Курс лекций Нижний Новгород 2008 Печатается по решению редакционно-издательского совета гоу впо нглу специальность: Документоведение и документационное обеспечение управления. Дисциплина: Административное право. Удк 342. 0(075. 8)
| Вид материала | Курс лекций |
- Учебное пособие Нижний Новгород 2006 Печатается по решению редакционно-издательского, 520.35kb.
- Методические указания Нижний Новгород 2010 Печатается по решению редакционно-издательского, 434.35kb.
- Комплекс учебно-методических материалов нижний Новгород 2009 Печатается по решению, 1673.62kb.
- Комплекс учебно-методических материалов нижний Новгород 2010 Печатается по решению, 1734.26kb.
- Учебное пособие Нижний Новгород 2010 Печатается по решению редакционно-издательского, 2109.64kb.
- Комплекс учебно-методических материалов часть 1 Нижний Новгород 2009 Печатается, 1557.47kb.
- Методические рекомендации для студентов дневного и заочного отделений специальности, 231.54kb.
- Учебное пособие агпи им. А. П. Гайдара 2011 г. Удк 355,58 (075,8) ббк 68,9 я73, 6104.6kb.
- Учебное пособие Арзамас агпи 2009 удк 613,0 (075,8) ббк 51,204,0 я73, 5619kb.
- Учебное пособие Санкт-Петербург 2008 удк 005. 91: 004. 9(075. 8) Ббк 65. 291. 212., 97.7kb.
Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
НИЖЕГОРОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
ЛИНГВИСТИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМ. Н.А.ДОБРОЛЮБОВА
А.Д.ШПАК
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Курс лекций
Нижний Новгород
2008
Печатается по решению редакционно-издательского совета ГОУ ВПО НГЛУ Специальность: Документоведение и документационное обеспечение управления. Дисциплина: Административное право.
УДК 342.0(075.8)
ББК 67.6
Ш 83
А.Д.Шпак. Административное право: курс лекций. Нижний Новгород: Нижегородский государственный лингвистический университет им. Н.А.Добролюбова, 2008. -165 с.
Курс лекций по административному праву дает возможность студентам в доступной форме и в полном объеме (согласно программе курса) получить необходимые знания по наиболее важным направлениям административного права.
УДК 342.0(075.8)
ББК 67.6
Рецензент Т.В.Паршина, канд. Юридических наук,
Член Нижегородского областного суда
© ГОУ ВПО НГЛУ, 2008
© Шпак А.Д., 2008
ПРЕДИСЛОВИЕ
Административное право как одна из отраслей российского права регулирует важнейший круг общественных отношений, т.е. отношений, складывающихся в управлении исполнительной власти, между субъектами административного права, установлении административно-правовых форм и методов реализации исполнительной власти, законности и дисциплины в сфере исполнительной власти, регламентации административной ответственности и административного процесса, административно-правовой организации экономики, социально-культурной и административно-политической сферах.
Данное пособие предназначено в основном для студентов неюридических вузов и всех интересующихся предметом Административного права.
Пособие полностью соответствует Государственному образовательному стандарту по дисциплине «Административное право».
Указанное пособие составлено с учетом новаций, изменений, дополнений, внесенных в законодательство, регулирующее административно-правовые отношения, Указами Президента РФ, Федеральными законами РФ и позволит студентам качественно овладеть данным предметом и успешно сдать экзамены, выполнить рефераты по избранным темам.
СОДЕРЖАНИЕ
| ОБЩАЯ ЧАСТЬ | |
| тема 1. Понятие административного права, предмет, метод и система административного права. | 8 |
| 1.1. Понятие административного права. | 8 |
| 1.2. Предмет административного права. | 9 |
| 1.3. Метод административного права. | 10 |
| 1.4. Система отрасли административного права. | 12 |
| 1.5. Административное право в системе российского права. | 13 |
| ТЕМА 2. Управление, государственное управление, исполнительная власть. | 14 |
| 2.1. Управление, государственное управление, основные понятия, системы управления, ее признаки, принципы организации деятельности. | 14 |
| 2.2. Органы государственного управления: понятие, виды и функции | 16 |
| 2.3. Органы исполнительной власти: понятие, признаки, правовые основы образования. | 20 |
| ТЕМА 3. Административно-правовые нормы | 26 |
| 3.1. Понятие административно-правовых норм и их особенности | 26 |
| 3.2. Виды административно-правовых норм. | 27 |
| 3.3. Формы реализации административно-правовых норм | 29 |
| 3.4. Источники административного права и их виды | 31 |
| 3.5. Действие административно-правовых норм во времени | 33 |
| ТЕМА 4. Административно-правовые отношения | 35 |
| 4.1. Понятие административно-правового отношения и его структура | 35 |
| 4.2. Особенности административно-правовых отношений и признаки | 37 |
| 4.3. Виды административно-правовых отношений | 38 |
| ТЕМА 5. Субъекты административного права. | 41 |
| 5.1.1. Физические лица как субъекты административного права, административно-правовой статус гражданина и человека | 41 |
| 5.1.2. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства | 43 |
| 5.2. Органы исполнительной власти как субъекты административного права | 45 |
| 5.2.1. Административно-правовой статус органа исполнительной власти | 48 |
| 5.2.2. Виды органов исполнительной власти | 49 |
| 5.2.3. Система органов исполнительной власти субъектов РФ | 53 |
| 5.3. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительно власти | 56 |
| 5.4. Правительство РФ и его полномочия | 58 |
| 5.5. Полномочия госучреждений, предприятий, учреждений и организаций, органов местного самоуправления как субъектов административного права | 62 |
| 5.6. Общественные, религиозные объединения как субъекты административного права | 68 |
| 5.7. Государственная служба: понятие, виды служащих, их классификация | 73 |
| 5.7.1 Правовое положение государственного служащего как субъекта административного права | 77 |
| ТЕМА 6. Административно-правовые формы и методы в деятельности органов исполнительной власти, государственных учреждений | 82 |
| 6.1 Административно-правовые формы в деятельности органов исполнительной власти, государственных учреждений | 82 |
| 6.2. Административно-правовые методы в осуществлении функций органов исполнительной власти, государственных учреждений | 84 |
| ТЕМА 7. Законность и дисциплина в сфере исполнительной власти | 87 |
| 7.1. Понятие законности и дисциплины в сфере исполнительной власти | 87 |
| 7.2. Способы обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, контроль и надзор | 91 |
| 7.3. Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц | 93 |
| ТЕМА 8. Административные правонарушения, их виды и административная ответственность | 96 |
| 8.1. Административное правонарушение: понятие, признаки и состав | 96 |
| 8.2. Административная ответственность: понятие, принципы, ее особенности и отличие от других видов | 99 |
| 8.3. Административное наказание: понятие, виды, их характеристика | 100 |
| 8.4. Общие правила наложения административного наказания | 102 |
| 8.5. Административная ответственность юридических лиц | 103 |
| ТЕМА 9. Административное принуждение | 104 |
| 9.1. Государственное принуждение: понятие, виды, признаки | 104 |
| 9.2. Административное принуждение: понятие, особенности, цели, виды | 105 |
| 9.3. Меры административного принуждения и пресечения | 107 |
| 9.4. Меры административно-процессуального обеспечения, правовосстанавливающие меры | 108 |
| ТЕМА 10. Административный процесс и производство по административным делам | 109 |
| 10.1 Административный процесс: понятие и содержание | 109 |
| 10.2. Стадии административного процесса и их характеристика | 111 |
| 10.3 производство по делам об административных нарушениях | 113 |
| 10.4 Виды административных дел и административных производств. | 117 |
| ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ | |
| ТЕМА 11. Основы государственного управления и административно-правовое регулирование в сфере экономики | 118 |
| 11.1. Система и структура органов исполнительной власти, их функции в сфере экономической деятельности | 118 |
| 11.2. Административно-правовые основы регулирования отношений в сфере экономики | 120 |
| 11.3. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере сельского хозяйства | 123 |
| 11.4. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления и правового регулирования отношений в сфере транспорта | 125 |
| 11.5. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере промышленности | 129 |
| 11.6. Административно-правовые основы регулирования в сфере финансовых отношений | 134 |
| ТЕМА 12. Административно-правовое регулирование отношений в социально-культурной сфере | 138 |
| 12.1. Органы исполнительной власти и основы регулирования административных отношений в области образования и науки | 138 |
| 12.2. Органы исполнительной власти и административно-правовые отношения в сфере культуры | 141 |
| 12.3. Органы исполнительной власти и основы регулирования административных отношений в области здравоохранения и социального развития | 142 |
| ТЕМА 13. Административно-правовое регулирование в политической сфере | 146 |
| 13.1. Органы исполнительной власти и основы государственного управления обороной РФ | 146 |
| 13.2. Органы исполнительной власти и основы государственного в области обеспечения безопасности РФ | 150 |
| 13.3. Органы исполнительной власти и основы государственного управления в области внутренних дел РФ | 153 |
| 13.4. Органы исполнительной власти и основы государственного управления в области юстиции РФ | 156 |
| 13.5. Органы исполнительной власти и основы государственного управления в области иностранных дел РФ | 159 |
| Литература | 163 |
| Список основных законов | 163 |
Общая часть
Тема 1. Понятие административного права
1.1.
Термин «административный» означает в переводе с латинского языка «управленческий» или «руководящий», т.е. имеющий государственный, властный характер.
Поэтому исходя из назначения, роли данной отрасли права – административное право это государственное управленческое право, реализующее публичный правовой интерес большинства граждан, для чего субъекты управления наделяются юридически властными полномочиями.
В широком смысле административное право – отрасль российского права, система юридических норм, регулирующая общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации задач и функций органов государственной власти, местного самоуправления при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности, а также отношения внутриорганизационного характера на предприятиях, в учреждениях, организациях.
Административное право в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, либо по форме выражения отношений, в которых:
- реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;
- осуществляется процесс деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной властей, органов прокуратуры (в части назначения нижестоящих прокуроров Генеральным прокурором);
- осуществляется деятельность с участием субъектов местного самоуправления.
Нормы административного права классифицируют управленческие отношения по ряду критериев; исходя из особенностей ее участников. Они следующие:
- между субъектами исполнительной власти и гражданами;
- между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;
- между субъектами исполнительной власти и негосударственными организациями различного типа;
- между субъектами исполнительной власти и негосударственными органами системы местного самоуправления;
- между субъектами исполнительной власти и подведомственными им государственными предприятиями, учреждениями и организациями;
- между субъектами исполнительной власти различного уровня (федеральными, региональными, территориальными, соподчиненными и несоподчиненными, межотраслевыми и отраслевыми и т.п.).
В то же время следует отметить, что административное право не регулирует отношения между гражданами, между общественными объединениями и внутри них, так как в них отсутствует специальный субъект – субъект исполнительной власти (исполнительный орган).
Из изложенного выше следует, что административное право включает две группы общественных отношений управленческого характера:
- отношения, связанные с осуществлением государственного управления, т.е. с реализацией исполнительной власти;
- отношения внутриорганизационные, которые возникают в процессе деятельности других госорганов (вспомогательная группа).
Значительное место занимают внешние отношения, выражающие практическое осуществление функций управления поведением тех, кто по своему статусу не обладают чертами субъекта исполнительной власти (граждане, общественные формирования различного типа, государственные предприятия, учреждения и организации) по отношению к управляющему органу (должностному лицу) административно-правового регулирования.
Следует отметить, что между всеми исполнительными органами – вышестоящими и нижестоящими – существует взаимодействие, в процессе их деятельности возникают отношения по поводу формирования звеньев системы, определения их структуры, организации работы каждого звена, распределение обязанностей, прав и ответственности между ними и т.д. Каждый исполнительный орган в рамках своих полномочий, определенными нормами административного права осуществляет свои функции в хозяйственной, социальной культурной и в других областях жизни страны.
Таким образом, административное право – это отрасль российской правовой системы, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности системы исполнительной власти.
1.2 Предмет административного права
Предметом любой отрасли права являются общественные отношения, которые регулируются ее нормами.
Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Другими словами, под предметом административного права следует понимать совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности системы исполнительной власти.
Предмет административного права включает три группы отношений:
- организационные отношения управления в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления);
- внутриорганизационные отношения во всех элементах системы публичного управления (сферах государственного управления);
- контрольно-организационные отношения общегосударственного характера.
Кроме того, нормами административного права охраняются общественные отношения, регулируемые другими отраслями права, например, горного, водного, финансового, таможенного, налогового, муниципального, жилищного и др.
Объектом административного права являются также административно-процедурные и другие организационно-правовые отношения в сфере деятельности аппаратов исполнительной власти, государственного управления, а также внутриорганизационные управленческие отношения в аппаратах, обслуживающих институт Президента РФ, органы законодательной власти (Госдума, Совет Федерации, законодательные органы субъектов РФ), судов (Конституционного Суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ и др.); прокуратуры (Генеральной республик, областей, краев РФ и т.д.).
Следует отметить, что административное право не регулирует отношения между гражданами, между гражданами и общественными объединениями, между общественными объединениями друг с другом, так кК в этих отношениях не участвуют органы исполнительной власти и их должностные лица, т.е. не охватываются предметом административного права.
Таким образом, в обобщенном виде предмет административного права составляют общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в процессе практической реализации исполнительной власти на всех уровнях.
1.3 Метод административного права
Если предмет любой отрасли права отвечает на вопрос «что (т.е. какие общественные отношения) она регулирует?», то метод отвечает на вопрос: «как, каким способом осуществляется это регулирование?»
Особенность метода административного права заключается в том, что управление, как правило, предполагает неравенство субъектов, подчинение одного другому. А поэтому основным методом административного права является императивный метод, т.е. метод власти – подчинения, прямого распорядительства.
Кроме метода «власть-подчинение» административное право регулирует общественные отношения и другими методами, а именно:
- метод рекомендации, когда рекомендация субъекта управления приобретает правовую силу при условии принятия ее другим участником административно-правового управления.
Например, орган исполнительной власти субъекта РФ принимает решение, направленное на улучшение той или иной деятельности администрации района. Однако вышеуказанное решение носит для администрации района не обязательный, а рекомендательный характер.
- метод голосования, с его помощью регулируются отношения между участниками, не состоящими между собой в подчинении. Например, согласование областного правительства с органом местного самоуправления по вопросу работы городского транспорта, учреждений и т.д.
- метод равенства, в этом случае субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, осуществляют совместные действия в форме административно-правового договора, например, договор между администрациями двух или нескольких субъектов РФ по вопросу, значимому для всех договаривающихся сторон.
Этот метод можно назвать методом диспозитивного регулирования, при котором правовое регулирование определяется также снизу, т.е. нижестоящим органом, выступающим инициатором совместных действий в области решения управленческих вопросов.
Однако основным методом административного права является административный метод, наделенный императивным содержанием, т.е. это властный метод, осуществляемый от имени государства органами исполнительной власти, государственного управления и их уполномоченными должностными лицами. Его реализация гарантируется и обеспечивается государственными мерами убеждения и принуждения.
Допускается законодательством, когда применение властного метода может быть делегировано иным негосударственным органом, например ДНД (добровольная народная дружина), которая доставляет правонарушителя и составляет административный протокол.
В административном праве в настоящее время используется метод стимулирования, который используется в управленческой деятельности, это различные поощрения (моральные и материальные), налоговые льготы для предпринимателей и т.д.
Методы государственного управления и регулирования в новых экономических условиях претерпевают серьезные изменения исходя из факторов внешней среды, уровня правосознания граждан и должностных лиц государственных органов.
В настоящее время обоснованное и активное применение методов административного права в деятельности органов государственного управления всех уровней должно привести к радикальным политическим, социальным, экономическим, правовым и организационным реформам, поступательному движению к совершенной государственной системе.
1.4 Система отрасли административного права
Административное право представляет собой целостную систему правовых норм и институтов, административные нормы объединяют общие предмет, цели, принципы, метод регулирования, которые, в свою очередь, должны быть согласованы друг с другом: опираться на единые определения, использовать единую терминологию.
Система административного права как внутреннее строение данной отрасли отражает последовательное расположение образующих ее элементов – институтов и норм, их единство и структурную взаимосвязь.
Система административного права, исходя из сущности и специфики государственного управления, его многоотраслевого характера и необходимости постоянного совершенствования, делится на две части, каждая из которых включает в себя несколько административно-правовых институтов:
- общая часть, которая включает нормы, которые охватывают управление в целом, это:
1) государственное управление, исполнительные органы власти;
2) административное право как отрасль права, научная отрасль знаний и учебная дисциплина;
3) субъекты административного права;
4) формы и методы осуществления деятельности органов исполнительной власти, государственного управления;
5) административное правонарушение и административная ответственность;
6) административная юрисдикция;
7) административный процесс и виды административного производства;
8) законность и дисциплина в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.
- особенная часть, включающая нормы, которые действуют в пределах отдельных сфер управления (экономики, образования, культуры, и т.д.):
1) административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений;
2) административно-правовое регулирование отношений в социально-культурной сфере;
3) административно-правовое регулирование государственного управления в административно-политической сфере;
4) административно-правовое регулирование в иных сферах (оборона, обеспечение общественной безопасности, юстиции, иностранных дел и т.д.).
Содержание общей и особенной частей административного права взаимозависимы и составляют единое целое.
Нормы общей части применимы ко всем институтам особенной части.
Общие правила, регулирующие порядок подготовки, издания, вступления в силу и действия актов государственного управления, реализуются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов управления во всех отраслях экономики страны или социально-культурного строительства с учетом их специфики.
Как видно из вышеизложенного, главным связующим звеном единого предмета (общая и особенная части) административного права является правленческая природа отношений, возникающих во всех указанных сферах и областях государственной деятельности.
1.5 Административное право в системе российского права
Административное право наиболее тесно взаимодействует со многими отраслями российского права.
Как известно, предметом административного права не охватываются все общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления. Эти отношения регулируются иными отраслями права в связи со следующими отраслями:
- конституционным правом, которое закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, взаимоотношений с субъектами других ветвей государственной власти, права и свободы граждан, часть которых реализуется в сфере государственного управления. Административное право берет начало в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их; определяет правовую реализацию прав и свобод граждан, компетенцию различных звеньев системы исполнительной власти; формы и методы государственно-управленческой деятельности и т.п.;
- гражданским правом, нормы которого регулируют частноправовые отношения, возникающие в сфере государственного управления, по владению, пользованию и распоряжению имуществом, а также отношения, связанные с реализацией личных неимущественных прав. Опираясь на гражданское право, нормы административного права определяют порядок имущества (приватизация), лицензирования, учет недвижимого имущества, его регистрацию, осуществляют контрольные и другие виды деятельности, связанные с данными отношениями;
- уголовным правом, где нормы административного права взаимодействуют с нормами уголовного права при обеспечении порядка и общественной безопасности посредством применения мер административной и уголовной ответственности, где соотношение норм административного и уголовного права определяется степенью общественной опасности деяния;
- финансовым правом, где административное право закрепляет систему органов управления в финансово-кредитной сфере, формы и методы их деятельности, а финансовое право регулирует управленческие отношения, связанные с формированием бюджета, его исполнением, функционированием налоговой системы;
- земельным и экономическим правом, где значительная часть отношений, которые отнесены к предмету земельного и экономического права, особенно в части применения мер государственного принуждения, регулируются нормами административного права;
- рудовым правом в части регулирования деятельности государственных служащих смежной областью трудового и административного права.
Государственные служащие действуют от имени и по поручению государства, в процессе своей деятельности они выполняют организующие управленческие функции, поэтому их деятельность регулируется нормами административного права, а трудовые отношения служащих (оплата, нормирование, охрана труда и т.д.) к управлению не относятся и регулируются трудовым правом;
- уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным правом, где в рамках административного процесса при рассмотрении дел имеет место субсидарное применение мер как уголовно-процессуального, так и административно-процессуального права.