Geum.ru

Президент Российской Федерации Д. А. Медведев с 1 января 2009 года в полном объеме на всей территории Российской Федерации будут применяться нормы Федерального закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Правовое регулирование муниципальной собственности
Подобный материал:
1   ...   7   8   9   10   11   12   13   14   ...   20
Тема 3.1

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ6

Понятие муниципальной собственности и правомочий собственника

Отношениям собственности принадлежит главенствующая роль в общественных отношениях, так как эти отношения – определяющий пункт экономической жизни в обществе.

Право собственности является основополагающим (первоначальным) в числе прочих вещных прав.

Содержание права собственности составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом.

Согласно общему учению о праве собственности в гражданском обществе, собственность – это не только благо, но и бремя. Именно собственник, по общему правилу, несет бремя финансовых расходов по поддержанию принадлежащего ему имущества в надлежащем состоянии. Это требует, чтобы органы местного самоуправления планировали расходы на содержание и (или) ремонт, восстановление объектов муниципальной собственности. Анализ же показывает, что в местных бюджетах средства на эти цели предусматриваются крайне редко. Практически не планируются и расходы на инвентаризацию, оценку, государственную регистрацию объектов муниципальной недвижимости. В случаях, предусмотренных законом или договором, расходы на содержание, ремонт и иные цели, обеспечивающие должное состояние объектов муниципальной собственности, могут быть полностью или частично возложены на другое лицо (арендатора, пользователя, лицо, которому имущество передано на ином, кроме собственности, вещном праве). Это часто используется органами местного самоуправления и приводит к тому, что, вместо анализа и планирования наиболее обоснованного использования муниципальной собственности, объекты «сбрасываются» при первой возможности арендаторам, пользователям, муниципальным предприятиям. В результате эффективность использования муниципальной собственности для решения задач местного самоуправления снижается.

По общему правилу, риск случайной гибели или случайного повреждения имущества также несет его собственник.

В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности7. ГК РФ установлено, что имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

Муниципальная собственность, как один из элементов экономической базы местного самоуправления, составляет ресурсную основу для выполнения социальных функций органов местного самоуправления. Это определяет не только состав имущественного комплекса муниципального образования, но и его целевое назначение.

Муниципальная собственность служит для эффективного осуществления конституционных полномочий местного самоуправления, решения основных задач жизнеобеспечения населения. Использование муниципальной собственности должно обеспечивать возможность оказания услуг населению, в том числе функционирование муниципальных учреждений, оказывающих эти услуги, получение дополнительных доходов в местный бюджет и снижение расходов местного бюджета на решение вопросов местного значения. Но даже получение доходов от использования муниципальной собственности не цель, а лишь средство обеспечения полномочий местного самоуправления. Муниципальная собственность предназначена для создания благоприятной социальной обстановки и решения социальных задач.

Муниципальный имущественный комплекс является одной из составляющих ресурсного потенциала территории и может быть использован для развития муниципального образования, создания условий экономического роста не только на отдельных территориях, но и в целом по стране, а также и как инвестиционный капитал.

Именно исходя из этого целевого назначения муниципального имущества и необходимо планировать и организовывать использование муниципальной собственности, управлять ею. Имущество, которое не обеспечивает исполнение функций местного самоуправления (в том числе и по развитию муниципального образования, становлению и развитию гражданских инициатив), должно быть передано другим публично-правовым образованиям, перепрофилировано или приватизировано. При этом необходимо провести анализ имеющегося муниципального имущества и выбрать наиболее эффективный способ его использования или приватизации.

Правовые основы муниципальной собственности

Конституцией РФ установлены основы правового положения муниципальной собственности, а также владения, пользования и распоряжения ею. Статьями 71–73 Конституции РФ определены предметы ведения, в том числе в области экономических отношений и регулирования вопросов собственности, РФ и субъектов РФ, а статьями 130 и 132 – вопросы, решаемые посредством местного самоуправления.

В сфере муниципальной собственности Конституцией РФ закреплены за населением все три составляющих права собственности – владение, пользование и распоряжение, а за органами местного самоуправления – право самостоятельного управления муниципальной собственностью.

Гражданское законодательство на основании ст. 71 Конституции РФ относится к ведению РФ. Это означает, что по данному предмету ведения принимаются федеральные законы и, в соответствии с ними, акты уполномоченных федеральных органов государственной власти. Как предмет ведения РФ, законодательное регулирование гражданских правоотношений, в том числе вопросов муниципальной собственности, органами государственной власти субъектов РФ не допускается. Исключение составляют случаи разграничения объектов муниципальной собственности между различными типами муниципальных образований в силу прямого указания федерального законодателя и случаи реализации органами государственной власти субъектов РФ правомочий собственника государственного имущества субъекта РФ собственности. Однако это скорее вопросы правоприменения гражданского законодательства.

Гражданским законодательством определяются правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения, прекращения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулируются договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Гражданские отношения могут регулироваться также указами Президента РФ. На основании и во исполнение ГК РФ и иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами.

ГК РФ предусмотрено право муниципальных образований участвовать в гражданских правоотношениях, в том числе заниматься финансово-хозяйственной деятельностью. В соответствии со статьями 124–125 ГК РФ от имени собственника – муниципального образования его права осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления в соответствии с актами, определяющими статус данных органов. Такими актами являются Устав муниципального образования и положения о соответствующих органах местного самоуправления (регламенты названных органов). В положениях об органах местного самоуправления, кроме прочего, указываются правомочия, осуществляемые данным органом от имени муниципального образования как собственника имущества, о чем будет сказано ниже.

Вопросы муниципальной собственности регулируются также Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) и другими нормативными правовыми актами. Федеральным законом № 131-ФЗ установлено, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности устанавливаются федеральным законом. Специальный закон по данным вопросам не принят. При этом надо отметить, что соответствующие нормы могут быть включены и в ГК РФ, в том числе могут быть предусмотрены в новой редакции ГК РФ, необходимость разработки которой отмечена Президентом РФ. До введения специальных норм по названным вопросам следует руководствоваться нормами действующего гражданского законодательства.

Собственником муниципального имущества является муниципальное образование, однако реализуются его правомочия органами местного самоуправления. Это требует установления для данных органов муниципальными правовыми актами специальных правил осуществления от имени муниципального образования правомочий собственника муниципального имущества.

Конституционно установлено, что местное самоуправление в РФ – организационно обособленная форма осуществления народом своей власти, основанная на наличии собственной компетенции и самостоятельности в пределах этой компетенции. Так как Федеральным законом № 131-ФЗ к компетенции местного самоуправления отнесены формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, организация предоставления и оказание населению большого объема услуг, связанного с жизнеобеспечением, и др., это определяет возможность и необходимость регулирования ряда вопросов, связанных с муниципальной собственностью, финансово-экономическими отношениями, уставами муниципальных образований и правовыми актами органов местного самоуправления. Такое регулирование осуществляется в пределах, установленных законодательством и обеспечивающих самостоятельность решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Таким образом, правовую основу муниципальной собственности составляют федеральные правовые акты и муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы формирования, владения, пользования, распоряжения, управления муниципальной собственностью.

По отдельным имущественным объектам в соответствии с федеральными законами решение об их включении в состав муниципальной собственности конкретного муниципального образования или исключении их из состава муниципальной собственности данного муниципального образования (разграничение имущества между муниципальными образованиями и перераспределение имущества между субъектом РФ и муниципальным образованием) принимается органами государственной власти субъекта РФ. Законы субъекта РФ о порядке подготовки и принятия таких решений и сами данные решения также относятся к правовой основе муниципальной собственности.

Собственник вправе самостоятельно и добровольно распоряжаться своим имуществом. Сделки с муниципальным имуществом совершаются на основании договора. Положения заключенного договора являются обязательными для сторон и определяют в ряде случаев не только судьбу вещи, но также правомочия и обязательства сторон в отношении имущества, т.е. также формируют правовые основы муниципальной собственности.

Нормативно-правовое регулирование формирования, владения, пользования, управления и распоряжения муниципальным имуществом

Одной из составляющих качества власти является правовая регламентированность ее деятельности. Это связано с основными общепризнанными принципами организации власти, не допускающими произвольного приобретения и осуществления полномочий органами и должностными лицами публичной власти. В особенности важно регламентировать вопросы управления и распоряжения публичной собственностью, так как ее «общественный» характер требует согласования разнородных позиций и интересов по использованию имущества.

В развитие конституционных норм и норм гражданского законодательства Федеральным законом № 131-ФЗ установлено, что муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесено к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований; подтверждено право органов местного самоуправления передавать муниципальное имущество во временное и постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования передаваемых в пользование объектов, в том числе условия использования земель, получать доходы в местный бюджет от использования и приватизации муниципального имущества, создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать муниципальным имуществом в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Гражданское законодательство РФ регулирует вопросы формирования имущественного комплекса муниципальных образований. Право муниципальной собственности возникает по различным не запрещенным законом основаниям. В отличие от частной собственности, право муниципальной собственности может возникнуть в процессе разграничения общегосударственной собственности. С вступлением в силу ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" № 131-ФЗ формирование муниципальной собственности осуществлялось также за счет перераспределения публичной собственности между уровнями власти, а для поселений происходило и в процессе разграничения собственности муниципальных районов.

В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения на основании различных допускаемых законодательством сделок, получения в дар, принятия в муниципальную собственность бесхозяйных объектов и другими законными способами, в том числе путем принудительного изъятия для муниципальных нужд в судебном порядке земельных участков.

Частью 3 ст. 215 ГК РФ предусмотрено, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями или составлять муниципальную казну. За муниципальными учреждениями и предприятиями имущество закрепляется соответственно на праве оперативного управления и хозяйственного ведения. Данные правовые режимы будут охарактеризованы ниже.

Право собственности в ряде случаев может быть ограничено. При этом ограничения права собственности, как и других гражданских прав, могут вводиться только федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Ограничения права собственности, содержащиеся в иных правовых актах, незаконны и исполнению не подлежат.

В ряде случаев ограничения права собственности имеют специальный характер, обусловленный особым правовым режимом имущества, находящегося в собственности (земля, недра, оружие и др. могут быть полностью или частично изъяты из оборота).

Пределы осуществления самого права собственности следует отличать от ограничения круга действий, которые может совершать собственник. В частности, ряд запретов на действия собственника вытекают из противопожарных, санитарных и прочих правил. При оценке законности ограничений на действия, а также действий собственника необходимо руководствоваться вторым обязательным критерием, предусмотренным ст. 209 ГК РФ, – были ли (могут ли быть) нарушены права и охраняемые законом интересы других лиц.

В договоре между собственником и лицом, осуществляющим владение, пользование или распоряжение его имуществом, могут быть предусмотрены частные ограничения действий собственника. В этом случае они возникают по воле самого собственника, который, однако, не вправе их нарушать в дальнейшем.

Собственник (муниципальное образование!) может ввести ограничения и для действующих от его имени лиц, в частности для различных органов местного самоуправления. Такие ограничения могут касаться усложненного порядка принятия решений по отчуждению отдельных наиболее важных для муниципального образования объектов муниципальной собственности, запрещения приватизации некоторых объектов, передачи в залог и т.п. Эти ограничения могут устанавливаться решением, принятым населением на референдуме или сходе (в поселениях до 100 жителей), в уставе муниципального образования, решениями представительного органа местного самоуправления.

Основания прекращения права собственности также определяются ГК РФ. При этом ГК РФ содержит исчерпывающий перечень случаев принудительного изъятия имущества у собственника. Это важно знать в том числе и для понимания обязанностей и пределов полномочий действующих от имени муниципального образования органов местного самоуправления при разграничении и перераспределении объектов муниципальной собственности между уровнями публичной власти.

Право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества иным лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом. По решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации, имущество, находящееся в муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц (приватизация).

Принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производятся (в отношении муниципальных образований):
  • обращение взыскания на имущество по обязательствам;
  • отчуждение (возмездное) имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу8;
  • отчуждение (возмездное) недвижимого имущества в связи с изъятием участка9;
  • выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей;
  • выплата стоимости доли в праве долевой собственности при невозможности выдела доли в натуре.

Для частных собственников установлены и иные случаи принудительного изъятия имущества.

Надо отметить, что гражданское законодательство не предусматривает иных случаев и возможности принудительной безвозмездной передачи собственником без его воли имущества другим лицам, в том числе и в процессе перераспределения собственности. Это требует наличия согласия муниципального собственника на передачу муниципального имущества безвозмездно в процессе перераспределения между государством и муниципальными образованиями. Процедуры, обеспечивающие добровольность передачи имущества в процессе разграничения, предусмотрены порядком перераспределения имущества.

В соответствии с п. 1 ст. 126 ГК РФ муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, за исключением имущества, закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Это может привести при невыполнении обязательств муниципального образования к утрате объектов муниципальной собственности.

Виды ограниченно оборотоспособных объектов гражданских прав10 определяются в порядке, установленном законом (п. 2 ст. 129 ГК РФ). Прямо в законе на основании п. 2 названной статьи ГК РФ указываются и виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается. Органы местного самоуправления (или население) в соответствии с Уставом муниципального образования и установленным порядком управления и распоряжения муниципальной собственностью могут принять лишь решение об установлении перечня имущества, не подлежащего приватизации, залогу, передаче физическим и юридическим лицам, а также участвующего в обороте по специальному разрешению (порядку). Такие ограничения, введенные в муниципальном образовании, не распространяются на случаи обращения взыскания на имущество.

В зависимости от того, к какой форме и виду относится право собственности, принадлежащее тому или иному конкретному лицу, определяется правовой режим имущества, составляющего объект этого права и спектр тех возможностей, которыми в отношении указанного имущества располагает его собственник. При наличии в отношении объектов муниципальной собственности вещных прав лиц, не являющихся собственником, правомочия собственника имущества в отношении данной вещи ограничены. Надо отметить, что, за исключением сервитутов, все иные вещные права в отношении муниципальной собственности возникают на основании решения собственника. Это означает, что муниципальное образование при передаче имущества на одном из вещных прав иному лицу добровольно ограничивает по отношению к данному объекту муниципальной собственности свои права.

Круг вещных прав исчерпывающим образом назван самим законом. Лицо не вправе создавать новые разновидности вещных прав. Помимо прав, установленных ст. 216 ГК РФ (право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, сервитуты, право хозяйственного ведения, право оперативного управления), и права собственности, к вещным относятся также: право залога, права членов семьи собственника жилого имущества, право учреждения по распоряжению имуществом, полученным в результате разрешенной хозяйственной деятельности, право автономного учреждения на распоряжение закрепленным за ним имуществом. Переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения иных вещных прав на это имущество, если иное прямо не установлено федеральным законом.

Законодательство о местном самоуправлении определяет вопросы местного значения каждого типа муниципальных образований, за исключением внутригородских территорий городов федерального значения, часть полномочий органов местного самоуправления, включая исключительные, устанавливает требования к муниципальным правовым актам. Гражданское законодательство не только прямо регулирует ряд общественных отношений в сфере муниципальной собственности, но и определяет направления и пределы правового регулирования владения, пользования, распоряжения, управления муниципальной собственностью муниципальными правовыми актами. На основании этих законодательных положений в муниципальном образовании должна быть сформирована система муниципальных правовых актов, в том числе и по регулированию вопросов, связанных с реализацией прав муниципальной собственности.

Основным нормативным правовым актом, обладающим, наряду с решениями референдума, высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, является устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования в сфере осуществления правомочий собственника регулируются: перечень вопросов местного значения; полномочия органов местного самоуправления, необходимые для решения вопросов местного значения; разграничение полномочий собственника между органами местного самоуправления; формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов муниципальной собственности; органы, участвующие в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования и их полномочия; порядок определения целей, условий и порядка деятельности муниципальных унитарных предприятий (МУП) и муниципальных учреждений (МУ), утверждения их уставов11; порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей МУПов и МУ12, порядок отчетов руководителей МУПов и МУ13; порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа14; порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, порядок контроля за его исполнением; случаи и порядок дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных государственных полномочий.

Помимо устава муниципального образования, вопросы муниципальной собственности регулируются и муниципальными нормативными правовыми актами (МПА). Так, в МПА должны быть определены:
  • порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (в том числе должны быть урегулированы вопросы об управлении и охране муниципального имущества, о ведении реестра объектов муниципальной собственности, о программе муниципальных статистических наблюдений за муниципальным имуществом, об аренде, передаче в пользование муниципального имущества, о залоге, о контроле использования, о порядке создания, реорганизации, ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, определения состава закрепляемого за организацией имущества, о назначении руководителей организаций, об условиях контракта с руководителями, о внесении имущества в уставный фонд, о представлении интересов собственника в организациях с участием муниципального образования, о перечне, назначении и порядке создания фондов МУПов и МУ и т.п.);
  • порядок и условия приватизации муниципального имущества (и программа приватизации);
  • регламент деятельности каждого из органов местного самоуправления, осуществляющих правомочия собственника;
  • регламенты осуществления органами местного самоуправления функций и оказания услуг, связанных с владением, пользованием, распоряжением, управлением муниципальной собственностью;
  • порядок содержания и использования муниципального жилищного фонда;
  • порядок использования муниципальных водных объектов, городских лесов;
  • порядок охраны и сохранения памятников местного значения;
  • порядок определения, использования имущества, управления имуществом, предназначенным для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Важно урегулировать МПА порядок страхования муниципального имущества, порядок предоставления льгот и преимуществ пользователям муниципальной собственности с учетом необходимости исключения условий для недобросовестной конкуренции. МПА должны устанавливать для органов местного самоуправления правила по заключению договоров от имени муниципального образования и основные условия, которые необходимо включать в договоры при распоряжении объектами муниципальной собственности.

При осуществлении муниципального правового регулирования в области муниципальной собственности требуется учитывать разграничение полномочий между различными органами местного самоуправления, в том числе отнесение вопросов к исключительному ведению отдельных органов. Так, к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления отнесено определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, об установлении тарифов на их услуги, порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества. Данные вопросы должны регулироваться соответствующими правилами, утверждаемыми решениями представительных органов муниципальных образований.