Курс лекций Нижний Новгород 2008 Печатается по решению редакционно-издательского совета гоу впо нглу специальность: Документоведение и документационное обеспечение управления. Дисциплина: Административное право. Удк 342. 0(075. 8)

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 12

ТЕМА 2. Управление, государственное управление, исполнительная власть

2.1 Управление, государственное управление. Основные понятия системы управления, признаки, принципы организации деятельности

Общепринятым определение управления считается следующая формулировка:

- управление – это функция сложных организационных систем любого вида, обеспечивающая режим деятельности, сохранение их структуры, связанная с реализацией программных целей.

Коротко говоря, управление в общем понимании по своему содержанию – это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления. Объектами управления являются как вещи, явления и процессы (в обществе), так и люди, а субъектом управления всегда выступает человек, коллектив людей, т.е. администрация.

Сущность управления заключается в практической организации деятельности руководимых или управляемых объектов при выполнении поставленных перед ними задач.

Организация является атрибутом управления с определенным содержанием.

Многоплановую организацию в обществе осуществляют управленческие структуры, которые определяют направление развития и регулирования всех протекающих в нем социально-политических, социально-экономических, социально-культурных, социально-охранительных и прочих процессов и явлений, они же обслуживают и обеспечивают три вида управления: техническое, биологическое и социальное.

Государственное управление является основной сферой действия и применения норм административного права, формой реализации прерогатив государства его органами и дополнительными лицами в общей системе социального публичного управления.

В широком смысле государственное управление – это деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, это сфера широкого государственного управления, обслуживающего многие отрасли публичного права и административного права в том числе.

Если рассматривать понятие государственного управления в узком организационно-правовом контексте, то под этим понимается лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемой системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.

Именно в этом узком организационно-правовом смысле государственное управление и является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия и применения норм административного права.

Управленческие отношения бывают как внутриорганизационные, так и внешние для осуществления функций и задач, стоящих перед органами власти, государством и обществом в целом.

Системы управления – совокупность двух и более элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимозависимых между собой и образующих целостное единство.

Виды системоуправления:

- социальные (государственные и общественные);

- биологические;

- технические.

В данном случае рассматривается понятие государственной системы управления, которая тесно взаимодействует с общественными системами управления.

Рассмотрим признаки системы управления:

1-й признак системы управления имеет три и более элементов (подсистем), т.е. управляющий элемент (властный субъект права) и управляемый элемент системы (подвластный субъект права) и прямые и обратные связи.

Существующие системы конкретного органа управления одновременно выполняют роль управляющей системы по отношению к нижестоящей управляемой подсистеме и управляемой по отношению к вышестоящей управляющей системе управления, т.е. системы иерархичны (соподчинение).

2-й признак системы управления – это взаимосвязь и взаимозависимость, которая регламентирована как социальными нормами - традициями, обычаями, моралью и т.д. (эти управленческие отношения имеют общественно-властный характер), так и правовыми.

Отношения взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие между управляющей и управляемой системами, одной из которых обязательно является юридическое лицо государственной формы собственности, муниципальной или смешанной, регламентированы административными правовыми нормами и правилами и имеют государственно-властный характер (например, отношения Федеральных министерств и министров субъектов РФ).

3-й признак системы заключается в целостности, единстве системы, которая выражается в интегрированности ее качества, а не в простом сложении элементов системы.

Таким образом, взаимосвязь между элементами одной системы (например, Министерство финансов РФ и др.) всегда теснее, нежели с элементами других систем (например, Министерство сельского хозяйства РФ) или вообще с внешней средой.

2.2 Органы государственного управления, понятие, виды, функции

Органы государственного управления не получили должного по статусу закрепления в Конституции РФ, что не могло не сказаться отрицательно на качестве реализации функций государственного управления, а должно быть законодательно закреплено, регулируя деятельность государственных органов власти, т.е. их правовое регулирование.

Термин «орган государственного управления» закреплен в подзаконных актах и косвенно в некоторых статьях Конституции РФ:

- ст. 32 «Право граждан участвовать в управлении делами государства»;

- п. «д» ст. 71 «Федеральная государственная собственность и управление ею»;

- п. «г» ст. 114 «Правительство РФ осуществляет управление государственной собственностью».

Как видно, законодатель зачастую необоснованно подменяет институт публичного (административного) права институтом частного права, т.е. под управлением государственного имущества понимается осуществление полномочий собственника.

Говоря о системе государственного управления, следует в первую очередь понимать только систему органов исполнительной власти, наделенной определенными функциями.

Федеральные органы исполнительной власти, исходя из предмета ведения и объема их осуществляют государственное управление, которое проявляется в правовом регулировании, государственном контроле, административном надзоре, фискальных функциях (налоги, пошлина и т.д.) руководстве объектами и субъектами управленческих структур и координация их деятельности.

Эти функции государственного управления важны. Содержание их рассмотрим ниже.

Органы государственного управления по предметам ведения и в объеме своей компетенции самостоятельно осуществляют исполнительно-распорядительные функции, в первую очередь контрольные и надзорные.

Правовые основы образования и организации деятельности органов государственного управления регламентированы в подзаконных актах.

К органам государственного управления относятся практически все линейные и функциональные подразделения органов исполнительной власти, которые осуществляют исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции.

Органы государственного управления – это наиболее разветвленная часть государственного аппарата, осуществляющая исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции, но не обладающая такими функциями исполнительной власти, как осуществление государственной политики и нормотворческая.

Однако, согласно п. 1 ст. 78 Конституции РФ, имеются исключения, когда территориальным органам государственного управления (субъектов РФ) может быть передана часть полномочий Федеральных органов исполнительной власти с правом назначения должностных лиц.

Эта передача части функций направлена в основном на повышение эффективности реализации властных полномочий Федеральных органов исполнительной власти на основании и в порядке, определенных нормативно-правовыми актами.

Функции государственного управления (общие):

прогнозирование изменений в развитии каких-либо объектов или явлений в процессе управления на основе полученной информации в прошлом и настоящем с учетом всех условий и факторов влияния (например, планы прогнозирования принимаются с учетом региональных и государственных программ);
планирование деятельности в процессе государственного управления по реализации федеральных и региональных программ; регламентируются актами управления;
выявление и осмысление актуальных проблем формирования целей, постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор конкретных количественных и качественных показателей и критериев оценки организации управленческой деятельности;
разработка вариантов, обоснование и принятие рационального решения (в правовой форме) и организация его исполнения;
распорядительство (руководство) и координация действий не подчиненных друг другу органов государственного управления в целях улучшения их взаимодействия;
правовое регулирование отношений во внутренней и внешней сфере государственного управления по предметам ведения и в объеме компетенции;
контроль с целью выявления и устранения отклонений в процессе государственного управления, соблюдения правил и норм и принятия мер дисциплинарной ответственности к виновным;
учет наличия финансовых, кадровых, материально-технических и других ресурсов;
информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа;
кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и др.

Общие функции государственного управления реализуют не только органы исполнительно власти.

Согласно Конституции РФ на Государственную думу возложено право утверждать бюджет, заслушивать Правительство РФ об исполнении бюджета, давать согласие на назначение Председателя Правительства РФ по представлению Президента РФ, а также Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и др.

Также согласно Конституции РФ судебные органы – Конституционный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ как одна из ветвей государственной власти, рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти правовых актов управления, о законности разрешения дел об административных правонарушениях, соответствия основному закону, принятых правовых актов и др.

Было бы неполно ограничить этот вопрос только функцией государственного управления.

На федеральные органы исполнительной власти возлагаются цели нормотворческой деятельности. Они следующие:

- юридическое закрепление соответствующих отношений и обеспечение их правового регулирования, охрану;

- обеспечение формирования новых отношений осуществляется на данном этапе социально-экономического развития, но с учетом факторов и условия, необходимых для решения перспективных задач;

- устранение поэтапно негативных (коррупционных) или отживших, тормозящих развитие новых прогрессивных тенденций, утверждение и развитие отношений с помощью методов убеждения и социально-психологические методы с применением методов административно-правового (в некоторых случаях условного) принуждения.

На основании Указа Президента РФ от 3.03.2004 г., т.е. в период проведения административной реформы, нормотворческие функции осуществляют только федеральные министерства, исключением являются федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в подчинении Президента.

Такое положение не может сказаться на сдерживании нормотворческой деятельности в субъектах РФ, вынужденных принимать законы, отвечающие требованиям основного закона – Конституции РФ (Закон Нижегородского законодательного собрания «О ветеранах «труда», действующий наряду с федеральным законом).

Процесс создания систем управления предполагает формирование организационных структур.

Главным является – определить состав структурных подразделений органов управления и их штатное обеспечение в зависимости от выполняемых задач, функций (министерство, агентство и т.д.)

Процесс создания системы управления предполагает обязательное административно-правовое закрепление организационных отношений, связей.

В этих целях разрабатываются положения об органах управления определенного уровня, где фиксируются предмет ведения, компетенция, организационно-штатная структура, номенклатура должностей и ответственность должностных лиц.

Кроме Указов президента РФ, определивших новую структуру управления в 2004 г., правительством были разработаны и утверждены положения по каждой структуре государственного управления Федеральных органов исполнительной власти.

Важное место в управленческой деятельности органов государственного управления занимает регулирование (в том числе и правовое), которое вызвано происходящими изменениями как внутренними, так и внешними, устранением отклонений, обеспечение нормального функционирования систем.

Кроме функции правового регулирования органы управления осуществляют и контроль.

В настоящее время в стране нет Федерального закона о едином государственном контроле (имевшемся в СССР), поэтому органы государственной власти и управления не получают своевременно полной и достоверной информации о результатах функционирования систем органов исполнительной (в основном) власти, что вызывает сбой в эффективности управления делами государства сверху донизу.

Контроль – форма обратной связи, позволяющей устанавливать, насколько точно реализуются заданные субъектом управления параметры функционирования системы. Значимость контроля в нашей стране возрастает в связи с осуществлением национальных программ в социальной сфере, осуществлении промышленных новаций в судостроении, авиастроении, атомной и космической областях и т.д.

Цели контроля сводятся к следующему:

- необходимость проверки фактического состояния дел, степень реальности осуществления принятых решений;

- необходимость совершенствовать деятельность органов государственного управления путем своевременного обнаружения и устранения отклонений и их причин.

2.3 Органы исполнительной власти, понятие, признаки, правовые основы образования

Орган исполнительной власти – государственное управление, обладающее самостоятельной структурной организацией, наделенное государственно-властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера и действующее в пределах определенной территории.

Структура федеральных органов исполнительной власти, установленная на основании Указа Президента РФ от 12.05.2008г.

Федеральные министерства	Федеральные службы и агентства
1	2
I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Президент РФ
Министерство внутренних дел РФ	Федеральная миграционная служба
Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС)
Министерство обороны РФ	Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству Федеральная служба по оборонному заказу. Федеральная служба по техническому и экспортному контролю. Федеральное агентство специального строительства.
Министерство юстиции РФ	Федеральная служба исполнения наказаний. Федеральная служба судебных приставов.
	Государственная фельдъегерская служба РФ (ФС). Служба внешней разведки РФ (ФС). Федеральная служба безопасности РФ (ФС). Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков (ФС). Федеральная служба охраны РФ (ФС). Главное управление специальных программ Президента РФ (Фед.агентство). Управление делами Президента РФ (Фед.агентство).
II. Федеральные министерства, руководство и деятельность которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства
Министерство здравоохранения и социального развития РФ	Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития. Федеральная служба по труду и занятости. Федеральное медико-биологическое агентство.
Министерство связи и массовых коммуникаций РФ	Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций. Федеральное агентство по информационным технологиям. Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям. Федеральное агентство связи.
Министерство образования и науки РФ	Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Федеральное агентство по науке и инновациям. Федеральное агентство по образованию.
Министерство природных ресурсов и экологии РФ	Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Федеральное агентство водных ресурсов. Федеральная служба по экологии, технологическому и атомному надзору. Федеральное агентство по природопользованию. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
Министерство промышленности и торговли РФ	Федеральное агентство по промышленности. Федеральное агентство по строительству и ЖКХ. Федеральное агентство по энергетике. Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии.
Министерство регионального развития РФ
Министерство сельского хозяйства РФ	Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Федеральное агентство по рыболовству. Федеральное агентство лесного хозяйства.
Министерство транспорта РФ	Федеральная служба по надзору в сфере транспорта. Федеральное агентство воздушного транспорта. Федеральное агентство железнодорожного транспорта. Федеральное агентство морского и речного транспорта. Федеральное дорожное агентство. Федеральная аэронавигационная служба.
Министерство культуры РФ	Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия. Федеральное архивное агентство.
Министерство энергетики РФ
Министерство финансов РФ	Федеральная налоговая служба. Федеральная служба страхового надзора. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Федеральное казначейство (федеральная служба).
Министерство экономического развития РФ	Федеральная служба государственной статистики. Федеральная регистрационная служба. Федеральное агентство геодезии и картографии. Федеральное агентство кадастра, объектов недвижимости. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами.
Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ	Федеральное агентство по делам молодежи. Федеральное агентство по туризму. Федеральное агентство по физической культуре и спорту.
III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ
	Федеральная антимонопольная служба. Федеральная служба по тарифам. Федеральная таможенная служба. Федеральная служба по финансовому мониторингу. Федеральная служба по финансовым рынкам. Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ. Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной специальной техники и материальных средств. Федеральное космическое агентство.

В нашей стране законодательно-исполнительная власть как самостоятельная форма государственной власти закреплена в ст.10, 11, 110 Конституции РФ.

Так, в ст.10 Конституции РФ были закреплены три ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная, а ст. 11 г.II Конституции РФ определяет уже четыре органа государственной власти, создаваемые в субъектах федерации РФ.

Рассмотрим признаки, присущие исполнительной власти:

- высшим звеном органа исполнительной власти в Российской Федерации является Правительство РФ. Коллегиальный орган, который принимает решения, постановления, которые приобретают силу подзаконных актов, обязательные к исполнению по всей территории РФ.

В то же время согласно ст.113 Конституции РФ закреплен принцип единогласия у Председателя правительства, который в силу своей деятельности определяет основные направления деятельности, а также организует работу Правительства РФ.

- также важным признаком органов исполнительной власти является разграничение предмета ведения, его границ и порядка принятия административно-правовых актов на федеральном уровне субъектов РФ;

- акты управления принимаются на основе Конституции РФ, Федерально-конституционных, федеральных законов, Указов Президента РФ;

- государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, правительство РФ, суды РФ;

- действующая система федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. л724 имеет как два блока – «президентский» и «правительственный», которые имеют свои уровни системы. Первым уровнем управления системы «президентского блока» является лично Президент РФ с его обслуживающим аппаратом. Вторым уровнем управляемой и одновременно управляющей системы являются федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, имеющие правовой статус федеральных министерств, так как они непосредственно подчиняются Президенту РФ, осуществляют государственную политику в своей сфере и имеют право принимать нормативно-правовые акты по предметам их ведения.

Но имеется третий уровень – управляемая подсистема, состоящая из федеральных служб и федеральных агентств, которые являются федеральными органами исполнительной власти и находятся в ведении федеральных министерств.

Как видно, Правительству РФ подчиняются ряд федеральных служб и агентств:

- антимонопольная;

-по тарифам;

- таможенная;

- по финансовому мониторингу;

- по финансовым рынкам;

- федеральное космическое агентство;

- федеральное агентство по обустройству госграницы РФ;

- федеральное агентство по поставкам вооружений, военной, специальной техники и материальных средств.

Как службы, так и агентства имеют статус, который приравнен к министерствам.

Кроме того, Президент РФ и Правительство РФ могут образовывать территориальные органы исполнительной власти по согласованию с органами власти субъектов Федерации.

Однако практика работы создаваемых органов исполнительной власти не всегда способствует эффективному функционированию системы (ч. II ст.77 Конституции РФ), к примеру, организация работы в Алании-Северной Осетии, Ингушетии и др.

Следует отметить особую роль исполнительной власти, которая заключается в том, что в распоряжении ее субъектов находятся наиболее существенные атрибуты государственной власти в части управления финансами, средствами коммуникаций, армии, внутренними войсками, милицией, службами внутренней и внешней безопасности и т.д.

Нельзя не отметить, что исполнительная власть по своей природе не тождественна административной власти, так как административная власть – это прежде всего реализация внесудебного, т.е. административного принуждения.

Blog

Содержание