Курс лекций Нижний Новгород 2008 Печатается по решению редакционно-издательского совета гоу впо нглу специальность: Документоведение и документационное обеспечение управления. Дисциплина: Административное право. Удк 342. 0(075. 8)

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 12

ТЕМА 5. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

5.1.1 Физические лица как субъекты административного права, административно-правовой статус граждан

При рассмотрении административно-правовых отношений, отмечено, что им присуще большое количество субъектов (участников) этих отношений. Следует отличать субъекты административно-правовых отношений от субъекта административного права.

Субъект административного права – это носитель прав и обязанностей, установленных данной отраслью права.

Административно-правовой статус гражданина (физического лица) – комплекс прав и обязанностей граждан, закрепленных нормами административного права, а также гарантии реализации прав и обязанностей (охрана законом и механизм защиты органами государства и местного самоуправления).

Правовое положение граждан определяется объемом и характером административной правосубъектности.

Рассмотрим элементы правосубъектности:

- административная правоспособность – способ гражданина иметь определенные права, предусмотренные нормами административного права и выполнять возложенные на него обязанности в сфере государственного управления;

- административная дееспособность – способность гражданина своими действиями приобретать, а также осуществлять права и обязанности, предусмотренные нормами административного права и нести ответственность в соответствии с административно-правовыми нормами.

Существуют согласно норма права следующие виды административной дееспособности (граждан):

- полная – с 18 лет;

- ограниченная – с 16 лет;

- частичная – с 14 лет.

Согласно ст. 2.3 КоАП РФ возраст административной ответственности наступает у физических лиц, достигших к моменту совершение правонарушения возраста шестнадцати лет. В то же время ст. 2.8 КоАП РФ устанавливает, что физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, т.е не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия), либо руководить имим вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики не подлежат административной ответственности.

В зависимости от механизма реализации права граждан подразделяются на:

- абсолютные (безусловные) права – права, которыми физические лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, защищать их (право на административную жалобу), трудоустройство и т.п.;

- относительные права – права, для реализации которых нужен акт государственного органа (приказ о назначении на должность, лицензия на осуществление определенной деятельности).

В зависимости от круга лиц, гражданам предоставляются права:

- общие права граждан, которые распространяются на все отрасли и сферы управления (например, право граждан на участие в государственном управлении, право на обжалование действий государственных органов и должностных лиц);

- специальные права – права граждан в той или иной сфере или отрасли управления (например, в сфере экономической жизни каждый гражданин имеет право на осуществление предпринимательской деятельности).

По содержанию выделяют следующие группы прав:

- право на участие в государственном управлении (право на государственную службу, внесение предложений, получение необходимых документов, пресечение противоправных действий и т.д.);

- право на государственное участие, содействие, помощь компетентных организаций (получение организационной, технической, санитарно-эпидемиологической, медицинской помощи и др.);

- право на защиту (основными формами реализации права на защиту являются: административная жалоба, жалоба, защита в административно-юрисдикционном производстве, право на помощь негосударственных организаций).

По степени возможности реализации административно-правовые обязанности граждан подразделяются на:

- абсолютные – возлагаются на каждого и не зависят от конкретных обстоятельств (например, соблюдение законов, уплата установленных налогов и т.п.);

- относительные – возникают из правомерных действий, направленных на приобретение прав и пользование ими (обязанности собственника автомобиля – платить налоги, поступающие в дорожные фонды и т.п.)

Таким образом, административно-правовой статус человека и гражданина – это комплекс прав и обязанностей личности в административно-правовых отношениях.

Как видно из вышеизложенного, такие отношения возникают у человека и гражданина при взаимодействии с другими субъектами административного права: органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и негосударственными организациями, предприятиями, учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами всех этих органов и организаций, судами.

Административно-правовой статус человека и гражданина является составной частью общего правового статуса личности и урегулирован нормами конституционного и административного права. Многие права и обязанности человека и гражданина находят свое конкретное выражение в законах и подзаконных административно-правовых актах, в актах органов местного самоуправления.

Административно-правовые отношения личности с другими субъектами административного права могут возникать как на основе реализации прав человека и гражданина или в связи с возложенными на них обязанностями в сфере управления, так и при защите прав и свобод личности или нарушении личностью своих обязанностей.

В этой связи в содержание административно-правового статуса, кроме прав и обязанностей личности, включаются гарантии соблюдения этих прав и реализации обязанностей, механизм их охраны и защиты со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.

Итак, комплекс норм, связанных с административно-правовым статусом человека и гражданина, составляют нормы, определяющие статус граждан РФ.

5.1.2 Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства

Правовое положение иностранных граждан регламентируется Конституцией РФ, международными договорами, Федеральным Законом «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25.07.2002 г. в редакции от 18.07.2006 г.

Согласно Конституции РФ (ч. III, ст. 62) иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами РФ.

Находящиеся на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами РФ.

Иностранные граждане, которые согласно закону РФ и международному договору пользуются иммунитетом, совершившие административное правонарушение, от административной юрисдикции РФ освобождаются, все вопросы решаются дипломатическим путем.

Российское законодательство различает иностранных граждан, постоянно проживающих и временно пребывающих на территории РФ, а также проезжающих через территорию РФ транзитом.

Иностранные граждане, находящиеся на территории РФ, если они имеют разрешение и вид на жительство, выданное органами внутренних дел, - постоянно проживающие. Иностранные граждане, находящиеся на территории РФ на иных законных основаниях, временно пребывающие.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории РФ, обладают особой правосубъектностью:

– они не могут быть государственными служащими, занимать должности, исключающие их привлечение к определенным видам работы, работать в органах внутренних дел;

- иностранные граждане и лица без гражданства не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;

- на иностранных граждан и лиц без гражданства не распространяется воинская обязанность;

- за ряд правонарушений к ответственности могут привлекаться только иностранные граждане и лица без гражданства;

- только к иностранным гражданам и лицам без гражданства применяется такое административное наказание, как выдворение из РФ;

- иностранные граждане и лица без гражданства могут въезжать на территорию РФ при наличии разрешения органов власти;

- иностранные граждане и лица без гражданства проживают и осуществляют свою деятельность на основании специальных документов;

- на основании Постановлении Правительства РФ от 04.07.1992 г. для иностранных граждан могут быть установлены ограничения в продвижении и выборе места жительства.

Конкретная регламентация мест посещения иностранными гражданами определена Перечнем:

- на территории, открытой для иностранцев, они могут свободно перемещаться, однако об этом обязаны сообщать органам внутренних дел, прибывая в тот или иной пункт должны зарегистрировать свое временное пребывание;

- при наличии обстоятельств, установленных законодательством, выезд из России может быть не разрешен;

- указанные лица не могут участвовать в отправлении правосудия;

- они же не имеют права участвовать в референдуме;

- они же не могут быть членами политических объединений.

12.05.2008 г. Совет Федерации утвердил внесенную в Федеральный Закон «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» поправку, которая дает Президенту РФ специальным указом вводить упрощенный или вовсе безвизовый порядок въезда иностранцев на территорию России.

Такие изменения вызваны проведением чемпионатов Европы, мира и прежде всего предстоящими Олимпийскими играми в Сочи в 2014 году, когда Россия становится мировой спортивной державой.

5.2 Органы исполнительной власти как субъекты административного права

Органы исполнительной власти – организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности; они образованы в соответствии с законодательством, наделяя правом выступать по поручению государства, призваны в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, занимаются межотраслевым управлением.

Такие органы осуществляют деятельность, которая по юридическому содержанию является исполнительной и распорядительной.

В соответствии с законодательством они обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. В целом, они наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчество, правоприменения и правоохраны.

Органы исполнительной власти:

- должны строго следовать требованиям Конституции РФ, законов, выполнять и в пределах своей компетенции способствовать их выполнению другими органами;

- являются юридическими лицами, т.е. обладают гражданской правоспособностью.

Исполнительную власть в масштабах всей страны осуществляет Правительство РФ. Его правовое положение определено главой 6-й Конституции РФ.

Правительство РФ состоит из Председателя, Заместителя Председателя и федеральных министерств.

Согласно Указу Президента РФ от 12.05.2008 г. №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» в систему органов власти сейчас входят:

- федеральные министерства;

- федеральные службы;

- федеральные агентства.

Правительство РФ, согласно ст. 114 Конституции РФ, осуществляет следующие полномочия:

- разрабатывает и представляет Государственной думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и отчитывается об этом перед Государственной Думой;

- обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики;

- обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

- осуществляет управление федеральной собственностью;

- осуществляет меры по обеспечению обороны, государственной безопасности и реализации внешней политики страны и др.

Правовой статус федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти определяется соответствующими положениями.

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за исполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образуется аппарат Правительства РФ, который взаимодействует с Администрацией президента РФ, Аппаратом Федерального собрания РФ.

Постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 г. №260 «О регламенте Правительства РФ и Положении об аппарате Правительства РФ» регулируют правила организации деятельности Правительства РФ по реализации полномочий.

Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента РФ, Аппаратами Государственной думы и Совета Федерации Федерального собрания РФ и обеспечивает совместно с органами исполнительной власти и другими государственными органами реализацию полномочий Правительства РФ.

Структура Аппарата Правительства РФ включает:

- руководство;

- подразделения – департаменты Правительства РФ;

- секретариаты Председателя Правительства РФ, Заместителя Председателя Правительства РФ и Руководителя аппарата.

К структуре федеральных органов исполнительной власти относятся:

- Министерства РФ – это федеральный орган власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной отрасли или сфере государственной деятельности, а также координирующий в установленных федеральным законом случаях деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Некоторые министерства имеют исключительно отраслевой характер (например, Министерство энергетики РФ, Министерство регионального развития РФ и т.д.), ряд министерств, а их большинство, руководят деятельностью служб, агентств (например, Министерство экономического развития РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ и т.д.).

Другие министерства руководят определенными сферами государственного управления (например, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий).

- Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности в области контроля за оборотом наркотиков, миграционной службы, по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, по труду и занятости, службы исполнения наказаний и службы судебных исполнителей, антимонопольной, таможенной служб, служб по финансовому мониторингу, по финансовым рынкам и т.д.

Федеральные службы возглавляют руководители (директора), часть федеральных служб могут иметь статус коллегиального органа (например, Федеральная служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ и т.д.).

- Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, по регистрационной службе, по налогам, по связи, по лесному хозяйству, по рыболовству, по информационным технологиям, по морскому и речному транспорту и т.д.

Федеральные агентства также возглавляют директора, федеральные агентства могут иметь статус коллегиального органа.

Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. в изменение структуры федеральных органов исполнительной власти образовано Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ, а комитет по делам молодежи преобразован в Федеральное агентство по делам молодежи, образовано Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, созданы с преобразованием Министерство связи и массовых коммуникаций, Министерство культуры РФ, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство экономического развития РФ; упразднены Федеральное агентство по высокотехнологической медицинской помощи, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, Федеральное агентство по энергетике. Кроме того, предусмотрено этим указом к 1 октября 2008 года сократить дублирующие службы. Вышеприведенные реорганизации органов исполнительной власти направлены на усиление эффективной работы в реализации государственных программ в области экономического и социального развития страны.

5.2.1 Административно-правовой статус органа исполнительной власти

Обязательной стороной административно-правовых отношений являются орган исполнительной власти, а поэтому среди субъектов административного права органы исполнительной власти занимают особое место.

Согласно Конституции РФ исполнительная власть, будучи составной частью государственной власти, осуществляется в Российской Федерации и в субъектах РФ. Органы местного самоуправления наделены административно-правовыми полномочиями, но не входят в систему государственной власти.

Поэтому под органами исполнительной власти следует понимать органы, которые осуществляют исполнительные функции только на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ (республики, края, области и т.д.).

Орган исполнительной власти – это государственное политическое учреждение, являющееся частью государственного аппарата и представляющее организованный коллектив работников (госслужащих), который действует от имени государства, обладает определенной компетенцией по решению задач государства и общества; выполняет функции исполнительной власти и Российской Федерации и ее субъектах и наделен для этого государственно-властными полномочиями.

К характеристике, определяющей административно-правовой статус органа исполнительной власти, относятся:

- точное наименование органа исполнительной власти;

- его положение в иерархии субъектов государственной власти;

- вопросы подчиненности и взаимоотношения с ними;

- цели и задачи и функции органа исполнительной власти;

- порядок его образования, реорганизации и упразднения;

- направления, формы и методы деятельности;

- структура органа исполнительной власти;

- виды издаваемых органом правовых актов и т.д.

Однако следует отметить, что важнейшей частью административно-правового статуса органа исполнительной власти является его Компетенция, т.е. совокупность юридически установленных прав и обязанностей (полномочий).

Несмотря на имеющиеся различия в административно-правовом статусе в различных органах исполнительной власти – всем присущи некоторые общие черты правового положения:

А. Административно-правовой статус органов исполнительной власти всегда определяется нормами законодательных и подзаконных актов.

Такими нормативными актами являются:

- федеральные конституционные законы;

- федеральные законы;

- законы субъектов Федерации;

- Указы Президента РФ;

- Указы президентов в составе РФ;

- положения о государственных органах, утвержденных Указами Президента РФ;

- постановления Правительства РФ и правительств субъектов РФ и другие акты.

Б. Деятельность органов исполнительной власти всегда подзаконна. Они руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными, федеральными и другими законами и исполняют законодательные нормы.

Все нормативные акты, которые издают исполнительные органы власти, носят подзаконный характер и должны соответствовать законам, издаваемым законодательным органом.

В. Органы исполнительной власти наделены правами и обязанностями как исполнительного, так и распорядительного характера.

Г. Подчиненность органов исполнительной власти в отличие от органов законодательной и судебной власти строится, прежде всего, по вертикальному принципу, т.е. нижестоящие органы власти подконтрольны и подотчетны вышестоящим органам, в пределах их компетенции, обязательны для нижестоящих.

5.2.2 Виды органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти возможно классифицировать по ряду признаков и оснований.

По территории действия.

Согласно ст.77 Конституции РФ органы исполнительной власти делятся на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.

На основании ст.78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы.

В связи с этим по территории деятельности органы исполнительной власти делятся на:

а) федеральные органы исполнительной власти, которые распространяют свою деятельность на всю территорию РФ. К ним следует отнести: Правительство РФ, Федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и др. органы;

б) органы исполнительной власти субъектов РФ, которые распространяют свои действия на территорию данного субъекта РФ (республики, края, области, автономной области, автономные округа, города федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга). Этими органами являются – правительства республик, министерства республик, администрации краев, областей, правительства этих территорий, структурные подразделения администраций и др.;

в) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (включая территориальные органы Правительства РФ), которые создаются федеральными органами для осуществления своих полномочий как на территории одного субъекта, так и на территории нескольких субъектов РФ.

Примерами территориальных органов исполнительной власти могут служить:

- управление службы безопасности РФ в субъектах РФ;

- региональные таможенные управления государственной таможенной службы РФ в федеральных округах, и др.

По характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на:

органы общей компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории всеми отраслями экономики, социально-культурной и административно-политической сфер.

Это Правительство РФ, правительства республик и некоторых других субъектов РФ, администрации краев, областей и др.

органы отраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению соответствующей территории какой-либо одной отраслью экономики, социально-культурной, либо административно-политической сфер. (например, атомной энергетикой, здравоохранением, обороной и т.д.)

На федеральном уровне такими органами являются Министерства РФ, в субъектах РФ – министерства, департаменты, главные управления и др. (например, Главное управление Министерства внутренних дел области, края и т.п.).

органы межотраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории вопросами, имеющими межотраслевое значение (например, стандартизация и метрология, статистики, рынок ценных бумаг и т.д.).

На федеральном уровне такой компетенцией наделены в основном федеральные службы, федеральные агентства; в субъектах федерации – департаменты, комитеты, управления и др.)

органы специальной компетенции, осуществляющие надзорные, контрольные, разрешительные и другие специальные функции (например, надзор в сфере транспорта, служба финансово-бюджетного надзора и др.).

На федеральном уровне органами специальной компетенции являются федеральные службы РФ, агентства РФ, в субъектах Федерации – службы, палаты и др. Например, в субъектах Федерации таким органом являются лицензионные и регистрационные палаты и др.

Органы внутриотраслевой (внутриведомственной) компетенции, права и обязанности которых распространяются на определенное направление работ внутри отрасли.

На федеральном уровне такими органами обычно являются службы, главные управления, управления и другие органы исполнительной власти (например, Федеральная аэронавигационная служба и т.д.).

В субъектах РФ органы внутриотраслевой компетенции – управления, комитеты и другие структурные подразделения (например, по охране природы, природопользованию и т.д.)

По организационно-правовым формам и названию различают следующие органы исполнительной власти:

- правительства;

- кабинеты министерств (имеющих статус правительства);

- министерства;

- федеральные службы;

- российские федеральные агентства;

- федеральные надзоры;

- ведомства;

- администрации (области, края и т.д.)

- мэрии;

- департаменты;

- главные управления;

- управления;

- службы (в субъектах федерации);

- отделы;

- инспекции (налоговая и т.д.);

- палаты (нотариальная и т.д.).

Рассмотрим некоторые из этих органов.

- Правительство – это орган исполнительной власти общей компетенции РФ (Правительство РФ), республик, входящих в РФ, некоторых других субъектов Федерации (например, Нижегородской, Челябинской области, г.Москвы). Кабинет министров – название правительства в некоторых республиках, входящих в РФ (например, в Татарстане, Башкортостане, Чувашской Республике).

- Министерство – орган исполнительной власти отраслевой компетенции РФ (федеральное министерство), республик, входящих в Россию.

Департаменты – органы исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции субъектов РФ (например, департамент здравоохранения, департамент образования и т.д.).

Комитеты – органы исполнительной власти, замыкающиеся на министерства, либо выполняющие межотраслевую компетенцию (например, комитет общественных связей, комитет по взаимодействию с органами законодательной власти).

- Администрация – орган исполнительной власти общей компетенции краев, областей, автономной области, автономных округов. Администрация состоит из отраслевых и функциональных структурных подразделений и возглавляется главой администрации, а в ряде краев и областей – губернатором.

- Инспекция – орган исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющий надзорные, контрольные, разрешительные и иные функции либо в одной или во многих отраслях экономики, административно-политической и социально-культурных сфер.

Задача инспекций – обеспечение соблюдения действующих законов и иных нормативных актов, предупреждение и пресечение соответствующих правонарушений. На федеральном уровне инспекции, как правило, входят в качестве структурных подразделений или в другие органы власти (например, Российская транспортная инспекция Министерства транспорта РФ).

По порядку разрешения вопросов органы исполнительной власти делятся на:

А. Единоначальные органы, в которых подведомственные им вопросы разрешаются единолично руководителем данного органа (министерства, службы, агентства, управления, департаменты, комитеты, администрации краев, областей и др.)

Обычно решения руководителей многих единоличных органов воплощаются в приказах, а решения коллегии, где они есть, для руководителя носят всего лишь совещательный, рекомендательный характер.

Б. Коллегиальные органы, в которых подавляющее большинство вопросов обсуждаются только коллегиально. Поэтому издаваемые при этом правовые акты являются актами органа, хотя подписываются его руководителем.

Типичные примеры коллегиальных органов – Правительство РФ и правительства республик в составе России.

На коллегиальной основе осуществляют свою деятельность различные федеральные службы (например, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ и др.), федеральные комиссии и т.д.

По источникам финансирования органы исполнительной власти делятся на:

а) органы, финансируемые за счет федерального бюджета (госбюждетные органы);

б) органы, финансируемые за счет бюджетов субъектов РФ.

Blog

Содержание