Президент Российской Федерации Д. А. Медведев с 1 января 2009 года в полном объеме на всей территории Российской Федерации будут применяться нормы Федерального закон

Вид материала

Содержание

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований
Субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта российской федерации
Субсидии бюджету субъекта российской федерации из местных бюджетов

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 20

Тема 2.2

ДОТАЦИИ НА ВЫРАВНИВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Указанные дотации выделяются с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, т.е. повышения доходов муниципальных образований с наименее развитой налоговой базой. Критерии выравнивания могут быть использованы различные – применительно к поселениям и муниципальным районам (городским округам).

В соответствии со статьей 137 БК РФ в целях выравнивания финансовых возможностей поселений критерии могут быть установлены исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.

Возможность установления второго критерия была установлена БК РФ на переходный период 2006–2008 гг., поскольку распределение дотаций, исходя из критерия численности, не носит выравнивающего характера, так как не отражает реальной ситуации с существующей дифференциацией цен на товары и услуги, в том числе на различные составляющие бюджетных расходов. БК РФ с 1 января 2008 г. выравнивание поселений, исходя из бюджетной обеспеченности, введено в качестве постоянного. Таким образом, субъект РФ вправе выбрать любой из двух критериев или использовать их одновременно.

При этом следует иметь в виду, что, как и в переходный период, БК РФ сохранено положение в части распределения дотаций по городским округам – только исходя из численности жителей в соответствии с единой методикой.

Дотации на выравнивание муниципальных районов и городской округов выделяются из региональных фондов финансовой поддержки исходя из критерия выравнивания бюджетной обеспеченности.

Часть дотаций может предоставляться муниципальным районам (городским округам), за исключением перечисляющих отрицательный трансферт в региональный бюджет исходя из численности жителей муниципального района (городского округа) в расчете на одного жителя (п. 4 ст. 138 БК РФ).

Даная норма имеет особое значение, поскольку только в этом случае указанная часть дотаций полностью или частично может быть заменена дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц.

Это в равной степени относится и к возможности замены дотаций из региональных фондов финансовой поддержки поселений – только в части замены подушевого трансферта.

В целях адаптации региональных бюджетов и местных бюджетов к новой системе межбюджетных отношений и в связи с необходимостью выравнивания бюджетной обеспеченности значительного количества муниципалитетов с низкой налоговой базой (в первую очередь поселений) на переходный период 2006–2008 гг. субъектам РФ были предоставлены дополнительные права в сфере межбюджетного регулирования.

Так, по согласованию с представительными органами поселений, муниципальных районов и городских округов дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в рамках формализованных методик могут быть полностью или частично (в пределах подушевого трансферта) заменены дополнительными нормативами отчислений не только от налога на доходы физических лиц, но и от любых других федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.

В связи с окончанием переходного периода в настоящее время в рамках работы по совершенствованию бюджетного законодательства рассматриваются предложения:

по установлению на постоянной основе вышеуказанного права субъектов по закреплению дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от любых федеральных и (или) региональных налогов со сборов в счет замены дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований;
по установлению возможности замены на дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений не только в части замены дотаций, распределяемых исходя из численности населения муниципальных образований, но и замены дотаций, распределяемых исходя из бюджетной обеспеченности.

Согласно п. 4 ст. 137 и п. 4 ст. 138 БК РФ изменение дифференцированных нормативов отчислений в бюджеты поселений и бюджеты муниципальных районов (городских округов) не допускается только в течение одного финансового года. Поскольку целью замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными нормативами отчислений от налогов и сборов является создание заинтересованности местных властей в принятии мер, направленных на увеличение налоговой базы, то закрепление их на один год будет недостаточно для достижения данной цели в следующих случаях:

эффект от применения данного механизма межбюджетного регулирования может быть получен в последующих годах;
рост налогового потенциала будет сопровождаться соответствующим уменьшением дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

В этой связи предложения по установлению дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений целесообразно рассматривать на срок не менее трех лет, что в рамках среднесрочного бюджетного планирования приобретает особую актуальность.

Необходимо отметить, что дифференцированные нормативы отчислений в международной практике рассматриваются как инструмент, не соответствующий принципам лучшей практики и теоретическим подходам к построению эффективной системы межбюджетных трансфертов. Вместе с тем допустимо установление дифференцированных нормативов на длительный срок.

Следует также учитывать, что в 2008 г. заканчивается переходный период в части права субъектов РФ осуществлять распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов и городских округов. В 2006 г. это право было установлено в отношении всего объема средств фонда, в 2007 г. и в 2008 г. до 80% и до 50% соответственно.

Действующий БК РФ существенно увеличивает потребность как регионов, так и муниципалитетов в информационно-налоговом обеспечении системы межбюджетных отношений.

Взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с налоговыми органами осуществляется в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 12.08.2004 № 410. В этих Правилах определен перечень информации и порядок её передачи и приема в электронном виде.

В соответствии с Правилами, начиная с 2005 г., территориальные налоговые органы представляют в финансовые органы субъектов РФ, а с 1 января 2006 г. – в муниципальные образования информацию о начисленных, уплаченных налогах и сборах, а также о сумме сложившейся задолженности (с учетом структуры этой задолженности, т.е. информации о недоимке, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов) по налогам, сборам и иным обязательным платежам, администрируемым налоговыми органами.

Однако для формирования межбюджетных отношений в части распределения средств региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований с учетом показателей налогового потенциала данной информации было недостаточно.

В связи с этим постановлением Правительства РФ от 10.10.2007 № 663 предусмотрено расширение перечня информации, направляемой налоговыми органами в адрес финансовых органов субъектов РФ и финансовых органов местных администраций. В 2008 г. налоговые органы в дополнение к 5 видам налогов, информация по которым собиралась в разрезе муниципальных образований в 2007 г., начнут формирование отчетности о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам еще по 16 видам налогов и сборов, которые в соответствии с БК РФ участвуют в формировании доходов бюджетов субъектов РФ.

Кроме того, помимо сведений о налоговой базе и структуре начислений отчеты по формам отчетности ФНС России содержат информацию о налоговых льготах.

В целях организации более эффективной работы налоговых органов и органов исполнительной власти субъектов РФ по информационному взаимодействию ФНС России разработано Типовое соглашение по информационному взаимодействию территориальных управлений ФНС России и органов власти субъектов РФ.

Приказом Минфина России и ФНС России от 25.02.2005 № 28н/САЭ-3-10/58 утверждена структура и формат информации, передаваемой и получаемой налоговыми и финансовыми органами в электронном виде.

Тема 2.3

СУБСИДИИ МЕСТНЫМ БЮДЖЕТАМ ИЗ БЮДЖЕТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С учетом уточнения определения форм межбюджетных трансфертов под субсидиями местным бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 139 БК РФ). Кроме того, из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования не только расходных обязательств органов государственной власти субъектов РФ, но и расходных обязательств органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения (ст. 132 БК РФ).

Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд софинансирования расходов. При этом БК РФ предусматривает возможность предоставления субсидий не только исходя из критерия софинансирования, но и на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Цели, условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законом субъекта РФ и (или) нормативными актами высших исполнительных органов государственной власти РФ. БК РФ установлен прямой запрет на выделение субсидий на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными указанными актами.

Таким образом, распределение субсидий должно осуществляться с учетом конкретных действий органов местного самоуправления:

при выполнении определенных условий получателями средств;

либо

в зависимости от соответствия действий местных властей условиям предоставления субсидий.

Важно отметить, что в отличие от региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований формирование регионального фонда софинансирования расходов не является обязанностью субъекта РФ, так как в соответствии с бюджетным законодательством он вправе оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях финансового обеспечения их полномочий по решению отдельных вопросов местного значения. Решение о создании данного фонда и его объеме должно приниматься с учетом объективной необходимости в поддержке определенных направлений бюджетной политики муниципальных образований.

Безусловно, целевая финансовая помощь в отличие от закрепления налогов и предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности является действенным инструментом воздействия на бюджетную политику муниципалитетов. Целью субсидий является стимулирование эффективной реализации органами местного самоуправления отдельных собственных полномочий, приоритетных для социально-экономического развития региона.

Целевые субсидии призваны решать как задачи инвестиционного характера (обеспечение населения инфраструктурой для предоставления муниципальных бюджетных услуг), так и задачи по осуществлению текущих расходов, связанных непосредственно с оказанием бюджетных услуг.

Важным условием для получения субсидий должно быть соблюдение муниципальными образованиями минимальных требований к бюджетной политике. В целях повышения эффективности использования данного инструмента межбюджетного регулирования целесообразно установление определенного порядка проведения мониторинга, который позволит, с одной стороны, определить муниципалитеты, которые не соответствуют требованиям к бюджетной политике, что направлено на снижение рисков невыполнения ими условий, с другой – позволит стимулировать муниципальные образования к повышению эффективности управления муниципальными финансами.

В этой связи определяющим для регионов является выбор единых для муниципальных образований уровней софинансирования и их дифференциация в отношении высокообеспеченных муниципалитетов, финансовые ресурсы которых позволяют выполнять выбранные регионом приоритеты в исполнении вопросов местного значения, и высокодотационных. Уровень софинансирования конкретного полномочия должен быть определен с учетом заинтересованности органов местного самоуправления в соблюдении условий предоставления субсидий и не должен привести к значительным разрывам в бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

С учетом данной позиции является крайне важным условием эффективного использования субсидий определение оптимального соотношения объемов региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и регионального фонда компенсаций. Представляется, что наметившаяся в отдельных субъектах РФ тенденция значительного роста объемов субсидий препятствует формированию эффективной системы межбюджетных отношений, так как ведет к излишнему вмешательству в полномочия муниципалитетов (ограничению «расходной автономии») и снижению эффективности горизонтального выравнивания муниципальных образований.

Требует законодательного решения вопрос введения ограничений на предельную долю субсидий, которые должны быть распределены между муниципальными образованиями. БК РФ допускается только на федеральном уровне утверждение не распределенного между субъектами РФ объема субсидий в размере не более 5% в первый год планового периода и не более 10% – на второй год планового периода.

К числу специальных инструментов межбюджетного регулирования можно отнести трансферты, выделяемые на основе программно-целевого метода. Например, субсидии на стимулирование мер по повышению качества управления муниципальными финансами по аналогии с федеральными трансфертами на реформирование региональных и муниципальных финансов, основной целью которых является стимулирование эффективного управления муниципальными финансами по установленным регионом направлениям.

Наиболее актуальными направлениями в настоящее время являются:

совершенствование бюджета и бюджетного процесса путем повышения обоснованности и точности бюджетного планирования, перехода к среднесрочному планированию и БОР, обеспечения прозрачности бюджетного процесса;
разработка и осуществление мер по сокращению налоговой недоимки, в том числе за счет банкротства должников бюджета; повышение доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; учет доходов (прибыли) муниципальных унитарных предприятий; поддержка развития малого предпринимательства; формализация и конкурсность процедур распределения бюджетных средств (субсидий, субвенций, кредитов, гарантий, налоговых льгот и т.д.) предприятиям;
совершенствование управления муниципальным долгом: организация учета совокупного муниципального долга; соблюдение параметров дефицита бюджета, долговой нагрузки, предельного объема расходов на обслуживание муниципального долга, установленных федеральным законодательством;
повышение качества управления бюджетными расходами за счет формирования и применения социальных и финансовых норм и нормативов, проведения паспортизации муниципальных услуг, учета соотношения «цена – качество» бюджетных услуг, реструктуризации бюджетной сети, развития системы муниципального заказа и закупок на конкурсной основе;
повышение эффективности преобразований в жилищно-коммунальной сфере путем соблюдения региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг и их оплаты населением, улучшения работы жилищных организаций, использования экономически обоснованных нормативов, учитывающих затраты и рентабельность, повышения эффективности тарифной политики, проводимой в муниципальном образовании, и деятельности его ресурсоснабжающих предприятий с точки зрения поддержания муниципального жилищного фонда и муниципальной инженерной инфраструктуры в надлежащем техническом состоянии и их дальнейшего развития;
повышение качества управления муниципальной собственностью за счет разработки и реализации среднесрочной стратегии управления муниципальной собственностью, разработки и применения критериев оценки эффективности управления и использования муниципальной собственности, инвентаризации и ведения учета (кадастров) земельных участков, объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, внедрения системы оценки имущества физических лиц на рыночной основе;
прозрачность, формализованность и предсказуемость принимаемых решений, включая четкое распределение прав и обязанностей по реализации реформ не только между уровнями публичной власти, но даже между конкретными министерствами, ведомствами, исполнителями.

Учитывая, что поставленные задачи могут быть решены в течение длительного периода времени и требуют комплекса мероприятий по их реализации, целесообразно формировать муниципальные программы реформирования, как это практикуется в большинстве регионов.

Тема 2.4

СУБСИДИИ БЮДЖЕТУ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЗ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

Указанная форма межбюджетных трансфертов, так называемые «отрицательные трансферты», – механизм межбюджетного регулирования, призванный более эффективно выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных образований за счет централизации части средств из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований в бюджеты субъектов РФ для их последующего перераспределения между менее обеспеченными дотационными муниципальными образованиями. Установление нормативов отчислений от налогов в местные бюджеты, приводящее к существенному увеличению бюджетной обеспеченности у отдельных муниципалитетов, может быть компенсировано перераспределением из них «излишков средств» в менее обеспеченные местные бюджеты, что позволяет уменьшить разрыв бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями.

Принятие решения о введении механизма «отрицательных трансфертов» относится к компетенции субъектов РФ. Это означает закрепление практики «отрицательных трансфертов» и предоставление региональным органам власти права в одностороннем порядке принимать решения о взыскании части собственных доходов у отдельных муниципальных образований. Однако в высокодотационных регионах даже при наличии существенных разрывов в бюджетной обеспеченности муниципальных образований отмечается невозможность отдельных муниципалитетов обеспечить финансовыми ресурсами расходные обязательства только за счет налоговых доходов. В этой связи, несмотря на то что самые высокообеспеченные по налоговым доходам муниципалитеты и в большей мере финансово обеспечены налоговыми доходами, их объем недостаточен для выполнения собственных полномочий, которые не учитываются при расчете «отрицательных трансфертов». Таким образом, представляется нецелесообразным введение механизма «отрицательного трансферта» в тех случаях, когда таким муниципалитетам при выравнивании бюджетной обеспеченности необходимо будет предусматривать выделение межбюджетных трансфертов.

Порядок расчета и перечисления межбюджетных субсидий устанавливается субъектом РФ при соблюдении следующих требований, установленных БК РФ:

субсидии перечисляют те муниципалитеты, в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ, который не может быть ниже двукратного среднего соответственно по поселениям и муниципальным районам (городским округам) в расчете на одного жителя;
объем субсидий рассчитывается пропорционально превышению расчетных налоговых доходов уровня, установленного законом субъекта РФ, и для отдельного муниципального образования данный объем не может быть более 50 % разницы превышения двукратного среднего уровня расчетных налоговых доходов;
субсидии перечисляются в бюджет субъекта РФ и учитываются в доходах его бюджета и бюджетных ассигнованиях регионального фонда финансовой поддержки поселений, а предоставляемые из бюджетов муниципальных районов (городских округов) – соответственно в бюджетных ассигнованиях регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), т.е. являются источником образования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований;
соблюдение правила ранжировки муниципальных образований, в соответствии с которым расчетные налоговые доходы муниципального образования в расчете на одного жителя после исключения межбюджетных субсидий не могут быть ниже расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя иного муниципального образования, которое до исключения имело более низкий уровень расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя.

Объем межбюджетных субсидий утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ отдельно по каждому муниципальному образованию, которое в свою очередь также предусматривает в местном бюджете перечисление соответствующих бюджетных средств в региональный бюджет.

К числу значимых поправок, внесенных в БК РФ, относится изменение порядка взыскания межбюджетных субсидий в случае невыполнения органами местного самоуправления муниципальных образований обязательств по обеспечению их перечисления.

До 2008 г. БК РФ предусматривалось право органов государственной власти субъекта РФ снижать муниципальным образованиям нормативы отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, а также централизовать часть поступлений от местных налогов в пределах неперечисленной суммы «отрицательных трансфертов». Однако данные нормы носили декларативный характер, так как на практике реализовать их не представлялось возможным в связи с отсутствием механизма взыскания. В этой связи в БК РФ были внесены вступающие в силу с 1 января 2008 г. изменения.

Так, в случае невыполнения представительным органом муниципального образования требований по перечислению межбюджетных субсидий («отрицательных трансфертов») в региональный бюджет взыскание их осуществляется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих перечислению в местные бюджеты, в установленном финансовым органом субъекта РФ порядке.

При этом указанный порядок финансового органа как субъекта РФ, так и муниципального района определяется с соблюдением общих требований, установленных приказом Минфина России от 31.10.2007 № 97н «Об общих требованиях к порядку взыскания межбюджетных субсидий из местных бюджетов».

Следует также дать объективную оценку целесообразности введения в БК РФ в качестве постоянной нормы, установленной Федеральным законом от 27.12.2005 № 198-ФЗ на переходный период 2006–2008 гг., расширяющей права субъектов РФ по применению механизма «отрицательного трансферта» путем снижения порога при его применении с двукратного превышения налоговых доходов до уровня 1,3 в среднем по субъекту РФ.

С целью формирования новой системы межбюджетных отношений в условиях значительного роста количества муниципальных образований с низким уровнем налоговой базы и с учетом переходных норм реализации Федерального закона № 131-ФЗ этот механизм является временной мерой, призванной более эффективно выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных образований.

Ориентация субъектов РФ на расширение сферы применения по закреплению дополнительных единых и дифференцированных нормативов отчислений за местными бюджетами от любых федеральных и региональных налогов и сборов направлена на создание дополнительных стимулов для органов местного самоуправления по развитию налоговой базы на своей территории.

В результате может сложиться взаимоисключающая ситуация, которая негативно скажется на межбюджетном регулировании на региональном уровне: с одной стороны, побуждающая муниципальные образования увеличивать налогооблагаемую базу, а с другой – очевидно снижающая стимулы по ее расширению (т.е. формируется система, закрепляющая дополнительные налоговые отчисления и изымающая их через механизм «отрицательных трансфертов»).

Кроме того, введение двукратного критерия для реализации механизма «отрицательного трансферта», под действие которого могло попасть лишь ограниченное количество муниципальных образований, имеющих действительно высокую бюджетную обеспеченность, рассматривается как объективное исключение среди механизмов межбюджетного регулирования. Расширение на постоянной основе сферы его применения до критерия 1,3 может затронуть большое количество муниципальных образований, т.е. стать правилом межбюджетного регулирования и применяться к муниципальным образованиям, объективно не являющимся высокообеспеченными.

Blog

Содержание