государственных расходов должно стать базовым принципом экономической политики. Важнейшую часть бюджетно-финансовой реформы составляет совершенствование межбюджетных отношений.

Интенсивное федеральное законотворчество начала 2000-х гг. привело к существенному усложнению и расширению полномочий и, соответственно, возрастанию обязательств органов государственной власти субъектов Федерации в социальной сфере. В то же время финансовые ресурсы субъектов Федерации за этот же период значительно сократились. Если в середине 1990-х гг. распределение бюджетных финансов между Федерацией и ее субъектами осуществлялось примерно по схеме 50 - 50%, то в 2001 г. это соотношение изменилось в пользу центра в пропорции 63 - 37%. В 2002 г. несоразмерность обязательств и финансовых ресурсов возросла еще в большем объеме, и соответствующая пропорция составила 80 - 20%. Такая политика не способствовала гармонизации федеративных отношений, непременным условием которой является адекватность финансовых ресурсов субъектов Федерации полномочиям их органов государственной власти. Это, в свою очередь, напрямую предопределяет эффективность осуществления государственной власти субъектов Российской Федерации по решению различных политических, социальных, экономических и иных задач развития субъектов Федерации.

Основные направления государственной политики по совершенствованию межбюджетных отношений были обозначены в Бюджетном послании Президента России "О бюджетной политике в 2004 году", определившем комплекс мер по дальнейшему реформированию межбюджетных отношений в России. В 2004 - 2005 гг. происходило разграничение доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Создание системы четкого и стабильного разграничения доходных и расходных полномочий является необходимым условием приведения государственных и муниципальных обязательств в соответствие с реально имеющимися ресурсами для их исполнения. В итоге более эффективным станет выполнение органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций, возрастет самостоятельность этих органов при проведении бюджетной политики, усилится их ответственность за ее результаты, повысятся качество и доступность бюджетных услуг, возникнут новые условия для устойчивого экономического роста.

Принятие в 2003 г. Федерального закона N 95-ФЗ, внесшего соответствующие изменения в комментируемый Федеральный закон, в том числе закрепление в нем комментируемой гл. IV.2, было призвано создать основу для решения этой стратегической задачи. Дальнейшая же работа по совершенствованию межбюджетных отношений должна была установить, какие пробелы и недостатки законодательного регулирования продолжают препятствовать эффективности федеративных отношений в России, что и нашло отражение в изменении бюджетного и налогового законодательства.

В соответствии с Бюджетным посланием Правительству России в БК РФ и НК РФ были внесены изменения, вытекающие из требований реформы федеративных отношений и обеспечивающие реализацию принципов, определенных правительственной Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Эти задачи были в значительной мере реализованы благодаря принятию Федеральных законов от 29 июля 2004 г. N 95-ФЗ и от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ.

Одновременно с изменением базовых финансовых законов необходимо было начать системную работу по анализу и пересмотру в соответствии с новыми принципами разграничения предметов ведения и полномочий всего массива федерального законодательства, требующего бюджетного финансирования. Ведь органы государственной власти субъектов Федерации должны быть наделены реальными полномочиями по самостоятельному установлению и реструктуризации расходных обязательств. В Бюджетном послании было отмечено, что при этом нельзя идти по пути принятия новых неисполнимых обязательств. Значительная часть ответственности в этом вопросе ложится на Федеральное Собрание Российской Федерации, а также на законодательные органы субъектов Федерации.

Президент России в своем Бюджетном послании поставил задачу: начиная с 2004 г. подготовить и принять решения об оптимизации системы льгот, установленных для военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, иных федеральных государственных служащих, судей, депутатов. Первые шаги в этом направлении были предприняты в августе 2004 г. Федеральное Собрание приняло Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный Закон определил новые подходы к системе социальных льгот и выплат, что повлекло за собой изменения в системе разграничения предметов ведения и полномочий. К числу его достоинств можно отнести унификацию терминологии и подходов федерального законодательства в части регулирования разграничения полномочий органов государственной власти, а также приведение его в соответствие с Конституцией страны.

В новых условиях по-прежнему остается очевидным, что перераспределение прав между Федерацией и ее субъектами, полномочий и финансовых средств между их органами государственной власти должно осуществляться на основе федеративного характера связей. Поэтому повышение самостоятельности органов государственной власти субъектов Федерации в решении вопросов регионального значения на основе принципов субсидиарности и адекватности финансирования, расширение кооперации и консолидации во взаимоотношениях между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления - все это должно получить развитие как общая тенденция по мере совершенствования самой модели федерализма и механизмов ее обеспечения.

Комментируемая глава устанавливает экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе регулирует вопросы, связанные с собственностью субъектов Российской Федерации, управление и распоряжение имуществом, находящимся в их собственности, бюджетами субъектов Российской Федерации, расходами и доходами данных бюджетов, а также организации их исполнения, выравниванием бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, предоставлением субвенций из федерального бюджета на финансирование осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Основным недостатком комментируемой главы выступает дублирование норм гражданского и бюджетного законодательства Российской Федерации. В ряде случаев такое дублирование осуществляется практически дословно, что является юридико-техническим недостатком и не соответствует требованиям "законодательной экономии". Кроме того, дублирование норм федеральных законов, особенно при наличии отдельных текстуальных расхождений, может создавать дополнительные трудности для правоприменения и даже стать причиной коллизии (см. комментарий к ст. 26.13). Следует отметить, что данный недостаток нередко встречается и в законодательстве субъектов Российской Федерации, принятом в соответствии с положениями комментируемого Федерального закона.


Статья 26.10. Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 26.10


1. В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции России в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Принцип признания и равной защиты всех форм собственности составляет основу многоукладной экономики и развивается в гражданском, бюджетном и иных отраслях российского законодательства. Государственная собственность подразделяется на собственность Российской Федерации (федеральную собственность) и собственность субъектов Российской Федерации. В соответствии с конституционной нормой в п. 2 комментируемой статьи установлено, что собственность субъекта Российской Федерации (как разновидность государственной собственности) признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

2. В соответствии с гражданским законодательством все субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа - являются субъектами гражданских правоотношений на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

От имени субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

3. Субъекты Российской Федерации отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.

Юридические лица, созданные субъектами Российской Федерации, не отвечают по их обязательствам, а субъекты Российской Федерации не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.

Важно отметить, что по законодательству Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации. Однако фактически Российская Федерация возмещала за счет средств федерального бюджета задолженности некоторых субъектов Российской Федерации перед иностранными кредиторами. Во многом вследствие этого в комментируемом Федеральном законе появились нормы о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации (см. комментарий к ст. 26.9).

Субъекты Российской Федерации не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации. Кроме того, Российская Федерация вправе принимать на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования или юридического лица, равно как и субъекты Российской Федерации могут принять на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации (чего на практике никогда не было).

Необходимо отметить, что особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности, который так и не принят. Однако в Государственную Думу внесен законопроект по данному вопросу.

4. Имущество может находиться в собственности субъектов Российской Федерации. Особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом. Законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности (см. комментарий к ст. 26.11).

Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). От имени субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и уполномоченные на это иные лица.

Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом, который в настоящее время еще не принят. По данному вопросу действует Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 (в ред. от 24 декабря 1993 г.) <*>.

--------------------------------

<*> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89; Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 22. Ст. 1185; 1993. N 6. Ст. 191; N 32. Ст. 1261.


Средства бюджета субъекта Российской Федерации и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну субъекта Российской Федерации.

Указанное имущество и средства бюджета субъекта Российской Федерации, равно как и средства территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации (см. комментарий к ст. ст. 26.11, 26.12 и 26.13), а также имущественные права составляют в соответствии с п. 1 комментируемой статьи экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.


Статья 26.11. Собственность субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 26.11


1. Положения п. 1 комментируемой статьи подразделяют имущество, которое может находиться в собственности субъекта Российской Федерации, на три основных вида по целевому назначению:

а) имущество, необходимое для осуществления полномочий по предметам ведения субъекта Российской Федерации и по предметам совместно ведения, финансируемое за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации;

б) имущество, необходимое для осуществления полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, финансирование которых происходит, как правило, за счет субвенций из федерального бюджета. Исключением могут выступать случаи, когда осуществление таких полномочий не требует создания новых органов государственной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации, а также осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета субъекта Российской Федерации гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников его государственных учреждений;

в) имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти, государственных гражданских служащих, работников государственных унитарных предприятий и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

2. В соответствии с указанной классификацией имущества в п. 2 комментируемой статьи установлен перечень подвидов имущества по целевому назначению его использования в рамках осуществления полномочий по предметам совместного ведения, финансирование которых производится за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Данные подвиды определены исходя из перечня вопросов п. 2 ст. 26.3 комментируемого Федерального закона, по которым органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют указанный тип полномочий (см. комментарий к ст. 26.3).

Следует отметить, что перечень п. 2 комментируемой статьи исчерпывающий. С одной стороны, это позволяет детально определить, какое имущество принадлежит субъекту Российской Федерации на праве собственности и для каких целей оно используется. Вместе с тем такой перечень необходимо постоянно корректировать исходя из изменений разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти и местного самоуправления.

Надо заметить, что поступают предложения, в том числе в виде законопроектов, по дальнейшему расширению перечня п. 2 комментируемой статьи. В частности, речь идет об имуществе, необходимом для предоставления высшего и послевузовского профессионального образования, включая образовательные учреждения высшего и послевузовского профессионального образования; для предоставления дополнительного образования детям и дополнительного профессионального образования; для организации установки информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия федерального значения; для осуществления мероприятий, направленных на защиту населения от болезней, общих для человека и животных, а также от пищевых отравлений, возникающих при употреблении опасных в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства; для деятельности научных и научно-технических организаций субъектов Российской Федерации; для подготовки и осуществления противопаводковых мероприятий на территории субъекта Российской Федерации; для реализации государственной политики в области экологического развития территории субъекта Российской Федерации с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъекта Российской Федерации; для организации и осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящимися на территориях субъектов Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, государственного контроля и надзора за деятельностью в области обращения с отходами, за исключением контроля объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, государственного контроля за использованием и охраной водных объектов на территории субъекта, государственного контроля за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на землях городских поселений, а также лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций, государственного контроля за использованием объектов животного мира и среды их обитания; для организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации, ведения учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду на территориях субъекта Российской Федерации в пределах своей компетенции; для охраны и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации; для участия в проведении социально-гигиенического мониторинга на территории субъекта Российской Федерации, реализации мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни; а также обособленных водных объектах и имуществе, необходимом для их обустройства.

3. В целях осуществления полномочий, указанных в ст. 26.2 и п. 2 ст. 26.3 комментируемого Федерального закона, т.е. по предметам ведения субъекта Российской Федерации и полномочиям по предметам совместного ведения, осуществляемым за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут создавать государственные унитарные предприятия, государственные учреждения и другие организации. Имущество, находящееся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с гражданским законодательством.

4. Согласно гражданскому законодательству унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

Унитарное предприятие действует на основании устава, утвержденного уполномоченным органом субъекта Российской Федерации. Устав унитарного предприятия должен содержать помимо установленных законодательством сведений, содержащихся в уставе юридического лица, сведения о предмете и целях деятельности предприятия, а также о размере уставного фонда предприятия, порядке и источниках его формирования, за исключением казенных предприятий. В форме унитарных предприятий могут быть созданы государственные предприятия субъекта Российской Федерации.