Geum.ru

Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материалаЗакон

Содержание


В деятельности законодательного (представительного)
Российской федерации (руководителя высшего
Субъекта российской федерации
Подобный материал:
1   ...   26   27   28   29   30   31   32   33   34
Глава V. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ

В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО)

ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ, ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (РУКОВОДИТЕЛЯ ВЫСШЕГО

ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)

И ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Комментарий к главе V


Комментируемая глава посвящена обеспечению законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что выражается прежде всего в соответствии их действий и правовых актов Конституции России и федеральному законодательству, международным обязательствам Российской Федерации. Кроме того, их деятельность не должна нарушать прав и свобод граждан.

Положения статей данной главы содержат регламентацию вопросов, связанных с обеспечительными механизмами соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, включая приостановление действия актов высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации и актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также механизмами ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Ответственность законодательных органов субъектов Российской Федерации установлена в гл. II комментируемого Федерального закона, посвященной основам организации данных органов.

Комментируемая глава посвящена в основном вопросам ответственности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа). Иные должностные лица и органы исполнительной власти несут ответственность перед указанным лицом в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации, в которых высший исполнительный орган структурно отделен от высшего должностного лица и имеет непосредственного руководителя, указанный орган может нести ответственность не только перед высшим должностным лицом, но и перед законодательным органом субъекта Российской Федерации.

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации в ряде случаев содержат положения о подотчетности и подконтрольности высшего исполнительного органа законодательному органу. Однако эта подконтрольность и подотчетность носит ограниченный характер. На практике в ряде субъектов Российской Федерации законодательные органы сами в значительной мере фактически зависят от высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа).


Статья 27. Обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 27


1. Проблема несоответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству по предметам совместного ведения и даже по предметам ведения Российской Федерации остро встала с самого начала 90-х гг. прошлого века и нуждалась в скорейшем и оптимальном разрешении. За последние годы наметилась тенденция выхода из сложившейся ситуации во многом благодаря нормам комментируемого Федерального закона. На решение данной проблемы направлено и содержание ст. 27.

2. Как представляется, необходимо подробно остановиться на эффективных механизмах приведения законодательства субъектов Федерации в сфере совместного ведения в соответствие с федеральным законодательством с учетом накопленного опыта. Важным механизмом в этом процессе является деятельность органов прокуратуры. Не случайно в п. 1 комментируемой статьи именно на соответствующих прокуроров или их заместителей возложено опротестование правовых актов законодательного органа субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовых актов должностных лиц указанных органов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, в установленном законом порядке.

Прокуратурой РФ было опротестовано немало законов субъектов Федерации в связи с их несоответствием нормативным актам большей юридической силы, прежде всего Конституции России и федеральному законодательству.

3. Соответствующий порядок установлен в Законе РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 (в ред. от 15 июля 2005 г.) "О прокуратуре Российской Федерации" <*>. Предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами, а также органами управления. Предметом надзора также является соответствие федеральным законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами, в том числе законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 1999. N 7. Ст. 878; N 47. Ст. 5620; 2000. N 2. Ст. 140; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5018; 2002. N 26. Ст. 2523; N 30. Ст. 3029; N 40. Ст. 3853; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 29. Ст. 2906.


Кроме того, предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами, их должностными лицами, а также органами управления.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Прокурорский протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение законодательного органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Однако протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом, например, в случае, если устранена причина его принесения.

Кроме того, прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

4. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Кроме того, прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

5. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет предостережение в письменной форме должностным лицам. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

6. Следует отметить, что прокуратура ведет работу в плане превенции нарушения иерархии нормативных актов и обеспечения единства правового пространства России. С этой целью прокуратура участвует в правотворческой деятельности. Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы субъектов Федерации и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Кроме того, соответствующий прокурор может участвовать в заседаниях законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации.

7. Соответствующим уровнем прокуратуры выступают прокуратуры субъектов Российской Федерации. Прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры, которые имеют первых заместителей и заместителей. В прокуратурах субъектов Российской Федерации образуются коллегии в составе прокурора субъекта Российской Федерации (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта Российской Федерации. В прокуратурах субъектов Российской Федерации образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками прокуроров субъектов Российской Федерации. В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а также следователей по особо важным делам и старших следователей и их помощников. Прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

8. Для выполнения указанных выше функций прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов государственной власти субъектов Федерации; иметь доступ к их документам и материалам; проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; а также вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами государственной власти субъектов Федерации и их должностными лицами опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, а также вносит представление об устранении нарушений закона.

9. Следует отметить, что на основании Приказа Генерального прокурора N 42 прокуроры опротестовывают нормативные акты субъектов Российской Федерации по основанию их несоответствия федеральному законодательству и до, и после их принятия. Дважды в год прокуроры информируют Генеральную прокуратуру о своей деятельности в этом направлении. Там, где восстановить законность не удалось, подключается Генеральная прокуратура. По данным Генеральной прокуратуры, в 90-х гг. каждый второй закон субъектов Федерации создавал нормы, противоречащие Конституции и федеральному законодательству <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 25. Ст. 3070.


В настоящее время созданы управления прокуратуры в федеральных округах, которые обобщают надзорную практику по несоответствию законодательства входящих в федеральный округ субъектов Федерации, дают практические рекомендации по данному вопросу. Деятельность этих управлений уже дает существенные результаты.

10. Согласно п. 2 комментируемой статьи законодательный орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации) и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Конституции РФ и федеральных законов. Это требование комментируемого Федерального закона следует из содержания ст. ст. 15 и 76 Конституции России. В случае необеспечения данного требования к указанным органам применяются меры ответственности (см. комментарий к ст. ст. 3.1, 9, 19, 29.1).

11. Соблюдение органами государственной власти субъекта Российской Федерации Конституции России и федеральных законов неразрывно связано с требованием соблюдения ими прав и свобод человека и гражданина. Помимо опротестования нарушений прав и свобод человека и гражданина, допущенных в ходе осуществления полномочий органами государственной власти субъектов Федерации, Прокуратурой Российской Федерации, существует механизм защиты своих прав самими гражданами. Данный механизм установлен в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 (в ред. от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*>. Согласно указанному Закону каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов субъектов Федерации или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии с законодательством о государственной службе.

--------------------------------

<*> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.


К действиям (решениям) государственных органов субъектов Федерации, их должностных лиц и государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

а) нарушены права и свободы гражданина;

б) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Граждане вправе обжаловать также бездействие органов государственной власти субъектов Федерации, их должностных лиц и государственных служащих, если оно повлекло за собой указанные последствия.

Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

12. Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо и то и другое одновременно. К официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов субъектов Федерации, их должностных лиц и государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).

Следует отметить, что суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования (об этом будет сказано далее).

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу государственной власти субъекта Федерации, должностному лицу или государственному служащему субъекта Федерации. Указанные органы и лица обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.

Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа государственной власти субъекта Федерации. Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения). Подача жалобы оплачивается государственной пошлиной в установленном размере. Суд может освободить гражданина от уплаты пошлины или уменьшить ее размер.

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа государственной власти или должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. Уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях, предусмотренных ст. 2 рассматриваемого Закона.

Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, субъектов Федерации, должностных лиц или государственных служащих рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных данным Законом.

На государственные органы субъектов Федерации, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

13. По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Суд также определяет ответственность государственного органа субъекта Федерации или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.

В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру, предусмотренную законодательством о государственной службе и административно-деликтным законодательством. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений).

Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации порядке.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину не позднее 10 дней после вступления решения в законную силу. Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

14. Комментируемая статья наделяет Президента РФ правом обращаться в законодательный орган субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта законодательного органа субъекта Российской Федерации. Данное положение направлено на предотвращение несогласованности нормативных актов высшей юридической силы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Ведь в соответствии с конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации выстраивается вся система нормативных правовых актов соответствующего субъекта Федерации. Противоречие указанных актов Конституции России и федеральному законодательству влечет противоречия и подзаконных нормативных актов субъекта Федерации.

15. Законодательный орган субъекта Российской Федерации может полагать, что федеральный закон не соответствует Конституции РФ и нарушает права субъектов Российской Федерации. В этом случае он может обжаловать соответствующий закон в Конституционном Суде РФ (см. комментарий к ст. 3). Такое несогласие является вполне правомерным до тех пор, пока Конституционный Суд не установил иное в своем решении. Однако несогласие с нормой федерального закона не наделяет законодательный орган, равно как и любой другой орган государственной власти субъекта Федерации, правом нарушать требования соответствующего федерального закона. По крайней мере до тех пор, пока неконституционность федерального закона не установлена решением Конституционного Суда.

Тем не менее на практике по данному вопросу случаются разногласия между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В случае возникновения таких разногласий при реализации положения комментируемой статьи об обращении Президента РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституции (устава) или правового акта законодательного органа Президент России использует согласительные процедуры для их разрешения.

Право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплено за Президентом России в ч. 1 ст. 85 Конституции. Такое право предопределено статусом Президента как гаранта Конституции. Президент России может в полной мере реализовать его в отношении законодательного органа субъекта Российской Федерации. В отношении высшего должностного лица субъекта Федерации у Президента России есть менее сложные механизмы обеспечения соответствия его актов и деятельности Конституции России и федеральному законодательству (см. комментарий к гл. 3).

16. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда, что также установлено в ч. 1 ст. 85 Конституции России.

Механизм обращения в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ федерального нормативного правового акта или договора о разграничении полномочий органами государственной власти субъектов Федерации, равно как и проблема соотношения компетенции Конституционного Суда и судов общей юрисдикции, был рассмотрен выше (см. комментарий к ст. 3). Президент РФ, равно как и целый ряд иных органов государственной власти, также наделен правом обращаться в Конституционный Суд с подобным запросом. КС РФ также разрешает дела о соответствии Конституции России всех нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Порядок такого обращения аналогичен, с учетом некоторых особенностей, установленных Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации". В частности, запрос о проверке конституционности нормативного акта субъекта Российской Федерации допустим, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Признание не соответствующими Конституции РФ нормативного акта субъекта Российской Федерации, договора субъекта Российской Федерации или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов Российской Федерации положений принятых ими нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. Положения таких нормативных актов либо договоров не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

В случае если в течение 6 месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим. Соответствующими должностными лицами будут выступать прокурор в части принесения протеста (см. комментарий к п. 1 данной статьи) и Президент РФ в части обращения в суд.

В случае неисполнения судебного решения высшим должностным лицом субъекта Федерации или законодательным органом субъекта Федерации Президент России вправе применить меры ответственности, предусмотренные ст. ст. 9, 19 и 29.1 комментируемого Федерального закона.

17. Поднимая тему судебного контроля, следует признать, что он, наряду с прокурорским надзором, является эффективным механизмом приведения нормативных правовых актов субъектов Федерации, прежде всего по предметам совместного ведения, в соответствие с федеральным законодательством и оптимизации законодательного регулирования в целом. Ранее нередки были случаи, когда субъекты Федерации не спешили приводить свои нормативные правовые акты в соответствие с федеральным законодательством, несмотря на правовую позицию Конституционного Суда, выраженную в его постановлении по соответствующему вопросу. Однако теперь положение меняется, и в основном практика Конституционного Суда эффективно способствует гармонизации и единству правового пространства России. Она позитивно влияет на развитие российского федерализма, позволяет избежать дополнительной напряженности между центром и регионами, решает важные вопросы правового регулирования федеративных отношений (например, закрепление за субъектами Федерации права осуществлять самостоятельное правовое регулирование до принятия федеральных нормативных актов по вопросам совместного ведения было осуществлено в постановлении Конституционного Суда и лишь затем закреплено в законодательстве). Многие нормы законодательства субъектов Федерации, не соответствующие Конституции, признаны Конституционным Судом неконституционными. Значит, в настоящее время в России деятельность КС РФ - реальный механизм приведения нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством, а также повышения эффективности и демократичности федеративных отношений.

18. Согласно п. 5 комментируемой статьи законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного органа субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Кроме того, в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" содержится гл. XII "Рассмотрение дел о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан". Согласно ее положениям правом на обращение в КС РФ с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом (в том числе законом субъекта Федерации), примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законодательстве. К жалобе помимо документов, предусмотренных указанным Федеральным конституционным законом, прилагается копия официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела. Выдача заявителю копии такого документа производится по его требованию должностным лицом или органом, рассматривающим дело.

Жалоба на нарушение законом субъекта Российской Федерации конституционных прав и свобод допустима, если:

а) закон затрагивает конституционные права и свободы граждан;

б) закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

КС РФ, приняв к рассмотрению жалобу на нарушение законом субъекта Российской Федерации конституционных прав и свобод граждан, уведомляет об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон. Уведомление не влечет за собой приостановления производства по делу.

Суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон, вправе приостановить производство до принятия решения Конституционным Судом РФ.

19. По итогам рассмотрения жалобы на нарушение законом субъекта Российской Федерации конституционных прав и свобод граждан КС РФ принимает одно из следующих решений: о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ либо о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ.

В случае если КС РФ признал закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Конституции РФ, данное дело во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке.

В случае признания закона субъекта Российской Федерации либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ гражданам и (или) объединениям граждан, обратившимся в Конституционный Суд РФ, за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации возмещаются следующие расходы в порядке и размерах, установленных Правительством РФ:

а) уплаченная государственная пошлина;

б) расходы на оплату услуг представителей;

в) расходы на проезд и проживание заявителей и их представителей, понесенные ими в связи с явкой в суд;

г) связанные с рассмотрением дела почтовые расходы;

д) компенсация за фактическую потерю времени.

20. Рассмотрение дел о конституционности законов субъектов Федерации может происходить также по запросам судов.

Суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, обращается в КС РФ с запросом о проверке конституционности данного закона. Запрос суда допустим, если закон применен или подлежит, по мнению суда, применению в рассматриваемом им конкретном деле.

В период с момента вынесения решения суда об обращении в Конституционный Суд РФ и до принятия постановления Конституционного Суда производство по делу или исполнение вынесенного судом по делу решения приостанавливаются.

21. Говоря о приведении нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией и федеральными законами, нельзя не отметить и ряд иных механизмов, помимо прокурорского надзора и судебного контроля. Прежде всего к их числу относится деятельность полномочных представителей Президента России в федеральных округах. Именно на них была в значительной мере возложена координация действий всех органов государственной власти по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Как отмечалось выше, их взаимодействие с органами прокуратуры давало хорошие результаты. Однако и сами полномочные представители со своими аппаратами вносят весомый вклад в решение указанных проблем. В частности, в соответствии с п. 4 Указа Президента РФ от 27 ноября 2003 г. N 1395 "О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации" полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах необходимо было обеспечить контроль за исполнением Федеральных законов от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в соответствующих федеральных округах. На них же возлагалось обеспечение эффективного взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при реализации указанных Федеральных законов с ежеквартальным представлением соответствующей информации в Администрацию Президента России.

Для представления полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах сведений о ходе реализации указанных Федеральных законов были разработаны формы представления сведений (утвержденные Комиссией при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления (Протокол N 2 заседания от 10 февраля 2004 г.)). Данные формы были разосланы в федеральные округа для ежеквартального представления сведений, и все полномочные представители представили в срок сведения, на основании которых будут предприниматься дальнейшие меры по гармонизации законодательства в сфере совместного ведения и по оптимизации федеративных отношений в целом, прежде всего со стороны Президента России.

22. Рассматривая механизмы приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральными законами, следует упомянуть и Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. N 1486 (в ред. от 19 июня 2003 г.) "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" <*>. Данным Указом учрежден федеральный банк данных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Его ведение возложено на Министерство юстиции, а высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъектов Федерации должны обеспечить направление нормативных актов соответствующих субъектов в семидневный срок после их принятия и официальных изданий нормативных правовых актов.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 33. Ст. 3356; 2003. N 25. Ст. 2484.


В развитие положений этого Указа принято Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г., утверждающее Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации <*>. Регистр включает в себя все нормативные акты субъектов Федерации, а если Министерство юстиции установит их несоответствие Конституции и федеральному законодательству, то в регистр вносятся и экспертные заключения. Таким образом, систематизированный учет и оценка нормативных правовых актов субъектов Федерации Министерством юстиции дает возможность эффективно влиять на развитие законодательства субъектов Федерации в гармонии с федеральным законодательством.

--------------------------------

<*> Российская газета. 2000. 16 декабря.


Такой учет тем более эффективен, поскольку в настоящее время федеральные органы государственной власти, в частности Президент и Федеральное Собрание, имеют в своем распоряжении весомый механизм обеспечения единства правового пространства России - ответственность органов государственной власти субъектов Федерации за несоблюдение норм Конституции и федерального законодательства. Статьи 3.1, 9, 19, 29.1 комментируемого Федерального закона, введенные или дополненные Федеральным законом от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ, содержат соответствующие механизмы.

23. Проблема несоответствия законов субъектов Федерации по предметам совместного ведения федеральному законодательству кроется и в недостатках юридической техники. В связи с этим было бы целесообразно расширить методические и организационные возможности уполномоченных органов Правительства РФ в области территориального устройства и подготовки проектов федеральных законов, а также Министерства юстиции РФ в определении государственной политики по разграничению полномочий и осуществлению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти на данном направлении, а также правил подготовки нормативных актов. В свою очередь, указанные органы могли бы внести на рассмотрение Президента и Правительства РФ предложения об установлении соответствующих методических требований ко всем издаваемым в Российской Федерации нормативным правовым актам, содержащим нормы о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Разработка модельных законов субъектов Федерации в сфере совместного ведения на федеральном уровне также могла бы способствовать оптимизации законодательного регулирования в данной сфере, не нарушая полномочий органов государственной власти субъектов Федерации.

Нельзя не отметить такой значимый механизм оптимизации законотворчества, как экспертиза законопроектов, которую осуществляет не только Министерство юстиции. Действующий Регламент Государственной Думы предусматривает правовую и лингвистическую экспертизу проектов федеральных законов и возлагает их проведение на Правовое управление Аппарата Государственной Думы. Вместе с тем в процессе становления и развития института экспертизы в нашей стране все больше участвует наука. При профильных комитетах Государственной Думы созданы и успешно действуют экспертно-консультативные советы, в частности, по конституционному, гражданскому праву и другим отраслям права. При Председателе Государственной Думы работает Экспертно-консультативный совет по проблемам систематизации и кодификации законодательства и правовой информатизации. На заседаниях этих советов обсуждаются актуальные проблемы теории и практики законотворчества, анализируются конкретные законопроекты. Как эффективная форма зарекомендовала себя организация проведения экспертизы целыми научными коллективами.

Весьма серьезное значение имеет улучшение системы юридической, в частности конституционно-правовой и административно-правовой, подготовки государственных служащих и депутатов законодательных (представительных) органов власти всех уровней, формирование соответствующей системы правовой информации, организация более тесного взаимодействия юридических служб законодательных и исполнительных органов власти, научных учреждений, органов юстиции и прокуратуры.

24. Следует констатировать, что соответствие нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральному законодательству является важнейшей гарантией единства правового пространства России и оптимизации законодательного регулирования в сфере совместного ведения. Ведь относительная самостоятельность субъектов Федерации в пределах компетенции их органов государственной власти не отменяет необходимости приведения их нормативных актов в соответствие с федеральным законодательством. Однако следует отметить, что процесс приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством не следует воспринимать как попытку полной унификации законодательства всех субъектов Федерации, поскольку это противоречит самой природе федеративного государства и Конституции РФ. Данный процесс необходимо вести параллельно с приведением самого федерального законодательства в соответствие с Конституцией, усилением его согласованности и повышением его качества как в юридико-техническом, так и в содержательном аспекте. При этом должны учитываться положения законов и иных правовых актов субъектов Федерации и с точки зрения потребностей общественной жизни, т.е. по существу правового регулирования. Оценивая качество законодательства субъектов Российской Федерации, необходимо также учитывать и назначение каждого закона субъекта Федерации. Следует поддержать предложение о сборе и систематизации предложений субъектов Российской Федерации по регулированию в сфере совместного ведения и использовании их в работе заинтересованных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации.

При обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Конституции России и федеральному законодательству важно использовать весь комплекс государственно-правовых средств, в том числе государственную регистрацию и учет нормативных правовых актов, предварительную экспертизу и согласование проектов законов, толкование компетенционных норм, прокурорский надзор, судебный контроль, ответственность органов государственной власти, принявших акт, противоречащий Конституции и федеральному законодательству, в том числе приостановление действия нормативных актов и роспуск органа власти (отстранение от должности должностного лица), в сочетании с научно-методической помощью государственным органам и должностным лицам субъектов Федерации и совершенствованием системы подготовки депутатов и государственных служащих. Процесс гармонизации правового регулирования целесообразно осуществлять как со стороны Федерации, так и со стороны ее субъектов в целях повышения эффективности и демократичности федеративных отношений в нашей стране.


Статья 28. Исключена. - Федеральный закон от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ


Комментарий к статье 28


Статья 28 комментируемого Федерального закона была исключена Федеральным законом от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ. Статья была посвящена ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В ней устанавливалось, что должностные лица органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем данная отсылочная норма не могла быть реализована, поскольку федеральное законодательство такой ответственности не устанавливало. В свою очередь, Федеральным законом от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ она была установлена в тексте комментируемого Федерального закона (см. комментарий к ст. ст. 3.1, 29.1).


Статья 29. Приостановление действия акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 29


1. Положениями п. 1 комментируемой статьи Президент РФ наделен правом приостановить действие акта высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, как и акта любого органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Основанием применения данного права выступает несоответствие акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушение им прав и свобод человека и гражданина.

2. Появление комментируемых положений вызвано необходимостью обеспечения единства правового пространства России, а также единства исполнительной власти в государстве. Правовой акт должностного лица или органа исполнительной власти может быть обжалован в судебном порядке, вопрос его соответствия Конституции России может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. Однако на соответствующие процедуры уходит значительное время, а единство принципов и методов государственного управления, равно как и его законность, является неотъемлемым условием устойчивого развития России, соблюдения прав и свобод ее граждан.

Кроме того, высшие должностные лица и исполнительные органы субъектов Российской Федерации нередко не приводили свои правовые акты в соответствие с актами высшей юридической силы и после вынесения соответствующих судебных решений. В настоящее время Президент России может применить механизмы ответственности соответствующих органов и должностных лиц, но для этого требуется сначала вынести предупреждение и соблюсти установленные комментируемым Федеральным законом сроки.

3. Установленный комментируемой статьей обеспечительный механизм приостановления действия актов должностных лиц и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, включая акты высшего должностного лица, по замыслу федерального законодателя, видимо, должен способствовать укреплению единства правового пространства и государственного управления в России. Однако следует отметить, что данный механизм может рассматриваться не только как обеспечительный, но и как определенная мера ответственности должностного лица или органа исполнительной власти, хотя формально он не включен в статью комментируемого Федерального закона, посвященную ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

4. При анализе изложенной конструкции возникает вопрос о необходимости Президенту России обращаться в суд для установления соответствия акта органа или должностного лица исполнительной власти субъекта Российской Федерации актам высшей юридической силы, если срок приостановления действия указанного акта ограничен лишь принятием судебного решения. Гипотетически, если такое решение не будет принято, то действие акта органа или должностного лица исполнительной власти субъекта Российской Федерации будет приостановлено навсегда.

На этот случай, а также в целях обеспечения самостоятельности должностных лиц и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в принятии правовых актов в пределах своей компетенции в п. 3 комментируемой статьи установлено право высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации (см. комментарий к ст. 3).

5. В пункте 2 комментируемой статьи установлено правило, согласно которому в период действия указа Президента РФ о приостановлении действия актов должностных лиц и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации указанные лица и органы не могут издать другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения.

Данное правило вызвано тем обстоятельством, что на практике нередко высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъекта Российской Федерации (реже - иные исполнительные органы) даже после признания их актов несоответствующими Конституции России и федеральному законодательству судом принимали акт по тому же предмету регулирования. Данный акт имел иное название, мог стать частью иного правового акта, менялись формулировки, соответствующие положения разделялись и помещались в несколько актов с отсылками друг к другу. В связи с этим данное правило должно исключить такую возможность на период до принятия судебного решения по соответствующему вопросу.


Статья 29.1. Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 29.1


1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи должностные лица органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, прежде всего в рамках уголовного и административно-деликтного законодательства Российской Федерации. Кроме того, административно-деликтное законодательство субъектов Российской Федерации предусматривает меры ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (см. комментарий к ст. 27). В некоторых случаях они несут также гражданско-правовую ответственность, если их действиями нанесен материальный ущерб в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Наконец, в рамках осуществления должностных обязанностей они несут дисциплинарную ответственность.

2. Вместе с тем положения комментируемого Федерального закона устанавливают еще такие механизмы ответственности, которые по своей природе могут быть отнесены к политической ответственности.

Прежде всего это касается права Президента РФ выносить предупреждение высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. В пункте 2 комментируемой статьи установлены случаи его вынесения, а также срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение, если указанное лицо не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

3. Президент РФ вправе принять решение в форме указа о временном отстранении от исполнения обязанностей высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации в установленных комментируемым Федеральным законом случаях (см. комментарий к ст. 19).

4. Однако более серьезной мерой ответственности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации является отрешение его от должности Президентом России, случаи которого установлены в комментируемом Федеральном законе (см. комментарий к ст. 19).

5. Следует отметить, что в комментируемой статье некоторые положения дублируют положения других статей комментируемого Федерального закона. В частности, положение п. 5 комментируемой статьи о том, что решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации от должности принимается в форме указа, уже закреплено в ст. 19. Это свидетельствует о юридико-технических недостатках комментируемого Федерального закона.

6. В пункте 4 комментируемой статьи установлено право Президента РФ по представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает возможность временного отстранения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации. В части 5 ст. 114 данного Кодекса установлено, что в случае привлечения в качестве обвиняемого высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации и предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления Генеральный прокурор РФ направляет Президенту РФ представление о временном отстранении от должности указанного лица. Президент РФ в течение 48 часов с момента поступления представления принимает решение о временном отстранении указанного лица от должности либо об отказе в этом. В комментируемом Федеральном законе определено, что такое решение принимается Президентом России в форме указа.

7. В целях повышения скоординированности и оперативности деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральных органов решение об отрешении от должности либо о временном отстранении от исполнения обязанностей высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации доводится до сведения законодательного органа субъекта Российской Федерации.

8. Определенной правовой гарантией для высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации является его право обжаловать соответствующий указ Президента РФ в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

Инстанцией для обжалования в п. 6 комментируемой статьи четко установлен Верховный Суд Российской Федерации. Он должен рассмотреть такую жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи.