Президент Российской Федерации (вкупе с Правительством Российской Федерации) обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (статья

Вид материала

Статья

Содержание Котляревский С.А

Подобный материал:

• Федеральное собрание российской федерации комитет совета федерации по делам федерации, 3092.11kb.
• Указ Президента Российской Федерации n 690 от 9 июня 2010 года Об утверждении Стратегии, 315.38kb.
• Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года; закон, 546.35kb.
• Президент Российской Федерации Д. Медведев Москва, Кремль, 9 июня 2010 года, n 690, 345.31kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 327.5kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 320.75kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 326.09kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 350.51kb.
• Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. №928 «Вопросы Федеральной, 699.17kb.
• Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. №373 о разработке и утверждении, 681.86kb.

Зав. кафедрой ФГОУ ВПО

«Северо-Кавказская академии государственной службы» д.ю.н., профессор Акопов Л.В.


Президент России в системе федеральных

органов государственной власти.


В своё время С.А. Котляревский очень точно подметил, что «без установления строгой ответственности и законного характера управления наверху их не может быть и снизу».¹

Весьма важен и сформулированный в начале XX века Ю. Гачеком тезис о том, что «в демократии глава государства есть непосредственный орган государства, т.е. его положение выводится непосредственно из конституции, а не определяется, как у обыкновенного чиновника, должностным поручением другого органа»² (подчёркнуто мною – Л.А.). Как справедливо резюмирует уже в наши дни Л.М. Энтин, «институт главы государства является неотъемлемой составной частью механизма осуществления власти во всех современных государствах».³ Он же верно отмечает, что «вопрос о правовом статусе главы государства должен решаться каждый раз конкретно в зависимости от особенностей конституционного строя, урегулированности положения главы государства действующей Конституцией, национальным законодательством и практикой функционирования государственных институтов», добавляя при этом, что априорная оценка места и роли главы государства, его отнесение к той или иной ветви власти неоправданны, так как здесь необходим конкретный анализ.⁴

Конституцией Российской Федерации (на это, кстати, почему-то не очень обращают внимание в научной и учебной литературе), установлено, что Президент Российской Федерации (вкупе с Правительством Российской Федерации) обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (статья 78/4), что не имеет место в отношении органов федеральной законодательной и судебной властей.

Контент-правовой анализ текста Конституции Российской Федерации 1993 года показал, что упоминание Президента Российской Федерации как непосредственно, так и в иных словосочетаниях встречается 84 раза (в разделе первом, в разделе втором дополнительно дважды) и в 35 статьях Конституции, а также в названии посвящённой ему Главы 4. Не упомянут Президент лишь в главах 2 и 8 Конституции России, посвящённых правам и свободам, а также местному самоуправлению.

Практически можно утверждать, что с формально-юридических позиций ни одному федеральному органу государственной власти не уделено столько места и не придаётся столь большого значения как Президенту России в Конституции Российской Федерации. И в этом смысле следует согласиться с утверждением Т.Я. Хабриевой и В.Е. Чиркина о доминировании президента в системе управления Российским государством.⁵ Это если прибегнуть к формуле Ю.К. Краснова, обусловлено «объективной необходимостью наделения Президента полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения властей».⁶

Разделяя вышеизложенные концептуальные тезисы, в то же время никак не могу согласиться с предложенной Г.В. Атаманчуком трактовкой организационной структуры государственного управления, когда он, в частности, пишет: «Государственные органы, которые характеризуются одинаковым положением и однородностью осуществляемых управленческих функций, обозначают понятием «звено государственно-управляющей системы». Основными признаками, позволяющими относить государственные органы к тому или иному звену организационной структуры управления, служат известная идентичность (совпадение) их правового статуса, структуры и внешних взаимосвязей (как с управляемыми объектами, так и в рамках субъекта государственного управления). В качестве звеньев организационной структуры государственного управления можно рассматривать: Президента РФ, Правительства РФ, федеральные министерства, другие центральные органы федеральной исполнительной власти; президентов, глав субъектов Федерации, правительства субъектов Федерации, министерства и другие органы исполнительной власти субъектов Федерации; исполнительные органы местного самоуправления» (подчёркнуто мною – Л.А.; выделено жирным Г.В. Атаманчуком).⁷

Как видно из процитированного текста, налицо принижение не только роли, но и правового статуса Президента России как главы государства, отождествление института президента с иными, т.н. «звеньями организационной структуры госуправления»; логическая нечёткость и внутренняя коллизионность построения такого рода государственно-управленческой оргструктуры, из которой невозможно вывести научное обоснование управления государством, согласующееся с теорией, историей и актуальной конституционно-правовой практикой. К тому же некорректно без каких-либо оговорок и уточнений, учитывающих специфику компетенции исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (администрации муниципальных образований), включать их в перечень звеньев оргструктуры государственного управления, приравнивая их к органам государственной исполнительной власти.

Уместно здесь будет привести афористичные выводы известного российского учёного С.А. Авакьяна, которые мною полностью разделяются, а именно: «Конституция 1993г. Исходит из ведущего положения Президента в системе государственных органов страны. Даже на очерёдности глав в Конституции это отразилось – гл.4 «Президент Российской Федерации» предшествует гл.5 «Федеральное Собрание»… Модель сильного российского Президента проявляется в совокупности в следующих факторах. Во-первых, Президент избирается народом, и его полномочия производны от власти народа, который доверяет Президенту высшие государственные функции. Во-вторых, Президент в России по конституционной модели не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми властями… Авторы некоторых комментариев к Конституции назвали её президентской властью как одной из самостоятельных ветвей власти. В-третьих, только Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех иных органов государственной власти – и федеральных, и субъектов РФ… В-четвёртых, Президент в целом независим от других органов государственной власти… В-пятых, возможности самого президента, особенно по отношению к парламенту, весьма внушительны… В-шестых, у Президента есть возможности правотворчества по вопросам собственного ведения, а также в определённых пределах и своеобразного законотворчества… В-седьмых, Президент держит в руках все нити внутренней и внешней политики государства, определяет её направления. В-восьмых, Правительство РФ вполне можно назвать Правительством Президента РФ, поскольку он его полностью формирует, направляет деятельность и в любой момент вправе отправить в отставку. В-девятых, по вопросам, отнесённым к ведению Российской Федерации, в стране существует вертикаль исполнительной власти. Вершиной этой пирамиды является Президент РФ. В-десятых, Президент заботится о безопасности и определяет военную доктрину государства… Таким образом, Президент – ключевая фигура в руководстве государством, первое лицо политической жизни страны»⁸ (подчёркнуто мною Л.А.).

Столь пространная выдержка из работы С.А. Авакьяна приведена мною в силу того, что она представляется одной из самых удачных на сегодня попыток определения места и роли Президента России в архитектонике федеральной государственной власти. Это особенно наглядно видно в сравнении с объявленной Ю.И. Скуратовым в названии, но не реализованной в содержании соответствующего параграфа «Понятие института президентуры. Место Президента в системе федеральных органов исполнительной власти» попытки раскрыть указанную проблематику.⁹

На мой взгляд, дефиниция «институт Президента Российской Федерации» (институт главы Российского государства) нуждается в дальнейшей глубокой научной разработке с выходом на конкретные политико-правовые предложения. Уверен, что в указанном контексте давно назрела необходимость подготовки и принятия Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации». Это тем более важно в свете того, что конституционно-правовой статус Президента России выступает в качестве многоликого и весьма сложного явления. Справедливо отмечено В.Е. Чиркиным: «Президент РФ сочетает два качества: органа государства (президентство федеративной республики) и высшего должностного лица. Как орган государства, Президент РФ, например, подписывает или отклоняет законы, распускает при определённых условиях Государственную Думу (с назначением даты выборов), назначает судей, осуществляет помилование. В качестве высшего должностного лица он председательствует на заседаниях Совета Безопасности, является верховным главнокомандующим, руководит государственной службой и т.д. На практике, однако, строго разграничить эти два качества почти невозможно».¹⁰

Правда, по моему мнению, не следует возвращать имевшую место в Конституции (Основном Законе) РФ характеристику Президента как высшего должностного лица. Правильнее и юридически точнее говорить об институте единоличного главы государства (высшей государственной должности Российской Федерации). В этом смысле гражданин России, замещающий эту высшую государственную должность Российской Федерации в результате всенародного избрания, и есть Президент Российской Федерации – Глава государства.

Как пишет М.А. Краснов: «В политико-правовом плане естественность титула главы государства для президента объяснима. Политическая необходимость этой фигуры вытекает прежде всего из потребности обеспечить устойчивость сложной системы управления государственными делами. Институты государственной власти… не могут (во всяком случае, в нынешних условиях) оставаться без авторитетного арбитра, который, не состоя с этими институтами в прямых отношениях власти – подчинения, тем не менее обеспечивает согласованное их функционирование, способен оперативно выводить государственную систему из возможных (а точнее, неизбежных) тупиковых ситуаций, не всегда имеющих форму правового спора. Тем самым президент обеспечивает необходимое единство государственной власти, сохраняя при этом разделение властей. Иными словами, институт президента призван обеспечивать прежде всего устойчивость механизма властвования».¹¹

Комментируя часть 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации (открывающей Главу 4 «Президент Российской Федерации»), автор настоящей работы совместно с Ю.М. Прусаковым отмечали верховенство Президента в системе государственных органов России, указывая при этом, что речь, конечно же идёт не о праве главы государства действовать исключительно по собственному усмотрению (произволу) и не о подмене им ветвей власти, а о гарантировании условий, при которых законодательная, исполнительная и судебная власть способны эффективно выполнять свои функции, не покушаясь на прерогативы друг друга».¹² Как верно резюмировано Л.А. Окуньковым: «Президент фактически выполняет роль направляющего и координирующего центра в системе государственной власти».¹³

В этой связи весьма интересна интерпретация направляющей и координирующей прерогатив Президента как главы государства, которая дана С.Э. Жилинским, а именно: «Поскольку в достижении общей цели – управлении обществом участвуют все три ветви государственной власти, необходимо наличие у них не только взаимных «сдержек и противовесов», но и единого центра, налаживающего сотрудничество, координирующего совместные усилия. Координация не должна сопровождаться подменой или вмешательством в осуществление полномочий тех, в отношении кого она проводится. Роль такого центра и призван выполнять Президент. Конституция персонально на него возложила обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти. Никакой другой орган страны подобной функцией не обладает, что, однако, не меняет места Президента в системе разделения государственной власти. Эта функция Президента есть юридическое средство легитимного разрешения заложенного в Конституции противоречия, коренящегося в двух различных принципах: единства системы государственной власти (ч.3 ст.5) и осуществления государственной власти на основе её разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10). От её реализации во многом зависит эффективность государственного управления в целом».¹⁴

Замечу лишь, что речь должна идти о диалектическом противоречии, которое и сниматься должно диалектическим образом.

Интересно и определение, предложенное А.М. Осавелюком, а именно: «глава государства – это высший его представитель внутри и вне страны и вместе с тем символ единства нации, государства (народа и государства)».¹⁵ Он же указывает, что «и как высшее должностное лицо, и как символ единства нации, равно как арбитр между учреждениями (здесь следует добавить слово «государственными» - Л.А.), глава государства занимает ведущее место в системе центральных органов государства».¹⁶

Возвращаясь к исходному анализу построения системы федеральной государственной власти, полагаю, необходимым согласиться с формулой академика О.Е. Кутафина: «Конституция РФ (ст.10, 11) предусматривает наличие органов президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждый из этих видов органов представляет собой фактически подсистему единой системы государственных органов Российской Федерации, которая в свою очередь может быть по различным признакам разделена на ряд входящих в неё звеньев»¹⁷ (подчёркнуто мною – Л.А.). Вместе с тем, по моему мнению, здесь необходимо добавить и органы контрольной власти, к которым в настоящее время добавилась и Общественная палата со своим аппаратом в качестве общественно-государственного образования. Примечательно, что ещё в начале XX века Ф.Ф.Кокошкин, анализируя «единоличные» и «многоличные» органы государства называл в числе первых президента республики, министра, губернатора etc.¹⁸

Сравнивая полномочия президентов России и США, Г.В. Дегтев сделал вполне корректный вывод о том, что: «Конституция США чётко определяет принадлежность Президента к исполнительной ветви власти. В России Президент является главой государства. Он как бы выведен из системы разделения властей. При этом оба президента имеют схожий объём полномочий»¹⁹ (подчёркнуто мною – Л.А.). С последним утверждением вполне можно согласиться с учётом того, что нынешний политико-правовой статус Президента Российской Федерации корреспондирует «старому американскому конституционному принципу – ответственность за конечные решения несёт единолично президент».²⁰

Вместе с тем американская модель разделения властей характеризуется более чётким механизмом взаимоконтроля всех трёх ветвей власти. «Каждая из них, - как об этом верно пишет И.А. Алебастрова, - стала как бы сторожем других, предостерегая их от попыток злоупотреблений, тирании и стремления к диктатуре, а также пресекая такие попытки. Указанный комплекс институтов взаимоконтроля получил название системы сдержек и противовесов (checks and balances) и впоследствии в различных модификациях чрезвычайно широко распространился в мировом конституционном пространстве».²¹

В российской же конституционной модели, сдержки и противовесы выражены значительно слабее, хотя нельзя отрицать их наличие, и проявляются они в следующих формах: во-1-х, Президент «сдерживает» парламент (Федеральное Собрание) правом вето на принятые палатами законы;²²во-2-х, парламент потенциально может сдерживать президента правом преодоления его вето, а также в рамках процедуры отрешения его от должности. Наряду с этим, Президент и Совет Федерации могут влиять на высшие федеральные суды, реализуя право совместного формирования (Президент предлагает кандидатуры судей высших судов, Совет Федерации назначает либо отклоняет) их персональных составов. К тому же Глава государства назначает всех других федеральных судей в установленном законом порядке. В свою очередь Конституционный Суд Российской Федерации наделён правом признания актов парламента (законов) и президента (указов) не соответствующими Конституции России, а также толкования конституционных норм.

Конституция Российской Федерации наделяет Президента обширными полномочиями, которые можно классифицировать на две группы: полномочия Главы Российского государства (приоритетная группа полномочий) и президентские прерогативы в сфере политико-властного руководства федеральной исполнительной властью и контроля за исполнительной властью субъектов Федерации.²³

Как глава государства Президент Российской Федерации наделён целым комплексом приоритетных полномочий в конституционно-политической и административно-политической сферах управления государством (обеспечение безопасности, обороны страны, международных отношениях, а также правопорядка etc.).В области обороны и обеспечения безопасности Президент России выступает в качестве Верховного Главнокомандующего Вооружёнными силами Российской Федерации и Председателя Совета Безопасности. Эти полномочия глава государства осуществляет весьма активно.

К этой же сфере относятся и чрезвычайные полномочия Президента Российской Федерации: его право на объявление военного и чрезвычайного положений и их прекращение, а также и осуществление политического руководства в области противодействия экстремистской деятельности и терроризму.

По отношению борьбы с последней из перечисленных опасностей необходимо более внимательно проанализировать не так давно принятый Федеральный закон «О противодействии терроризму»²⁴ и предшествующие ему (в порядке de lege ferenda) президентские указы, которые, по моему мнению, существенно изменяют ранее сложившийся баланс во взаимоотношениях президентской и исполнительной ветвей власти в области полномочий силовых органов (спецслужб).

Эти акты противоречат Статье 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» даже в последней её редакции,²⁵ согласно которой Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Кроме того, Президент Российской Федерации вправе до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы только перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых он руководит, но никак не переподчинять эти органы и их руководителей иным должностным лицам, хотя бы и в целях противодействия терроризму.

В противном случае такую возможность переподчинения (пусть временного и оперативного) следовало бы предусмотреть в названном Федеральном конституционном законе. На сегодня какое-либо делегирование такого рода президентских полномочий в сфере руководства силовыми федеральными органами исполнительной власти не может быть признано легитимным и основанным на Законе. Это кстати подтверждается и статьёй 11 Закона Российской Федерации «О безопасности», в соответствии с которой, осуществляя общее руководство по использованию Вооружённых Сил в качестве сил обеспечения безопасности, Президент Российской Федерации также принимает оперативные решения по обеспечению безопасности в пределах определённой законом компетенции, что в трактовке Конституционного Суда Российской Федерации²⁶ не связано только с введением чрезвычайного или военного положения, а следовательно применимо и в условиях противодействия терроризму.

Среди новых дискутируемых полномочий Президента Российской Федерации, введённых изменениями в федеральном законодательстве об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации,²⁷ следует особо отметить право Президента вносить в региональные парламенты представления (предложения) о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Президент Российской Федерации также вправе отрешать высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти и в иных случаях, установленных Федеральным законом. В порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, Президент вправе по представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления.

Что касается Положения о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, то оно было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004г. №1603.²⁸

По вопросу о соответствии либо несоответствии Конституции Российской Федерации такого рода процедуры, а также взаимоотношений между законодательным (представительным) органом и высшим должностным лицом (руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации) имеются разные (можно сказать прямо противоположные) акты Конституционного Суда Российской Федерации. Однако политико-правовая практика уже пошла по этому пути, и сегодня подавляющее большинство глав субъектов Федерации наделено соответствующими полномочиями в порядке, о котором было сказано выше.

Соглашаясь с тезисом М.П. Авдеенковой и Ю.А. Дмитриева о том, что «с начала 90-х годов в Российской Федерации происходит становление самостоятельной президентской ветви власти,»²⁹ считаю, однако, неприемлемым их предложение о необходимости включения в статью 10 Конституции РФ упоминания ещё об одной ветви власти,³⁰ так как ради только этой формальной записи нецелесообразно принимать новую Конституцию Российской Федерации, ибо поправки в главы 1,2 и 9 Конституции РФ иным образом не могут быть реализованы.

Говоря о президентской власти как относительно самостоятельной и даже центральной в общей системе разделения властей, исхожу из целостной архитектоники юридической и фактической Конституции, несомненной взаимосвязи и корреспонденции норм, содержащихся в главах 1 и 4, а также иных положениях Конституции Российской Федерации. Аналогий подобного подхода в практике толкования конституционных норм, взятых в их корреспонденции, и выявления сути соответствующих властеотношений в их конституционно-правовом смысле Конституционным Судом Российской Федерации вполне достаточно.³¹ Хотя, конечно, не было бы лишним в порядке постановки вопроса такого рода проблему внести на рассмотрение высшего органа конституционного судопроизводства.

На мой взгляд, всё же более продуктивно, да и весьма необходимо, ускорить разработку и принятие Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации», который, полагаю, мог бы снять опасения, резонно высказанные в литературе, а именно: «Уже сегодня, - констатирует Г.В. Дегтев, - российская власть столкнулась с проблемами, присущими именно президентской форме правления: глава государства воспринимается как «отец нации», на него возлагается ответственность за всё происходящее в стране, объём полномочий президента увеличивается, возникает опасность авторитаризма…».³²

Как бы там ни было, переоценить значение института Главы Российского государства – Президента Российской Федерации – как вершины политико-правовой системы федеральных органов государственной власти невозможно. Говоря словами выдающегося отечественного исследователя Н.Н. Яковлева (правда написанными в связи с оценкой роли Президента в США): «Он – конституционное олицетворение страны».³³

Удачнее, пожалуй, и не скажешь!