Президент Российской Федерации Д. А. Медведев с 1 января 2009 года в полном объеме на всей территории Российской Федерации будут применяться нормы Федерального закон

Вид материала

Содержание

Совершенствование процедур среднесрочного бюджетного планирования
Программно-целевые методы бюджетного планирования
Инструменты внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на муниципальном уровне
Целевые программы.
Доклады о результатах и основных направлениях деятельности.
Муниципальные задания.
Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств.
Формирование реестра расходных обязательств.
Внедрение новых механизмов финансирования бюджетных услуг: нормативно-целевого финансирования, субсидирования потребителя и т.п.
Программа социально-экономического развития муниципального образования

Подобный материал:

1 ... 6 7 8 9 10 11 12 13 ... 20

Тема 2.11

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕДУР СРЕДНЕСРОЧНОГО БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Федеральным законом № 63-ФЗ внесены изменения в БК РФ, предусматривающие совершенствование правового регулирования вопросов среднесрочного финансового планирования. Статьей 169 уставлено, что проекты местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, за исключением закона (решения) о бюджете.

При этом в случае, если проект бюджета муниципального района, городского округа составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация соответствующего муниципального образования разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального образования. При составлении и утверждении проекта бюджета поселения на очередной финансовый год муниципальным правовым актом представительного органа поселения могут быть предусмотрены разработка и утверждение среднесрочного финансового плана поселения.

Совершенствование процедур среднесрочного бюджетного планирования, таким образом, предполагает составление местного бюджета на базе одобренного в предыдущем периоде среднесрочного финансового плана на очередной год, а также корректировку имеющихся и разработку новых бюджетных проектировок на последующие годы.

Согласно положениям статьи, под среднесрочным финансовым планом субъекта РФ (муниципального образования) понимается документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта РФ (местного бюджета).

Среднесрочный финансовый план ежегодно разрабатывается по форме и в порядке, установленным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией муниципального образования). Проект среднесрочного финансового плана утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией муниципального образования) и представляется в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом бюджета.

Значения показателей среднесрочного финансового плана и основных показателей проекта соответствующего бюджета должны соответствовать друг другу.

Утвержденный среднесрочный финансовый план должен содержать следующие параметры:

прогнозируемый общий объем доходов и расходов соответствующего бюджета и консолидированного бюджета субъекта РФ (муниципального района);
объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов;
распределение в очередном финансовом году и плановом периоде между муниципальными образованиями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты, устанавливаемые (подлежащие установлению) законами субъекта РФ (муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований);
дефицит (профицит) бюджета;
верхний предел государственного внутреннего долга субъекта РФ, верхний предел государственного внешнего долга субъекта РФ (при наличии такового), верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода).

Высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией муниципального образования) может быть предусмотрено утверждение дополнительных показателей среднесрочного финансового плана.

Показатели среднесрочного финансового плана носят индикативный характер и могут быть изменены при разработке и утверждении среднесрочного финансового плана на очередной финансовый год и плановый период.

Среднесрочный финансовый план разрабатывается путем уточнения параметров указанного плана на плановый период и добавления параметров на второй год планового периода. В пояснительной записке к проекту среднесрочного финансового плана приводится обоснование параметров среднесрочного финансового плана, в том числе их сопоставление с ранее одобренными параметрами с указанием причин планируемых изменений.

Тема 2.12

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫЕ МЕТОДЫ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

В самом общем виде программно-целевое бюджетирование можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью. Хотя в этом определении речь идет о программно-целевом методе как о системе бюджетного планирования, одним только планированием особенности этого метода не ограничиваются. Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие этого программно-целевой характер принимают и исполнение бюджета, и контроль за его исполнением.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики.

Ключевая идея управления бюджетными расходами на принципах бюджетирования – установление зависимости системы формирования бюджета, обеспечивающей взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами.

Цель методики бюджетирования – измерить взаимосвязь между затраченными ресурсами и полученными результатами, оценить экономическую и социальную эффективность тех или иных видов услуг, финансирующихся из бюджета соответствующего уровня.

Управление расходами на принципах БОР является сложным комплексным процессом, требующим новых подходов к управлению в принципе.

К наиболее сложным проблемам относятся:

выработка целей (результатов) для всех распорядителей бюджетных средств;
методика оценки качества достижения результата;
создание и контроль системы основных бюджетных ограничений (предельный уровень бюджетного показателя), т.е. система оценки

Целью внедрения органами государственной власти и органами местного самоуправления принципов БОР является повышение эффективности управления государственными (муниципальными) финансами на основе увязки распределения бюджетных средств с целями и задачами социально-экономической политики субъекта РФ (муниципального образования). Соответственно БОР требует наличия целей, задач и количественно измеримых показателей деятельности в основных сферах ответственности органов государственной власти и местного самоуправления, а также механизмов увязки бюджетного финансирования с результативностью деятельности в данных сферах.

Внедрение принципов БОР направлено на решение следующих задач:

укрепление связи между стратегическими и среднесрочными приоритетами социально-экономической политики субъекта РФ (муниципального образования);
обеспечение нацеленности деятельности субъектов бюджетного планирования на реализацию социально-экономической политики субъекта РФ (муниципального образования);
формирование эффективной системы взаимодействия между политическим руководством субъекта РФ (муниципального образования), субъектами бюджетного планирования и поставщиками бюджетных услуг, ориентированной на достижение общественно значимых результатов;
формирование у субъектов бюджетного планирования навыков самостоятельного среднесрочного планирования собственной деятельности;
переориентация деятельности субъектов бюджетного планирования с освоения выделенных им бюджетных ассигнований на достижение общественно значимых результатов;
расширение самостоятельности субъектов бюджетного планирования и поставщиков бюджетных услуг в определении способов достижения согласованных результатов, обеспечение конкуренции на рынках бюджетных услуг;
формирование системы измерителей результативности деятельности субъектов бюджетного планирования и поставщиков бюджетных услуг, позволяющей в количественной форме оценивать достижение целей и задач социально-экономической политики субъекта РФ (муниципального образования);
- повышение эффективности взаимодействия власти и общества, обеспечение населения региона (местного сообщества) информацией об основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, достигнутых и ожидаемых результатах их деятельности.

Для успешного внедрения механизмов БОР необходимы следующие предпосылки:

политическая поддержка данного процесса со стороны высшего руководства субъекта РФ (муниципального образования);
наличие механизма формирования и согласования целей социально-экономической политики субъекта РФ (муниципального образования), а также документов, определяющих данные цели;
организация бюджетного процесса, позволяющая сопоставлять заявки субъектов бюджетного планирования на бюджетные ассигнования с точки зрения результативности бюджетных расходов (в частности, создание Комиссии по повышению результативности бюджетных расходов либо другого аналогичного органа, включающего представителей законодательной и исполнительной власти, общественности, экспертов и т.п.);
повышение квалификации руководящих работников и специалистов в вопросах БОР, обеспечение общего понимания целей, механизмов и последствий введения данного инструмента в практику бюджетного планирования всеми заинтересованными сторонами.

Тема 2.13

ИНСТРУМЕНТЫ ВНЕДРЕНИЯ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

Внедрение БОР может осуществляться в различных формах в зависимости от специфики муниципального образования, имеющегося кадрового потенциала, сложившихся управленческих традиций. На федеральном уровне на настоящий момент выработан целый набор инструментов реализации БОР, который может использоваться в муниципальной управленческой практике.

Целевые программы.

В БК РФ выделяются два вида целевых программ: долгосрочные целевые программы и ведомственные целевые программы. Применительно к долгосрочным целевым программам установлены следующие процедуры:

долгосрочные целевые программы утверждаются местной администрацией;
долгосрочные целевые программы должны быть утверждены не позднее одного месяца до дня внесения проекта решения о соответствующем бюджете в законодательный орган;
объем бюджетных ассигнований на их реализацию утверждается решением о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе целевой статье бюджетных расходов;
по каждой программе ежегодно должна проводиться оценка эффективности ее реализации, по результатам которой может быть принято решение о сокращении финансирования либо о досрочном прекращении реализации отдельных программ.

Данные положения БК РФ вступают в силу с 1 января 2009 г.

Что касается ведомственных целевых программ, то их регулирование в БК РФ носит самый общий характер – установлено, что разработка, утверждение и реализация этих программ осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ либо местной администрацией соответственно. Более детально данные вопросы применительно к федеральному уровню урегулированы в Постановлении Правительства РФ от 19.04.2005 № 239, которым принято Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ. В соответствии с данным Положением выделяются два вида ведомственных целевых программ: утверждаемая ведомственная целевая программа (целевая программа ведомства) и аналитическая ведомственная целевая программа.

В Положении установлены разные требования к содержанию двух видов ведомственных целевых программ.

Целевая программа ведомства должна содержать:

паспорт программы согласно установленной форме;
характеристику проблемы (задачи), решение которой осуществляется путем реализации программы, включая анализ причин ее возникновения, целесообразность и необходимость решения на ведомственном уровне;
основные цели и задачи программы;
описание ожидаемых результатов и целевых индикаторов реализации программы;
перечень и описание программных мероприятий;
срок реализации программы;
описание социальных, экономических и экологических последствий реализации программы, общую оценку ее вклада в достижение соответствующей стратегической цели, оценку рисков ее реализации;
оценку эффективности расходования бюджетных средств;
методику оценки эффективности программы;
обоснование потребностей в необходимых ресурсах;
описание системы управления реализацией программы.

Применительно к аналитической программе ведомства Положение требует указать:

цели программы, описание целевых индикаторов с количественными показателями решения конкретной тактической задачи по годам;
обоснование объемов и состава расходов средств, выделяемых из бюджета на реализацию программы.

Планирование ассигнований на реализацию муниципальных целевых программ должно осуществляться по следующим правилам. Новые программы должны рассматриваться в качестве принимаемых расходных обязательств, объем их финансирования должен определяться одновременно с планированием ассигнований на иные принимаемые обязательства (например, новые инвестиционные проекты), т.е. в процессе утверждения перспективного финансового плана. Объем финансирования программ, начатых в текущем или предыдущие годы, в целях обеспечения стабильности их финансирования должен определяться в составе бюджета действующих обязательств.

Утверждение муниципальных целевых программ необходимо осуществлять либо в соответствии с действующим порядком, т.е. нормативным правовым актом местной администрации, либо, что более предпочтительно в целях повышения их статуса, представительным органом муниципального образования.

Управление муниципальными целевыми программами необходимо осуществлять одним из следующих способов:

сохранив действующий порядок координации действий соисполнителей программы головным заказчиком (муниципальным заказчиком), возложить ответственность за достижение общих целей программы на должностное лицо, имеющее более высокий по сравнению с руководителями органов местного самоуправления – заказчиков – статус (например, на заместителя главы местной администрации) и в силу этого наделенное полномочиями давать последним обязательные для исполнения указания по порядку реализации программы;
при сохранении за каждым главным распорядителем бюджетных средств ответственности за свою часть программных мероприятий создавать дирекции для управления муниципальными целевыми программами, в состав которых должны входить руководители всех главных распорядителей бюджетных средств, участвующих в их реализации; дирекция муниципальной целевой программы должна нести перед местной администрацией ответственность за конечные результаты реализации программы в целом, за рациональное использование выделяемых на нее финансовых средств, определять формы и методы управления реализацией программы и осуществлять координацию деятельности главных распорядителей бюджетных средств, участвующих в подготовке и реализации программных мероприятий.

В случае когда муниципальная целевая программа является простой совокупностью мероприятий отдельных главных распорядителей бюджетных средств, дирекция контролирует выполнение каждым главным распорядителем бюджетных средств своей части программных мероприятий и информирует местную администрацию о действиях исполнителей программы, которые могут сделать недостижимыми общие ее цели.

В случаях когда отдельные мероприятия программы требуют не простой координации, а синхронных действий всех главных распорядителей бюджетных средств, помимо ведомственных, программа должна предусматривать перечень межведомственных мероприятий. Средства, выделяемые на межведомственные мероприятия, должны обособляться на особом бюджетном счете и расходоваться по решению дирекции.

Для целей создания системы мониторинга достижения количественных показателей результативности муниципальных целевых программ главных распорядителей бюджетных средств необходимо:

виду сложности организации статистического наблюдения за динамикой каждого показателя результативности целевых программ предусмотреть альтернативные методы получения соответствующей информации, к числу которых можно отнести ведомственную статистику (сбор информации от бюджетных учреждений) и социологические опросы потребителей бюджетных услуг;
внедрить процедуры рассмотрения причин и возможных правовых последствий недостижения заданных в целевых программах показателей результативности.

В каждом случае решение о целесообразности применения мер ответственности к тому или иному главному распорядителю бюджетных средств должно приниматься с учетом конкретных обстоятельств, при этом выбор мер ответственности может осуществляться из следующего примерного перечня:

дисциплинарные санкции к должностным лицам, по вине которых не достигнуты заданные показатели результативности;
отставка руководителей главных распорядителей бюджетных средств, по вине которых не достигнуты заданные показатели результативности;
временное исключение главного распорядителя бюджетных средств из распределения бюджета принимаемых обязательств.

Для методического руководства процессом подготовки и оценки муниципальных целевых программ необходимо создание комиссии местной администрации по повышению результативности бюджетных расходов. В состав комиссии кроме руководителей главных распорядителей бюджетных средств должны входить депутаты, представители территориальных подразделений региональных органов государственной власти, независимые эксперты и представители общественности. Председателем комиссии должен быть глава муниципального образования либо его заместитель.

Доклады о результатах и основных направлениях деятельности.

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД)– это документ, позволяющий в систематизированном виде увязать цели, задачи и показатели результативности деятельности субъекта бюджетного планирования на среднесрочный период и выделяемые ему бюджетные ассигнования.

В соответствии с принятыми на федеральном уровне методическими документами ДРОНД должен включать в себя следующие разделы, характеризующие деятельность субъекта бюджетного планирования:

цели, задачи и показатели деятельности;
расходные обязательства и формирование доходов;
бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность;
распределение расходов по целям, задачам и программам;
результативность бюджетных расходов.

Обоснования бюджетных ассигнований.

В БК РФ обоснование бюджетных ассигнований (ОБАС) определяется как документ, характеризующий бюджетные ассигнования в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде). ОБАС должен носить более конкретный характер, чем ДРОНД в том виде, в каком он отвечает требованиям методических документов, принятых на федеральном уровне. В частности, он должен раскрывать результативность бюджетных расходов в первую очередь с точки зрения показателей непосредственных, а не конечных результатов.

Муниципальные задания.

Данный инструмент вводится БК РФ и является обязательным с 2009 г. БК РФ устанавливает, что с 1 января 2009 г. муниципальное задание должно влиять на финансирование бюджетных учреждений и других некоммерческих организаций, осуществляющих предоставление бюджетных услуг. Муниципальные задания устанавливают требования к составу, качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг. В соответствии с БК РФ муниципальное задание должно содержать:

выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения муниципального задания;
определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам муниципальных услуг;
порядок оказания муниципальных услуг физическим и (или) юридическим лицам;
предельные цены (тарифы) на оплату муниципальных услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством РФ предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления;
порядок контроля за исполнением муниципального задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
требования к отчетности об исполнении муниципального задания.

Наряду с инструментами, которые можно непосредственно отнести к механизмам реализации БОР, ряд предусмотренных на федеральном уровне реформ создают наиболее благоприятные условия для внедрения результативно-ориентированного бюджетирования, хотя и не могут быть отнесены к его формам. К наиболее важным предпосылкам внедрения БОР на местном уровне можно отнести следующие.

Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств. Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств не предполагает в обязательном порядке реализацию результативно-ориентированного бюджетирования, поскольку и тот, и другой процесс могут осуществляться традиционными методами, без учета результативности осуществления расходов. В то же время принципиальные шаги по повышению результативности расходов связаны в первую очередь с выделением бюджетных ассигнований из бюджета принимаемых обязательств. Именно за данные средства может осуществляться конкуренция между субъектами бюджетного планирования, создавая стимулы к росту результативности и эффективности бюджетных расходов.

Формирование реестра расходных обязательств. Сам по себе реестр расходных обязательств также не является элементом БОР, поскольку предполагает обеспечение нормативно-правового закрепления расходов бюджетов, а не их целевой направленности. Однако этот инструмент необходим для раздельного планирования действующих и принимаемых обязательств, так как именно на основе реестра осуществляется планирование действующих обязательств.

Внедрение новых механизмов финансирования бюджетных услуг: нормативно-целевого финансирования, субсидирования потребителя и т.п. Переход к БОР предполагает перенос акцента с содержания бюджетных учреждений на предоставление бюджетных услуг. Тем самым эффективность данного перехода во многом зависит от того, как будут выстроены отношения с поставщиками услуг, в частности от используемых подходов к их финансированию. Применение методов финансирования, альтернативных сметному, создает предпосылки для ориентации поставщиков услуг на потребителя, а также для конкуренции между различными поставщиками услуг. Сами по себе новые методы финансирования могут применяться и при отсутствии целеполагания на уровне субъектов бюджетного планирования и других элементов БОР. Однако они создают предпосылки для обеспечения ориентации на результат поставщиков бюджетных услуг в том случае, если механизмы БОР внедряются на уровне субъектов бюджетного планирования.

Программа социально-экономического развития муниципального образования, которая на среднесрочную перспективу должна сохранять статус основного документа, определяющего ориентиры по целям, задачам и мероприятиям главных распорядителей бюджетных средств на среднесрочную перспективу. Программа социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу должна отражать:

результаты деятельности местной администрации в отчетном периоде;
цели и задачи местной администрации в текущем и среднесрочном периодах и планируемые значения показателей их реализации в плановом периоде;
комплекс мер по достижению целей деятельности местной администрации.

Перечень плановых документов местной администрации необходимо также дополнить Стратегией социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочную перспективу, охватывающей 10-летний период. Необходимость отдельного от среднесрочного долгосрочного планирования обусловлена двумя факторами. Во-первых, тем, что последствия многих текущих мероприятий местной администрации не могут выявиться в среднесрочном периоде: мероприятия, которые оправданы в среднесрочной перспективе, могут быть сопряжены с негативными эффектами в долгосрочной, и наоборот. Во-вторых, тем, что удлинение горизонта планирования повышает вероятность ошибок в прогнозе, а потому долгосрочное планирование бессмысленно осуществлять на том же уровне конкретизации, что и среднесрочное. В этой связи стратегия социально-экономического развития должна составляться в более общем формате по сравнению с Программой социально-экономического развития на среднесрочную перспективу.

Раздел 3

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ ИМУЩЕСТВОМ, НАХОДЯЩИМСЯ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ, В ТОМ ЧИСЛЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ, В СВЯЗИ С ЗАВЕРШЕНИЕМ 1 января 2009 г. ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА ПО ФОРМИРОВАНИЮ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Blog

Содержание