Президент Российской Федерации Д. А. Медведев с 1 января 2009 года в полном объеме на всей территории Российской Федерации будут применяться нормы Федерального закон

Вид материала

Закон

Содержание Оперативный учет Статистический учет Хозяйственное ведение Оперативное управление Муниципальная казна

Подобный материал:

• Президент Российской Федерации Д. Медведев Москва, Кремль, 9 июня 2010 года, n 690, 345.31kb.
• Конституции Российской Федерации, в истории правового регулирования института обращений, 1214.35kb.
• Президент Российской Федерации (вкупе с Правительством Российской Федерации) обеспечивает, 193.14kb.
• Конституцией Российской Федерации, статьей 23 Федерального закон, 58.62kb.
• Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные закон, 1461.26kb.
• Советом Федерации Федеральный закон был направлен Президенту Российской Федерации без, 980.27kb.
• Справедливое государство, 549.03kb.
• Правительства Российской Федерации от 11 января 2006 года №7 «О федеральной целевой, 170.79kb.
• Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2008 года n 666,, 985.85kb.
• Принят Государственной Думой 21 января 2009 года Одобрен Советом Федерации 28 января, 299.33kb.

Регистрация прав собственности, учет, организация инвентаризации, ведения реестра объектов муниципальной собственности

Учет муниципального имущества – функция управления, заключающаяся в получении, регистрации, накоплении, обработке информации об объектах муниципальной собственности, их использовании, движении, состоянии и т.д. Такая информация необходима органам управления для принятия обоснованных решений. Кроме того, так как органы местного самоуправления не являются собственниками имущества, они должны проводить учет объектов муниципальной собственности, которой они управляют от имени собственника, для обеспечения контроля собственником состояния имущества и управления им.

Учет, проводимый по муниципальным программам статистических наблюдений за объектами муниципальной собственности, разработанным с учетом потребностей стратегического управления, может представлять управленцу всю необходимую для проведения анализа информацию. Однако в настоящее время практически нигде такие программы статистических наблюдений за объектами муниципальной собственности не разработаны и не утверждены. Это является ближайшей перспективной задачей в ходе совершенствования управления объектами муниципальной собственности.

Существуют различные виды учета: оперативный, бухгалтерский, статистический. Оперативный учет – наблюдение, измерение, регистрация, первичная обработка и обобщение исходной информации, необходимой для оперативного управления (не путать с правовым режимом собственности!). Бухгалтерский учет в соответствии с действующим законодательством представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. Объектами бухгалтерского учета являются имущество организаций, их обязательства и хозяйственные операции, осуществляемые организациями в процессе их деятельности.

Бухгалтерский учет ведется организациями и связан с осуществлением хозяйственной деятельности. Очевидно, что бухгалтерский учет не может иметь прямого отношения к учету муниципального имущества, находящегося в казне, так как муниципальное образование не является организацией. Напротив, ведение бухгалтерского учета в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении обязательно.

Осуществление бухгалтерского учета регулируется нормами специального законодательства о бухгалтерском учете.

Статистический учет использует результаты оперативного и бухгалтерского учета и данные специально проводимых обследований. Основная задача статистического учета – сбор, обработка, анализ и своевременное представление органам управления и планирования данных о результатах и ходе выполнения планов, об имеющихся резервах, ресурсах, о развитии экономики и т.п.

Официальный статистический и бухгалтерский учет в соответствии со ст. 71 Конституции РФ отнесены к ведению РФ. Вместе с тем учет, осуществляемый в целях управления, могут и должны проводить все собственники и организации. Исходя из этого, к полномочиям органов местного самоуправления ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ отнесена организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования.

Все виды учета должны быть взаимосвязаны, основаны на единых методологических принципах и должны дополнять друг друга. Учет обеспечивает рациональное и экономное использование ресурсов, сохранность имущества, эффективность управления. Статьей 50 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что порядок учета муниципального имущества устанавливается федеральным законом. Надо полагать, что в данной норме речь идет об официальном бухгалтерском и статистическом учете, регулируемых нормами специальных законов. Надо отметить, что в данных актах не предусматриваются особенности учета объектов муниципальной собственности, связанные с правовым положением публичной собственности. Вместе с тем такие особенности должны быть урегулированы.

Кроме официального учета с использованием утвержденных форм официальной отчетности, в целях управления собственностью органы местного самоуправления могут применять и собственные правила учета объектов муниципальной собственности, в том числе по различным основаниям. Например, по видам использования, целевому назначению, местонахождению, порядку управления, состоянию, основаниям и (или) срокам приобретения в муниципальную собственность и иным основаниям. В муниципальном образовании могут вестись реестры объектов, не подлежащих на основании решения собственника отчуждению или отчуждаемых в особом порядке, реестры имущества, не подлежащего залогу, передаче в уставные фонды организаций, реестр имущества, необходимого для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, иные учетные документы. При ведении общего реестра имущества в целях организации управления им важно помимо «титульных» данных указывать в реестре основания возникновения права муниципальной собственности, наличие правоустанавливающих документов, обременения имущества.

С учетом новых требований законодательства в отношении муниципального имущества возникает потребность для планирования работ с имущественным комплексом в муниципальном образовании:

• сформировать перечни и вести реестры объектов, подлежащих передаче в государственную собственность (раздельно в федеральную и в собственность субъектов РФ), подлежащих перепрофилированию, приватизации,
  
• сформировать перечни объектов, истребуемых из государственной собственности органами местного самоуправления в муниципальную собственность;
  
• сформировать перечень имущества, сохранение которого в муниципальной собственности необходимо для решения социальных задач;
  
• сформировать перечень недвижимого имущества, требующего государственной регистрации, в том числе с указанием необходимых сроков регистрации.
  

На последнем положении следует остановиться особо. В соответствии с требованиями гражданского законодательства право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре. Регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных законом. В частности, государственной регистрации подлежат сделки аренды недвижимого имущества на срок от 1 года, сделки доверительного управления имуществом. Порядок государственной регистрации и основания отказа в регистрации устанавливаются законом о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним – юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Государственная регистрация возникших после введения в действие Федерального закона от 21.07.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» ограничения (обременения) или иной сделки с объектом недвижимого имущества требует государственной регистрации прав на данный объект, возникших до введения в действие указанного Федерального закона. Это обуславливает необходимость проведения регистрации муниципального недвижимого имущества при его приватизации, совершении иных сделок. Регистрации должна предшествовать оценка имущества, проводимая организациями, имеющими лицензию на право проведения оценки имущества в целях государственной регистрации последнего.

С марта 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», согласно которому государственный учет всех объектов недвижимости ведет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.

Наиболее важна и сложна для муниципалитета регистрация прав собственности на объекты жилищного фонда, составляющие абсолютное большинство объектов. Вместе с тем правильная регистрация прав на эти объекты, включая земельные участки под жилыми домами, позволит сократить расходы бюджета и получить дополнительный доход от налога на землю.

До регистрации объекта недвижимости необходимо произвести инвентаризацию объекта недвижимого имущества. Инвентаризация необходима и для правильной организации управления, своевременного принятия решений о ремонте или замене объектов собственности.

Закон о кадастровом учете вводит в процесс инвентаризации и учета недвижимости кадастрового инженера. Это сертифицированный специалист, который имеет право заниматься кадастровыми измерениями объектов для их последующего учета в кадастре. Кадастровый инженер получает квалификационный аттестат и по своему выбору может работать над получением кадастровых данных индивидуально или в составе юридического лица. Данное положение может способствовать выбору поставщика услуг по кадастровым измерениям (подготовка к учету) на конкурсной основе²⁵.

Порядок изменения целевого назначения имущества и его передачи

Постановка вопроса о перепрофилировании объектов муниципальной собственности важна не только в силу введенной статьями 50 и 85 Федерального закона № 131-ФЗ обязанности изменить целевое назначение или приватизировать «непрофильное» имущество, но и в основном для обеспечения эффективности муниципального управления.

Определение «судьбы» объектов муниципальной собственности должно учитывать социальные, инвестиционные цели, цели формирования и развития рыночных отношений, эффективность расходования бюджетных средств и оказания муниципальных, в том числе бюджетных услуг²⁶.

Под перепрофилированием в экономике понимается изменение профиля, т.е. совокупности основных типических черт, характеристик хозяйствования, а в отношении имущества – изменение его хозяйственного использования. В законодательстве о местном самоуправлении перепрофилирование понимается как изменение целевого назначения имущества.

Перепрофилирование должно быть направлено на соблюдение установленных законодательством ограничений по составу объектов муниципальной собственности и, главное, на повышение эффективности использования такого ресурса управления, как муниципальная собственность. Это возможно сделать только в рамках муниципальной программы совершенствования управления объектами муниципальной собственности. Эффективное управление муниципальной собственностью предполагает не только и не столько повышение доходности муниципального имущества, но и изменение роли различных объектов муниципальной собственности в социально-экономическом развитии муниципального образования. Чтобы обеспечить такое назначение имущества, при выборе способа перепрофилирования муниципального имущества требуется достигнуть баланса интересов различных сторон (населения, органов местного самоуправления, организаций разных форм собственности) и возможностей текущего функционирования и стратегического развития муниципального образования.

По результатам выработанной стратегии управления имуществом должна быть разработана программа перепрофилирования объектов муниципальной собственности. Программу требуется утвердить в порядке, установленном представительным органом муниципального образования. Весьма желательно программу перепрофилирования имущества обсудить с населением на публичных слушаниях, собраниях, конференциях. По судьбе особо значимых социальных объектов может быть проведен опрос населения. Перепрофилирование некоторых объектов, например малокомплектных сельских школ, как и их ликвидация, возможно только при условии согласия населения.

В программе перепрофилирования должны быть указаны объекты, включая имущественные комплексы МУПов и МУ; их настоящее и планируемое целевое назначение; необходимость изъятия из оперативного управления и хозяйственного ведения, законные способы изъятия, включая ликвидацию организаций, сроки, затраты и действия по ликвидации (при необходимости); потребность в реорганизации муниципальных организаций; необходимость внесения изменений в уставы организаций в части предмета и целей деятельности; необходимые работы по перепрофилированию, их сроки и стоимость (подготовка и экспертиза проекта, согласования, получение разрешения на перепрофилирование в необходимых случаях, строительные, монтажные, ремонтные работы и т.д., прием объектов в эксплуатацию, технические испытания, сертификация, изменение категории и целевого назначения земельного участка и т.п. в зависимости от вида объекта); ответственные за организацию, заказчики; материальные и финансовые ресурсы и иные положения, связанные с характеристикой объекта и способом изменения целевого назначения.

Приватизация имущества и иные способы отчуждения муниципального имущества

Среди институциональных реформ российской экономики ведущее место занимает приватизация – безвозмездное или возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Безвозмездное отчуждение муниципального имущества в частную собственность ограничено. Безвозмездно приватизируются гражданами занимаемые или забронированные ими жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде. Безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях осуществляется передача культовых зданий и сооружений и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ (ЗК РФ), федеральными законами и законами субъектов РФ.

Перевод части имущества из публичной в частную собственность оптимизирует структуру собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста. Значение приватизации состоит еще и в том, что она позволяет привлечь частные инвестиции и сформировать так называемого эффективного собственника.

Приватизация преследует еще и фискальные цели, т.е. пополнение бюджета за счет продажи публичной собственности. Однако необходимо понимать, что это разовые платежи и использоваться они должны исключительно на погашение долговых обязательств муниципального образования или на капитальные расходы. Программа приватизации должна быть построена таким образом, чтобы позволить максимально эффективно использовать полученные от приватизации средства на сохранение и развитие объектов муниципальной собственности, необходимых для осуществления задач местного самоуправления. Это требует согласования плана приватизации с проектом бюджета на очередной год, заблаговременной разработки проектно-сметной и иной документации на ремонт, в том числе капитальный, и на создание объектов муниципальной собственности. Кроме того, приватизация объектов недвижимости (в том числе муниципальных организаций как имущественного комплекса) требует проведения оценки имущества и государственной регистрации имущественных прав муниципального образования до проведения приватизации. На проведение данных мероприятий в бюджете муниципального образования должны выделяться необходимые средства. Так как разовая акция по оценке и регистрации требует существенных затрат местных бюджетов, необходимо в процессе планирования приватизации согласовывать сроки и средства для оценки и регистрации подлежащих приватизации объектов.

Подготовка к приватизации, обеспечивающая получение наибольшей выгоды (не только материальной, но и с точки зрения организации решения вопросов местного значения), помимо вышеизложенного требует разработки комплекса мер, в том числе и по системному исследованию и прогнозированию рынка имущества, выработке стратегии и тактики проведения приватизации, улучшению качества имущества, изучению возможных покупателей, конкурентных предложений, по формированию спроса (в числе прочего и путем принятия и реализации программ, создающих привлекательность муниципального образования для предпринимателей и инвесторов), по рекламе. Это своеобразный маркетинг приватизации.

Освобождение от избыточного имущества позволяет повысить эффективность государственного и муниципального управления.

Несоответствие количества муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений целям муниципального образования и его управленческим возможностям – одна из самых сложных проблем, препятствующая решению методологической и практической задачи отделения административно-властных функций публичной власти по регулированию общественных отношений от гражданских прав по участию публичных собственников в гражданском обороте.

Не секрет, что публичные собственники имущества, являясь участниками рынка, обладают широкими монопольными возможностями для воздействия на этот рынок, прежде всего административными методами, что нарушает положения Конституции РФ о признании и равной защите частной, государственной и муниципальной форм собственности.

Поэтому одной из основных задач в сфере управления публичной собственностью является применение механизмов выведения имущества, определяемого в качестве избыточного и не относящегося к осуществляемым властным полномочиям, в свободный рыночный оборот и обеспечения перехода к новой модели управления сохраняемой публичной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава имущества функциям органов власти и обеспечения высокой эффективности его использования через сугубо рыночные механизмы.

Без ограничения самостоятельной «рыночной игры» государственных и муниципальных органов с использованием избыточных пакетов акций и недвижимого имущества, а также имущественных комплексов ГУПов и МУПов невозможно исключить условия, порождающие внерыночные конфликты интересов и использование этого имущества в собственном корыстном интересе органов публичной власти и чиновничества.

Способы, методы и инструментарий приватизации должны обеспечивать равные права и возможности для всех слоев российского общества, включая социально не защищенные слои населения. При принятии решений о приватизации муниципального имущества органам местного самоуправления необходимо учитывать социальные последствия приватизации, включая вопросы социального развития приватизируемых предприятий и территорий, охраны окружающей среды и здоровья граждан.

Основные правовые режимы муниципальной собственности. Управление имущественными комплексами муниципальных предприятий и учреждений. Муниципальная казна и управление имуществом, предназначенным для обеспечения деятельности органов местного самоуправления

В отношении муниципальной собственности наиболее распространенными и значимыми являются три правовых режима: хозяйственное ведение, оперативное управление и режим муниципальной казны. Рассмотрим каждый из них.

Хозяйственное ведение

Субъектами права хозяйственного ведения являются только государственные и муниципальные унитарные предприятия. Унитарным предприятием признается коммерческая организация²⁷, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. МУП является юридическим лицом, имеющим в качестве учредительного документа устав. Установлено также, что решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия, что порядок утверждения устава и заключения контракта с руководителем МУПа устанавливается уполномоченным органом местного самоуправления.

Объектом права хозяйственного ведения является то имущество, которое передано предприятию на данном праве и предназначено для его деятельности. МУП владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определенных в соответствии с ГК РФ. То есть ГК РФ ограничивается триада собственности для муниципального предприятия. Фактически из триады собственности при хозяйственном ведении исключается лишь право самостоятельного распоряжения недвижимым имуществом (допускается лишь с согласия собственника).

Собственник – муниципальное образование сохраняет в отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение, только ограниченные права.

Федеральным законом № 161-ФЗ установлен закрытый ограниченный перечень случаев создания унитарных предприятий. Имущество, закрепленное собственником за МУПами (либо его часть), может формировать уставный фонд предприятия, который должен быть, согласно ч. 4 ст. 114 ГК РФ, полностью оплачен собственником до государственной регистрации соответствующего МУПа. При этом уставный фонд должен быть оценен и указан в денежном выражении, а имущество, за счет которого уставный фонд формируется, должно учитываться в соответствии с правилами бухучета на отдельном балансе. Указанный выше Федеральный закон определяет минимальный размер уставного фонда муниципального предприятия – 1 000 минимальных размеров оплаты труда. Имущество такого предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям). В казенном предприятии уставный фонд не формируется.

Собственник муниципального имущества, имеющего правовой режим хозяйственного ведения, обладает ограниченными правами на данное имущество. Эти права установлены ГК РФ и Федеральным законом № 161-ФЗ.

В соответствии с нормами Федерального закона № 161-ФЗ унитарное предприятие не имеет права создавать другое (дочернее) унитарное предприятие в качестве юридического лица путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение.

В своей хозяйственной деятельности МУПы самостоятельны. Собственник, помимо определения предмета и целей деятельности МУП, иных установленных законом правомочий, не вправе вмешиваться в его деятельность, в том числе устанавливать обязательные задания на производство товаров, работ, услуг. Выполнение МУПом заказа на необходимые собственнику услуги (товары, работы) осуществляется на основании муниципального контракта – договора на поставку товара, работы, услуги. Органы местного самоуправления не вправе предоставлять преимущества, в том числе субсидии из бюджета, унитарным предприятиям при осуществлении ими своей деятельности по отношению к иным хозяйствующим субъектам, производящим аналогичные товары, работы, услуги.

Прекращение права хозяйственного ведения имуществом регулируется общими нормами о прекращении права собственности. Также прекращение указанного вещного права возможно в случаях правомерного изъятия имущества по решению собственника. К сожалению, ни ГК РФ, ни Федеральный закон № 161-ФЗ не указывают, какие случаи квалифицируются как правомерное изъятие собственником имущества. На основе анализа норм законодательства можно сделать вывод о правомерности изъятия имущества при ликвидации предприятия и уменьшении уставного фонда. Федеральным законом № 161-ФЗ установлено, что собственник имеет право принимать решение как об увеличении, так и об уменьшении уставного капитала МУПа. При уменьшении уставного фонда возможно изъятие объектов муниципальной собственности из хозяйственного ведения. Однако такое изъятие должно быть согласовано с МУПом и не должно препятствовать осуществлению основной деятельности МУПа, в ином случае МУП может обратиться в суд с требованием признания изъятия имущества при уменьшении уставного фонда неправомерным. Необходимо учитывать и ряд особенностей правового регулирования изменения уставного фонда.

В каждом муниципальном образовании органы местного самоуправления самостоятельно формируют муниципальную политику в отношении МУПов, самостоятельно определяют механизмы этой политики. Однако, решая вопрос о создании или сохранении МУПов, а также о передаче им объектов муниципальной собственности, необходимо помнить, что хозяйственная деятельность муниципальных образований ограничивается компетенцией данных муниципальных образований и что наличие муниципальных предприятий не должно искажать рынок и препятствовать возникновению конкуренции.

Оперативное управление

Второй наиболее распространенный режим использования муниципальной собственности – оперативное управление. Особенности правового положения имущества, закрепленного на праве оперативного управления за учреждениями и казенными предприятиями, заключаются в следующем.

Содержание права оперативного управления значительно ýже содержания права хозяйственного ведения, при этом круг полномочий собственника по распоряжению переданным имуществом значительно шире. Пределы правомочий хозяйствующих субъектов, основанных на праве оперативного управления, очерчены не только законом, предметом и целями деятельности, но и заданиями собственника и назначением имущества. Это позволяет использовать данный правовой режим чаще и с меньшими для собственника потерями правомочий. На праве оперативного управления могут создаваться казенные предприятия – коммерческие организации, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли, и учреждения – некоммерческие организации, созданные собственником имущества для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемые полностью или частично этим собственником. Надо обратить внимание на то, что на муниципальные учреждения, за исключением прямо установленных законом случаев, не распространяются положения Федерального закона от 12.02.96 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Кроме того, учреждения подразделяются на два типа: бюджетные и автономные. Правовое регулирование и содержание правового режима оперативного управления для этих типов отличаются по ряду позиций, определяющих степень самостоятельности указанных типов учреждений.

Вмешательство в деятельность муниципальных учреждений и казенных предприятий со стороны органов местного самоуправления не допускается, за исключением исполнения функций учредителя (создание, определение целей деятельности, финансирование по смете, передача имущества, изъятие неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, назначение руководителя, утверждение устава, реорганизация и ликвидация).

Собственник имущества учреждения может распорядиться по своему усмотрению только изъятым излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению имуществом. Собственник, передав учреждению имущество на праве оперативного управления, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия учреждения.

Как и у МУПов, руководство учреждениями осуществляют назначаемые руководители, а не органы или должностные лица местного самоуправления. Бюджетное учреждение даже с согласия собственника не может распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником и приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. Оно вправе использовать только денежные средства, выделенные по смете, причем в строгом соответствии с их целевым назначением.

Автономные учреждения, в отличие от бюджетных, обладают большей имущественной и финансовой самостоятельностью:

• деятельность автономного учреждения финансируется собственником (из бюджета) лишь в части выполнения заданий собственника и развития учреждения в рамках утвержденных программ; при этом финансирование осуществляется не по смете доходов и расходов, а в порядке предоставления субвенций, субсидий и т.п.;
  
• автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств (в то время как бюджетные учреждения отвечают лишь денежными средствами);
  
• собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения (в то время как по обязательствам бюджетных учреждений собственник несет субсидиарную ответственность);
  
• доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, в том числе доходы от сдачи в аренду, временное владение и пользование, от продажи закрепленного на праве оперативного управления имущества (бюджетные учреждения вправе самостоятельно распоряжаться лишь доходами от разрешенной предпринимательской деятельности);
  
• собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества;
  
• автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества; остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно (кроме внесения своего имущества в уставный капитал других юридических лиц или передачи имущества иным образом другим юридическим лицам – это требует согласования с учредителем), в то время как бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться любым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.
  

Основным видом деятельности автономного учреждения является бесплатное либо частично платное для потребителя оказание услуг по заданию учредителя. Автономное учреждение наделено правом оказывать платные услуги в рамках своей основной деятельности сверх объемов заданий учредителя.

Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Дополнительную особенность права оперативного управления составляет наличие субсидиарной ответственности собственника по долгам казенного предприятия или бюджетного учреждения. При наступлении ответственности бюджетное учреждение или казенное предприятие отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. На иное имущество казенного предприятия или муниципального бюджетного учреждения взыскание не обращается. Но собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у бюджетного учреждения несет субсидиарную ответственность по его обязательствам средствами бюджета и (или) объектами муниципальной собственности, не закрепленными за МУПами и учреждениями. Особенность такой ответственности состоит в том, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику. При этом соответствующий долг учреждения взыскивается судом с муниципального образования, а не с органов, выступающих от имени публично-правового образования.

В соответствии с законом МУ обладает специальной (целевой) правоспособностью. Учреждения вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, для которых они созданы, и лишь соответствующую этим целям. В связи с этим необходимо иметь в виду, что сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, закрепленной законом или иным правовым актом, ничтожны.

Как уже отмечалось, МУП – это коммерческая организация, преследующая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. МУ – это некоммерческая организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве такой цели и созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Очевидно, что целям деятельности органов местного самоуправления в большей мере отвечает создание МУ. Кроме того, правовой режим оперативного управления сохраняет за собственником больше возможностей влиять на использование муниципальной собственности, обеспечивает необходимый контроль, позволяет выбирать более эффективные способы управления муниципальной собственностью в отличие от правового режима хозяйственного ведения. Вместе с тем и оперативное управление имуществом вводит для собственника ряд ограничений его прав.

Муниципальная казна

Третий правовой режим, на котором следует остановиться, – нахождение имущества в муниципальной казне.

В соответствии со ст. 215 ГК РФ имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, наряду со средствами местного бюджета, муниципальную казну муниципального образования. Законодательство не содержит каких-либо норм, регулирующих правовое положение имущества, находящегося в казне. К такому имуществу в полной мере применяются все положения гражданского законодательства о праве собственности. Собственник может любым, не запрещенным законом способом распоряжаться имуществом, включенным в состав муниципальной казны. Это имущество может быть сдано в аренду, передано в безвозмездное пользование, использовано для предоставления услуг, с ним могут совершаться собственником иные сделки, не запрещенные законом. Приватизация имущества, находящегося в муниципальной казне может проводиться любым предусмотренным законом способом и по любым объектам, как отдельным, так и их комплексам.

Нахождение имущества в муниципальной казне позволяет выбрать оптимальные способы его использования, приносящие максимальные блага населению муниципального образования как за счет получения доходов от распоряжения им, например при сдаче имущества в аренду, так и при использовании в качестве материальной базы для оказания населению различного рода услуг, для повышения эффективности и снижения затратности осуществления полномочий органов местного самоуправления. Использование имущества муниципальной казны может способствовать развитию конкуренции в муниципальном образовании. Так, в отличие от хозяйственного ведения или оперативного управления, при которых использует имущество для целей своей деятельности только МУП или учреждение, имущество муниципальной казны может предоставляться организации, выигравшей конкурс на размещение муниципального заказа, например на предоставление населению услуг по теплоснабжению, водоснабжению и пр. Проведение таких конкурсов способствует улучшению качества обслуживания населения, снижению цены услуг за счет исключения затрат предприятия на создание необходимых объектов, формированию предпринимательских структур в данных сферах, т.е. созданию конкурентной среды в сфере предоставления услуг населению, до настоящего времени находящейся в руках локальных монополистов. Именно в отношении использования и обслуживания имущества, находящегося в муниципальной казне, наиболее перспективным может быть сотрудничество с малым и средним предпринимательством.

Обычно закреплению имущества в муниципальной казне препятствует непонимание особенностей данного правового режима собственности, в частности вопросов ведения учета имущества казны, а также мнимые проблемы управления этим имуществом, нежелание уполномоченных по управлению имуществом органов местного самоуправления нести обязанности по сохранению и организации использования такого имущества.

Первая проблема может быть снята при правильном применении норм гражданского законодательства в отношении определения собственника имущества и осуществления правомочий собственника органами местного самоуправления. Как уже отмечалось, собственником и субъектом гражданских правоотношений является муниципальное образование. Исходя из этого, муниципальная казна принадлежит муниципальному образованию и должна учитываться («находиться на балансе» – в обычно употребляемых терминах, не отражающих, правда, особенностей правового положения публичной собственности) как собственность муниципального образования. Этим целям служит ведение реестра объектов, составляющих муниципальную казну. При этом необходимо отметить, что публично-правовые образования, как и граждане, не являются организациями и не обязаны вести бухгалтерский учет имущества. Муниципальное имущество, находящееся в казне, не подлежит налогообложению, поскольку муниципальные образования не являются налогоплательщиками в силу требований НК РФ. Однако для обеспечения собственнику – муниципальному образованию возможности контролировать состояние объектов собственности органы местного самоуправления обязаны осуществлять ведение реестра объектов муниципальной казны, в том числе и по правилам бухгалтерского учета. Ведение такого реестра, учет, хранение правоустанавливающих документов должно быть поручено органу местного самоуправления (структурному подразделению органа), осуществляющему от имени муниципального образования все или часть правомочий собственника муниципального имущества. Надо отметить, что данный орган не имеет и не может иметь каких-либо вещных прав на имущество казны. Он только осуществляет от имени собственника управление имуществом. Ни в коем случае недопустима ситуация, когда имущество считается находящимся в муниципальной казне (указано в реестре объектов казны) и при этом закрепляется за органом местного самоуправления или муниципальным учреждением на праве оперативного управления. Выше уже указывались особенности правового режима оперативного управления. В частности, отсутствие права распоряжения имуществом, невозможность передачи имущества, находящегося в оперативном управлении, на ином праве (например, аренды, залога и т.п.), требование не хранения (неиспользуемое имущество), а использования имущества, но по целевому назначению и некоторые другие. Кроме того, передача в оперативное управление автоматически исключает имущество из муниципальной казны.

Вторая проблема решается за счет правильной организации муниципального управления, указания в положениях об органах (структурных подразделениях органов) местного самоуправления функций, прав и обязанностей по управлению имуществом муниципальной казны, должного контроля, планирования использования муниципальной собственности, выделения необходимых средств на содержание муниципальной собственности.

Управление имуществом казны могут осуществлять не только органы местного самоуправления, но и доверительный управляющий или специально созданное для осуществления управленческих функций учреждение (ему передается в оперативное управление только имущество, обеспечивающее деятельность работников этого учреждения – помещение, оргтехника, столы, стулья и т.п.). Такое учреждение может осуществлять управление объектами муниципальной собственности и без права распоряжения ими, т.е. вести реестр муниципального имущества, обеспечивать проведение его оценки, заключать договоры на обслуживание имущества, в том числе его охрану (или самостоятельно осуществлять эти функции), готовить решения органов местного самоуправления по вопросам сдачи муниципального имущества в аренду, передачи в пользование, хозяйственное ведение, оперативное управление, организовывать конкурсы на право аренды и т.п. Названное учреждение не имеет права издавать обязательные для других субъектов акты, осуществлять властные полномочия органов местного самоуправления, распоряжаться муниципальной собственностью, осуществлять заимствования. Не должно быть предоставлено муниципальному учреждению по управлению имуществом и права ведения приносящей доходы деятельности с использованием имущества муниципальной казны. При создании МУ по управлению имуществом сократится объем функций одноименного органа (структурного подразделения органа) местного самоуправления, в связи с чем возможно сокращение штатов названного органа.