Geum.ru

Мегаполис в зеркале

Вид материалаМонография

Содержание


3.2. Система социально-правового контроля за общественно опасным поведением и социальная ориентация деятельности правоохранитель
Подобный материал:
1   ...   7   8   9   10   11   12   13   14   ...   25

3.2. Система социально-правового контроля за общественно опасным поведением и социальная ориентация деятельности правоохранительных органов


3.2. Система социально-правового контроля

Одной из основных тенденций в области обеспечения общественной безопасности принято считать постепенное отставание социально-правового контроля за преступностью. Выделяют множество факторов, определяющих действие этой тенденции.

Так, В. В. Лунеев полагает, что в системе «преступность – борьба с ней» преступность первична, а борьба с ней является всего лишь ответом общества и государства на ее вызов, ответом не всегда своевременным, адекватным, целенаправленным и эффективным 35. Кроме того, на его взгляд, уголовная юстиция и правовая база ее деятельности – системы малоподвижные и инерционные. Для серьезного изменения ее практической деятельности, как полагает В. В. Лунеев, нужны новая философия и стратегия борьбы, большие капитальные вложения, высококлассные кадры и передовое техническое оснащение. Поскольку в большинстве стран этого нет, то не исключено дальнейшее неадекватное реагирование методов и средств социально-правового контроля на увеличивающиеся объемы
преступности, которая будет развиваться в направлении большей интеллектуализации, организованности, изощренности, вооруженности, технической оснащенности, приспособительности, коррумпированности, выживаемости и самозащищенности 36.

Тенденцию отставания развития методов и средств социально-правового контроля от развития фиксируют многие исследователи. Так, например, Р. Кларк констатирует, что подобно любой другой правительственной деятельности деятельность, преследующая цель исправления преступников, исторически развивалась в сторону удовлетворения нужд и интересов, которые, как правило, уже полностью исчезли со сцены или коренным образом изменились 37. В отношении оценки уровня разработки основ «философии и стратегии борьбы» представляет интерес следующее замечание Р. Кларка: «Для нынешних физиков Исаак Ньютон – древняя история, в то время как его современник Джон Локк продолжает оставаться авторитетом для нынешних политологов» 38.

Возможности, которые открывает глобализация, также более активно используют преступники. Занимавшие в свое время должности председателя Комитета по безопасности Государственной думы РФ А. Гуров, председателя Комиссии Государственной думы по борьбе с коррупцией Н. Ковалев и председателя Подкомитета по законодательству в сфере борьбы с транснациональной преступностью и терроризмом Государственной думы А. Куликов в совместном заявлении отмечали, что преступные сообщества гораздо быстрее, чем государственные системы разных стран, реагируют на развитие всех типов коммуникаций, на любые смягчения пограничного контроля и облегчение передвижений. Действия же здоровых сил мирового сообщества все время запаздывают, плетутся в хвосте криминальных процессов. «Мозговые» штабы транснациональных преступных организаций действуют намного более консолидированно, энергичнее и быстрее 39.

Указанное отставание эти авторы объясняют тем, что «даже наиболее действенные международные межправительственные организации часто запаздывают в своих решениях из-за заформализованных процедур, отсутствия взаимодействия между собой и многочисленными международными общественными организациями». Они считают необходимыми поиск более эффективных механизмов взаимодействия антикриминальных сил различных стран мира, выработку новых, нетрадиционных подходов в борьбе с преступностью.

Представление об отставании социально-правового контроля от развития преступной деятельности фиксирует своего рода закон-тенденцию, закономерность, неотвратимое действие которой внушает пессимистический взгляд о все возрастающих угрозах общественной безопасности.
Вместе с тем увеличение численности населения и средней продолжительности человеческой жизни свидетельствует, на наш взгляд, о противоположном. В целом уровень общественной безопасности повышается, а органы социально-правового контроля удерживают преступность в общественно приемлемых границах.

Объективная ситуации в данной области не столь драматична, как субъективный ее образ. Поэтому возникает вопрос о характере восприятия и интерпретации соотношения сил и средств правоохранительной деятельности, с одной стороны, и преступной деятельности – с другой, а также вопрос о вытекающей отсюда ориентации в стратегии деятельности правоохранительных органов.

Так, например, в Великобритании после прихода к власти в 1979 году М. Тэтчер основной акцент в реформах правоохранительной системы был сделан на укреплении полицейских сил, ужесточении уголовно-правовых мер, приватизации правоохранительных служб. На всем протяжении 1980-х гг. расходы на полицию увеличились в три раза, ее полномочия полиции были значительно расширены, но в то же время количество только зарегистрированных преступлений удвоилось, а их раскрываемость снизилась. По оценкам ряда специалистов, 97 % преступлений в Великобритании остаются безнаказанными. В результате снизился традиционно высокий авторитет полиции в глазах общественности 40.

Недостаточная эффективность стратегии обеспечения общественной безопасности, ориентированной исключительно на усиление правоохранительных органов, а зачастую и результаты, противоположные ожидаемым, обращают внимание на сложность взаимосвязей в системе поддержания общественной безопасности. Чрезвычайные усилия, предпринимаемые правоохранительными органами, оказываются системно малозначимыми, а при определенных условиях формируют контур положительной обратной связи, когда укрепление правоохранительных органов ведет к росту преступности и т. д. Возможно, что некоторое ограничение активности правоохранительных органов, наоборот, принесло бы больший антикриминогенный эффект. Поэтому всегда представлялся важным анализ общего социального механизма детерминации общественно опасного поведения, места и роли в нем правоохранительных органов. Одним из приемов анализа данного механизма являются сравнительные международные исследования уровня преступности.

Так, по данным первого международного протоколирования преступности за период 1970–1975 гг. Ф. Адлер дала следующую характеристику стран с наиболее низким уровнем преступности исходя из количества арестов (Швейцария, Ирландия, Болгария, ГДР, Коста-Рика, Перу, Алжир, Саудовская Аравия, Япония, Непал): «Во всех десяти странах существовали сильные структуры общественного контроля, действовавшие за пределами и независимо от уголовно-правовой системы. Значение мощного социального института там сохранила семья, система родственных связей, приспособившаяся к условиям современности. Правительства этих стран предпринимали большие усилия, чтобы сохранить эффективную систему семейных отношений. Члены семьи чувствовали себя в кругу семьи в безопасности и ощущали ее поддержку. Общины и общинное сознание дополняли и усиливали влияние семьи. Эти общины не были разрушены индустриализацией и урбанизацией; они сохранились и были перенесены в индустриальное общество, а в ряде случаев развились заново. Молодежь там хорошо интегрирована в общество, она естественно входит в зрелое общество. Конфликта поколений не существует, или он разрешается по взаимному согласию (промышленная община – большая семья – гарантирует пожизненную занятость, обеспечивает питанием, жильем, одеждой, развлечениями, воспитанием детей и организует досуг)» 41. В результате официальный контроль, осуществляемый полицией, судами и тюрьмами, хорошо согласуется с неформальным контролем через семью и общину.

По мнению М. Клайнард, низкий уровень преступности в Швейцарии объясняется тем, что замужние женщины в Швейцарии меньше всех в мире заняты профессиональным трудом. Они имеют возможность лучше заботиться о своих детях и успешнее их воспитывать. Школьное воспитание исключает вседозволенность, содержит много запретов. Учителя имеют высокий социальный статус и пользуются достаточно большим уважением. Хотя между учителем и учеником сохраняется социальная дистанция, тем не менее, между ними существуют отношения товарищества и общительности. Школа предъявляет к учащимся высокие требования, юношество хорошо и прочно встроено в швейцарское общество. Молодежь предпочитает как в будничной жизни, так и в спорте проводить время вместе со старшими разных возрастов, и потому в стране нет предпосылок к возникновению особой молодежной субкультуры. Стремление добиться популярности среди подростков и юношей одинакового возраста не очень ценится. Связь между поколениями здесь достаточно прочна 42.

Как следует из приведенных данных, общество в лице локальных социальных организмов (общин) оказывается ведущим субъектом обеспечения собственной безопасности, и оно разделяет вместе с государственными правоохранительными органами ответственность за обеспечение общественной безопасности. Типичную ситуацию такого рода ответственности общества рисует Р. Кларк: «Ребенок, живший в доме напротив, уходит в шайку не потому, что у него было слишком мало свободы, а потому, что его слишком мало любили и слишком мало ему помогали. Мы – его семья, друзья, соседи, школа, церковь, – мы все наблюдали за ним годами и никто из нас особенно не удивился, когда он, только что вновь вернувшийся из реформатория, был арестован за убийство продавца в магазине при совершении вооруженного разбоя. Что может поделать с ним его мать – безработная алкоголичка, живущая без мужа с четырьмя детьми? Что может сделать для того, чтобы помочь такому подростку, преподаватель расположенной в гетто школы-пятилетки, которому едва удается поддерживать порядок в классе, состоящем из 40 учеников?» 43.

В сфере социального контроля за общественно опасным поведением правоохранительные органы государства выполняют специализированные факультативные функции: они привлекаются и активизируются в определенных случаях. Поэтому в концептуальном плане представляется полезным различать виды контроля за общественно опасным поведением. По субъекту естественным образом выделяются как государственно-правовой, социально-правовой, коммунально-правовой, корпоративно-правовой, семейно-правовой и иные виды правового контроля. Кроме того, различают контроль неформальный и контроль формальный, осуществляемый правоохранительными органами и специальными службами как государства, так и корпораций и иных социальных субъектов. Следует констатировать системное многообразие видов социально-правового контроля, развивающихся как необходимые функции социальных субъектов в соответствующей взаимообусловленности.

Хорошо известно, что подавляющая часть случаев отклоняющегося поведения, делинквентности и преступности контролируется неформально семьей, домашним, частным и корпоративным правосудием. По собственному почину, как подчеркивает Г. Й. Шнайдер, полиция раскрывает лишь немногие преступления и правонарушения. Это связано с тем, что преступление само по себе, как правило, ненаблюдаемо, а полиция не может просто так вторгаться в частную жизнь граждан. Между тем именно в недрах микросоциальных организмов гнездятся зародыши общественно опасного поведения.

Международно признанным фактом является то, что преступления против жизни в значительной мере обуславливаются конфликтами в межличностных отношениях (среди родственников, хороших знакомых или соседей) 44. Р. Кларк приводит следующие данные: до 85 % всех умышленных убийств совершаются в семьях или среди знакомых 45. Известно, что в США в период с 1958 по 1972 г. лица, владевшие оружием, убили в 6 раз больше родственников, друзей и соседей, чем грабителей и воров. Частные владельцы огнестрельного оружия в США ежегодно убивают в момент совершения преступления от 1,5 до 2,8 тыс. преступников, что в два раза больше, чем число преступников, погибших от рук полицейских 46. Отмечается, что декларации о праве на неприкосновенность частной жизни («мой дом – моя крепость») прикрывают факты кровосмешения между детьми и родителями, которые имеют место в 10 % американских семей 47.

Преступность, которая становится известной полиции, оценивается только как видимая часть верхушки айсберга. Поэтому оценка деятельности полиции по раскрытию выявленных преступлений представляется весьма условной.

Реальная юрисдикция правоохранительных органов государства определяется тем, что еще до начала ведомственного процесса реагирования из общей (фиктивной) массы преступлений выпадают те действия, которые не были известны ни преступнику, ни жертве, ни третьим лицам или которые по ошибке не были расценены как уголовно наказуемые. Например, владелец какой-то украденной вещи может не знать, что она украдена. Ему может показаться, что он переложил ее в другое место. Если же жертва или третье лицо обнаруживает факт кражи, то на этом этапе, предваряющем официальную реакцию, преступление может остаться неучтенным, так как жертва оставляет это на своей совести или надеется договориться с похитителем по-доброму. Когда противоправное действие обнаруживается в рамках частной юстиции (например, в магазинах или на промышленных предприятиях) и подпадает под санкции частного владельца, оно, как правило, также не становится достоянием органов уголовного преследования. Обо всех таких преступлениях (за исключением тех, о которых не знали ни преступник, ни жертва, ни третьи лица, или тех, что были неверно квалифицированы как преступления) можно узнать только методом расследования латентной преступности. В любом случае, как подчеркивает Г. Й. Шнайдер, следует признать, что большая часть преступлений разрешается неформальным образом и до того, как о них становится известно органам уголовной юстиции 48. На этом фоне полиция оценивается как реагирующая организация: о преступлениях ей сообщают сами граждане, они уведомляют патруль, приходят сами в участок, звонят по телефону. Граждане сами решают, вызывать полицию или нет.

По данным всероссийского опроса городского и сельского населения, проведенного 26 июля 2003 г. Фондом «Общественное мнение» (всего 1500 респондентов), 29 % респондентов заявили, что были свидетелями правонарушений. При этом сообщили о своих свидетельских наблюдениях правоохранительным органам 16 %. Не стали этого делать 13 % россиян, из которых 5 % считали, что сообщать «куда надо» бесполезно и бессмысленно, так как милиция не станет принимать никаких мер («там все куплено»; «там одна шайка-лейка, все друг за друга»). Остальные либо опасались мести со стороны преступников (2 %), либо не сочли нужным сообщать о «несерьезных нарушениях» (1 %), либо не имели возможности связаться с «органами», не знали, куда обращаться (1 %) 49.

Известно, что лица из низших сословий гораздо чаще доводят свои конфликты до сведения полиции. Они больше опасаются угрозы преступности и ригористичнее: они более неумолимы в своем отношении к преступникам, менее снисходительны и более жестки 50.

Граждане и общественность заставляют полицию активно действовать. Они содействуют раскрытию преступлений. Поэтому высокий уровень преступности в каком-то районе может означать либо чрезмерную расположенность его населения к доносам в полицию, либо эффективную работу полиции. А это может быть признаком хорошего социального контроля, т. е. свидетельством скорее большей, а не меньшей общественной безопасности 51.

Таким образом, осуществляемый полицией официальный контроль сочетается с неформальным социальным контролем через семью, соседей, школу, корпорации и группы, объединяющие людей в часы досуга. Очень многие меры социального контроля де-факто осуществляются самими гражданами в рамках неофициальной и частной юстиции.

Так, по данным опроса населения России менее половины (40 %) заявляют о своем намерении обратиться в милицию в случае появления угрозы для их имущества или личной безопасности. Чуть большая часть (46 %) рассчитывает в подобных условиях на «свои собственные силы» или на «помощь родственников, друзей, соседей». А еще 7 % респондентов заявляют о том, что готовы нанять «специальных людей для предотвращения подобной угрозы» (Фонд «Общественное мнение», февраль 1998 г.).

Такое отношение к милиции со стороны населения во многом связано с тем, что, по мнению большинства опрашиваемых, милиция в своей деятельности преследует корыстные цели. На вопрос о том, чьи интересы защищают правоохранительные органы в первую очередь, только 13 % опрошенных ответили – государства в целом и еще 9 % – граждан. Зато почти 30 % населения считают, что правоохранительные органы защищают собственные интересы, 22 % – интересы правящей элиты, 15 % – мафии (РОМИР, декабрь 1997 год) 52. Поэтому социальная ориентация в деятельности правоохранительных органов – укрепление общества как ведущего субъекта обеспечения общественной безопасности – представляется основополагающей. Выполнение полицией и другими правоохранительными органами социальной функции является основой обеспечения правопорядка. В связи с этим выводом представляет интерес генезис образа полиции. Термин «полиция» происходит от греческого слова politeia – «городское или государственное управление». Французским словом police и немецким polizei вплоть до XVIII в. обозначалась вся совокупность дел светского управления 53. Затем термин «полиция» приобрел более ограниченный смысл государственной репрессии в целях общего блага.

Наряду с принудительным характером полиция всегда имела и общесоциальную направленность. В древней Индии к полицейским функциям относился контроль за соблюдением кастовых предписаний, в Китае – за исполнением нравственных предписаний конфуцианства. В Арабском халифате полиция наряду со священнослужителями надзирала за соответствием поведения мусульман положениям Корана. В Пруссии, например, имелись ветеринарная, охотничья, пожарная, рыболовная, страховая, строительная полиции и пр. Современная американская полиция чаще всего выполняет следующие функции: помощь при несчастных случаях, поиск ушедших из дома детей, семейные скандалы, обеспечение чистоты улиц, воспитательные меры в отношении подростков, восстановление порядка в случае шумных застолий, обеспечение дорожного движения, эскорт похоронных процессий, помощь при освобождении диких птиц и животных, поиск забытых и пропавших вещей, поиск без вести пропавших, обеспечение порядка на парковках машин, обеспечение порядка во время массовых собраний и демонстраций и др.  54 В отношении отечественной милиции также отмечалось, что от 70 до 90 % времени городской и районной милиции расходуется на различные формы обслуживания насе­ления 55.

В настоящее время все большее распространение получает подход к полиции как к организации по предоставлению правоохранительных услуг населению. В рамках апробируемых стратегий общественной полицейской деятельности (community policing) главной задачей полиции ставится не реагирование на звонки и заявления о происшествиях, а предупреждение преступлений на ранних стадиях зарождения микросоциальных конфликтов, в которых сотрудники выполняют миротворческие функции воспитателей и опекунов, защитников, посредников, консультантов.

Анализируя указанную тенденцию, обычно делают акцент не столько на социальной ориентации правоохранительной деятельности, сколько на сервисной форме ее осуществления. Ю. Е. Аврутин подчеркивает, что «система массового обслуживания – это, прежде всего, организационный и нравственный принцип функционирования милиции, в основе которого лежат две основные идеи: во-первых, общие идеи кибернетической теории массового обслуживания, оперирующей такими понятиями, как “заявка”, “отказ”, “очередность обслуживания”, “способность системы исполнить заявки” и т. д.; во-вторых, идея взаимоотношения в системе милиция – население, при которой милиция должна относиться к каждому попадающему – добровольно или в силу необходимости – в сферу ее юрисдикции гражданину как к клиенту, которому нужно оказать внимание и сделать это вежливо, культурно, доброжелательно» 56.

Далее Ю. Е. Аврутин поясняет: «Такое изменение социального «лица» милиции в сочетании с четким законодательным закреплением ее полномочий будет ориентировать сотрудников, во-первых, на необходимость оперативно отреагировать на поступающие заявления и сообщения о преступлениях и правонарушениях (“обслужить заявку’), для того чтобы не утратить впоследствии доказательства имевшего места юридического факта; во-вторых, на необходимость оперативного рассмотрения и разрешения дел и материалов, для того чтобы не накапливать их и не создавать излишне длинную “очередь на обслуживание”, которая нередко парализует нормальную работу оперативных и следственных аппаратов (так называемые “заволокиченные” материалы и уголовные дела); в-третьих, на внимательное, объективное и доброжелательное отношение к гражданам независимо от того, почему они стали “клиентами” милиции – пришли получить паспорт, потерпевшие, свидетели, подозреваемые» 57.

Отношение к идее о превращении милиции в систему массового обслуживания неоднозначное. Возражения опираются преимущественно на историко-правовые основания. Отмечая, что подобный угол зрения «очеловечивает» милицию, ориентирует ее на служение не абстрактным государственным интересам, а обществу, Ю. П. Соловей указывает на такие угрозы, как возможное расширение компетенции и коммерциализацию правоохранительной деятельности 58.

Де-факто указанные тенденции наблюдаются в последние годы. Но, высказываясь по существу вопроса, обратим внимание на необходимость различения социальной ориентации деятельности и сервисной формы ее результатов. Вопрос не в том, что милиция должна заниматься предоставлением заказчикам услуг (этим она занимается с момента своего возникновения и потому из субъекта простого услугообмена превратилась в развитую службу), а в ценностной ориентации этих услуг.

Заметим также, что выделение сервисного аспекта переводит обсуждение проблемы предназначения деятельности в экономический план, где значимо различение результатов деятельности как услуг, товаров, даров, помощи, жертв и т. п. В экономическом горизонте деятельность милиции видится значительно шире, чем оказание услуг. Она включает оказание помощи, участие в силовых акциях вплоть до самопожертвования и создание других полезных эффектов (например, восстановление дорожных знаков и указателей). Но это вопрос номенклатуры экономически целесообразных форм деятельности правоохранительных органов.

Принципиально важным для локальных гражданских сообществ является статус органов внутренних дел как органической составляющей этих сообществ. Эти органы должны создаваться и работать в интересах общества, населения конкретного локального сообщества, которое, выплачивая налоги, вправе контролировать и оценивать работу. Поэтому единственный результат, к достижению которого должны стремиться органы, обеспечивающие общественную безопасность и правопорядок, – это удовлетворенность населения состоянием собственной безопасности.