Президент Российской Федерации Д. А. Медведев с 1 января 2009 года в полном объеме на всей территории Российской Федерации будут применяться нормы Федерального закон

Вид материала

Содержание

Квалификационные требования
Положение о проведении аттестации
Виды поощрения
Порядок ведения реестра
Особенности управления муниципальными финансами, формирования местных бюджетов и межбюджетных отношений в свете проходящей бюдже
Основные направления реформирования бюджетной системы российской федерации

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 20

Тема 1.4

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» В УСЛОВИЯХ ЗАВЕРШЕНИЯ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА ДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА № 131-ФЗ

В целях совершенствования института муниципальной службы в РФ принят Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ).

Федеральным законом № 25-ФЗ устанавливаются основы правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан РФ на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципальных служащих.

Федеральный закон № 25-ФЗ обеспечивает взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы.

Принципиальное отличие статуса муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих РФ, заключается в том, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих РФ.

Данное положение, установленное Федеральным законом № 25-ФЗ, является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Учитывая положение ст. 11 ТК РФ, согласно которому нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе.

Федеральным законом № 25-ФЗ предусмотрено заключение контракта только применительно к гражданину, поступающему на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности. При этом порядок замещения должности главы местной администрации по контракту, а также порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом № 131-ФЗ.

В соответствии с ч. 5 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования.

Если контракт с гражданином, выигравшим конкурс на замещение вакантной должности главы местной администрации, заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, необходимо предусмотреть в контракте механизмы продления срока действия на случай переноса выборов представительного органа на более поздний срок. Как показывает практика, в случае переноса выборов представительного органа муниципального образования на более поздний, даже незначительно (до месяца), срок по завершении действия контракта с главой местной администрации остается неурегулированным вопрос о том, кем должны осуществляться полномочия данного должностного лица местного самоуправления.

Во избежание подобной ситуации, в частности, можно предусмотреть в уставе муниципального образования исполнение обязанностей главы местной администрации до проведения нового конкурса на замещение вакантной должности заместителем главы местной администрации.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона № 25-ФЗ правовые основы муниципальной службы в РФ составляют:

Конституция РФ,
Федеральный закон № 25-ФЗ и другие федеральные законы,
иные нормативные правовые акты РФ,
конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ,
уставы муниципальных образований,
решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Что касается правового регулирования вопросов организации муниципальной службы на муниципальном уровне, Федеральным законом № 25-ФЗ установлено только два случая, когда соответствующий муниципальный правовой акт издается представительным органом муниципального образования:

порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования;
размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Для остальных случаев Федеральный закон № 25-ФЗ не содержит указания на то, какой конкретно орган местного самоуправления издает тот или иной муниципальный правовой акт.

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ.

Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Муниципальный служащий имеет право на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета.

Положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утверждаемым законом субъекта РФ.

Виды поощрения муниципального служащего и порядок его применения устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ.

Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом. Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством.

Порядок ведения реестра муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом.

В муниципальных образованиях в соответствии с муниципальными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы.

Вместе с тем в целях установления целостности в организации муниципальной службы на территории одного муниципального образования представляется целесообразным издание вышеуказанных муниципальных правовых актов одним органом местного самоуправления с распространением их действия на муниципальных служащих всех органов местного самоуправления данного муниципального образования.

Согласно ст. 35 Федерального закона № 25-ФЗ развитие муниципальной службы обеспечивается муниципальными программами развития муниципальной службы и программами развития муниципальной службы субъектов РФ, финансируемыми соответственно за счет средств местных бюджетов и бюджетов субъектов РФ.

В целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований и муниципальных служащих в отдельных органах местного самоуправления, избирательных комиссиях муниципальных образований могут проводиться эксперименты. Порядок, условия и сроки проведения экспериментов в ходе реализации программ развития муниципальной службы, указанных в ч. 1 ст. 35 Федерального закона № 25-ФЗ, устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.

Указанная статья Федерального закона № 25-ФЗ устанавливает юридические формы и направления для совершенствования муниципальной службы. Это может происходить в виде программ развития муниципальной службы и эксперимента. Оба механизма повышения эффективности муниципальной службы имеют правовую форму, т.е. их осуществление требует принятия нормативных актов.

Более распространенное направление – это принятие программ развития муниципальной службы. Статья 35 Федерального закона № 25-ФЗ допускает принятие как муниципальных программ, так и программ субъектов РФ. Принятие федеральных программ развития муниципальной службы не предусматривается.

Программы развития муниципальной службы исходят из структуры власти, принципов ее построения, функционирования, целей и задач, которые предстоит решать муниципальным органам. Программы развития не содержат общеобязательных правил поведения, они являются ценностными ориентирами, основными качественными направлениями нормативного правового регулирования муниципальной службы.

Программы развития могут быть трех видов:

краткосрочные – до одного года;

среднесрочные – от одного года до пяти лет;

долгосрочные – свыше пяти лет.

Также программы развития муниципальной службы могут быть отраслевыми и комплексными. В первом случае средства поступают к конкретному бюджетополучателю, во втором – финансирование может поступать в ряд отраслей. Финансирование может направляться или напрямую исполнителю, или через соответствующее ведомство.

Определенные особенности предусмотрены БК РФ в отношении долгосрочных программ развития муниципальной службы. Такие программы разрабатываются органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.

Принятие решения о разработке соответствующей программы осуществляется органом исполнительной власти субъекта, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития РФ и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:

технико-экономическое обоснование;
прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;
наименование заказчика указанной программы;
сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;
другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Каждая программа может иметь два раздела: первый – показатели программы и второй – подпрограммы (планы мероприятий), направленные на изменение каждого показателя. Программа является способом перейти на новую организацию труда, которая включает следующие элементы:

описание рабочих мест;
должностные инструкции (регламенты), составленные по новым правилам;
правила внутреннего трудового распорядка;
систему оценки (пять видов оценки) профессионализма и результативности труда муниципальных служащих;
новую систему подбора персонала на муниципальную службу;
методику (правила) безошибочного расторжения трудового договора;
новую структуру местной администрации;
новую систему управления трудовыми, муниципальными отношениями;
новое понимание профессионализма муниципальных служащих;
методику нормирования труда, позволяющую с объективностью определить необходимую численность местной администрации.

Создается программа специальной рабочей группой, в которую могут войти 4–5 человек: кадровик, экономист, финансист, юрист.

Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти субъекта или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ.

В рамках программы развития муниципальной службы может проводиться эксперимент. Данный метод также имеет правовую форму, поскольку порядок, условия и сроки проведения экспериментов в ходе реализации программ развития муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.

Эксперимент может проводиться для получения опыта о применении на практике конкретного решения. Прежде чем внедрить определенные изменения в деятельность муниципальных служащих, на примере одного органа или одного из подразделений муниципального органа проводится эксперимент.

Зачастую после принятия нормативного акта в нем выявляются определенные ошибки. Особенность ошибок такого рода заключается в том, что они не вытекают непосредственно из текста закона. Эти ошибки трудно доказуемы и проявляются в процессе исполнения, применения закона; их практически невозможно нейтрализовать даже на стадии разработки законопроекта, поскольку они основаны на предположениях законодателя и не подкреплялись должной эмпирической базой. Для предупреждения ошибок этого вида следует направлять законопроект на научную экспертизу, проводить по нему публичные слушания, осуществлять, по возможности, локальный эксперимент, использовать социологические методы для прогноза его необходимости и жизнеспособности^⁵.

Федеральным законом от 18.10.2007 № 230-ФЗ внесены изменения в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, устанавливающий полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Данным Федеральным законом к полномочиям субъекта РФ отнесено участие в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

В отдельных субъектах РФ, руководители которых ответственно подходят к решению вопроса содействия в кадровом обеспечении местного самоуправления, в целях реализации вышеуказанных полномочий, установленных Федеральным законом № 184-ФЗ, принимаются правовые акты субъекта РФ, региональные целевые программы, направленные на поддержку развития муниципальной службы, предусматривающие подготовку кадров для органов местного самоуправления.

Например, Законом Республики Калмыкия от 14.05.2001 № 112-II-3 (ред. от 28.06.2007) «О муниципальной службе в Республике Калмыкия» к полномочиям органов государственной власти Республики Калмыкия в области муниципальной службы относятся:

принятие и изменение законов Республики Калмыкия о муниципальной службе, контроль за их соблюдением;
принятие и изменение законов Республики Калмыкия об административных правонарушениях в связи с осуществлением муниципальной службы;
установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Республики Калмыкия с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы Республики Калмыкия;
регулирование особенностей организации муниципальной службы с учетом исторических и иных местных традиций;
принятие республиканских программ развития и совершенствования муниципальной службы;
формирование резерва государственных служащих из числа муниципальных служащих, обучение и аттестация резерва;
учреждение почетных званий Республики Калмыкия, присваиваемых муниципальным служащим в виде поощрения;
иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством.

Органы государственной власти Республики Калмыкия, согласно ст. 6 указанного Закона Республики Калмыкия, осуществляют меры поддержки муниципальной службы финансового, организационного, методического, информационного характера, оказывают содействие в создании и финансировании системы подготовки, переподготовки и повышении квалификации кадров для органов местного самоуправления.

Кроме того, в соответствии с Указом Главы Республики Калмыкия от 13.02.2006 № 27 «О мерах по развитию государственной системы подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих» Правительству Республики Калмыкия поручено обеспечить создание государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, предусмотрев:

государственную поддержку в создании и финансировании системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих;
формирование государственного заказа на подготовку, переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих;
обучение выпускников общеобразовательных школ по целевой контрактной системе с дальнейшим трудоустройством их в сельских, районных муниципальных образованиях;
государственную поддержку молодых специалистов – выпускников средних специальных, высших учебных заведений, выезжающих для работы в сельские муниципальные образования Республики;
издание и распространение научной и учебно-методической литературы по вопросам организации муниципальной службы и подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

Комплекс мероприятий в сфере кадрового обеспечения предусмотрен и реализуется в рамках утвержденной постановлением Губернатора Приморского края от 03.07.2002 № 357 (ред. от 08.07.2005) Программы государственной поддержки местного самоуправления в Приморском крае, действующей до 2014 г.

Раздел 2

ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ, ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СВЕТЕ ПРОХОДЯЩЕЙ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тема 2.1

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В 2003–2004 гг. в рамках реформы федеральных отношений и местного самоуправления был принят ряд законодательных актов, в числе которых поправки (новая редакция) в Федеральный закон от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), а также поправки в БК РФ (Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»), установивших принципы разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти, на основе которых были распределены налоговые и неналоговые доходы между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами (по типам муниципальных образований) в соответствии с расходными обязательствами публично-правовых образований с учетом необходимости выравнивания их бюджетной обеспеченности.

Важной частью проводимой реформы являлось решение вопросов, связанных с повышением самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. Бюджетным законодательством были не только закреплены за местными бюджетами стабильные налоговые и неналоговые доходы, но и определены правила и условия межбюджетного регулирования на региональном уровне в целях выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов и оказания финансовой помощи бюджетам муниципальных образований для решения вопросов местного значения, полномочия по реализации которых находятся в компетенции субъектов РФ и осуществляются ими самостоятельно за счет собственных средств бюджетов субъектов РФ.

В течение последних лет совершенствование межбюджетных отношений последовательно осуществляется в рамках Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584, Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 03 апреля 2006 г. № 467-р, в соответствии с положениями Бюджетных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетных политике в соответствующих годах.

С 1 января 2008 г. вступили в силу изменения, внесенные в БК РФ Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 63-ФЗ), которые направлены на создание правовой основы для повышения качества управления общественными финансами, повышение эффективности использования бюджетных средств органами государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе путем смещения акцентов бюджетного процесса на управление результатами и адресность предоставления межбюджетных трансфертов.

Одной из важнейших новаций является переход на среднесрочное бюджетное планирование. Составление и утверждение бюджета на среднесрочный период обеспечивает преемственность и предсказуемость бюджетной, макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, способствует повышению в целом бюджетной системы, повышает обоснованность планирования бюджетных расходов, позволяет заключать государственные (муниципальные) контракты на три года, что способствует эффективному использованию бюджетных средств. Тем самым созданы условия для реализации базовых принципов межбюджетного регулирования – стабильности распределения финансовых ресурсов и предсказуемости изменения отдельных элементов межбюджетного регулирования, имеющих особое значение для построения эффективной системы межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровне.

В условиях, когда большинство субъектов РФ и значительное число муниципальных образований является дотационными, вопрос о конкретном объеме финансовой помощи на очередной финансовый год и среднесрочный плановый период является определяющим для среднесрочного бюджетного планирования, создания условий для повышения качества управления общественными финансами, социально-экономического развития территории.

Переход к утверждению федерального закона на очередной финансовый год и плановый период позволяет планировать межбюджетные трансферты субъектам РФ на среднесрочную перспективу. Органы государственной власти субъектов РФ обязаны утвердить распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований законом о бюджете субъектов РФ на трехлетний период или в рамках среднесрочного финансового плана.

При этом БК РФ устанавливает ограничения на предельную долю дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые должны быть распределены между субъектами РФ федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Так, ст. 131 БК РФ допускается утверждение на плановый период не распределенного между субъектами РФ объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в размере не более 15% общего их объема на первый год планового периода и не более 20% – на второй год планового периода.

Реализация данной нормы направлена на повышение точности распределения дотаций на плановый период и минимизацию возможных рисков в связи с изменением налоговой базы субъектов РФ (например, в отношении мобильных налогов).

Однако право на создание таких резервов в отношении региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований БК РФ не установлено. В этой связи в рамках работы по совершенствованию бюджетного законодательства готовятся соответствующие поправки в статьях 137 и 138 БК РФ, предусматривающие в случае утверждения бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год и плановый период возможность утверждения на плановый период аналогичных размеров нераспределенных объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (городских округов).

Введение ст. 136 БК РФ специальных ограничений и правил на региональном уровне для формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований по осуществлению ими бюджетного процесса было вызвано необходимостью усиления контроля за бюджетной политикой высокодотационных муниципальных образований и направлено на стимулирование их к повышению качества управления муниципальными финансами и укреплению бюджетной дисциплины.

Указанные меры устанавливаются для муниципальных образований в зависимости от размера доли в местных бюджетах межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет. В связи с этим муниципальные образования можно разделить на 3 группы.

К первой группе относятся муниципальные образования, в бюджетах которых указанная доля превышает 10% объема собственных доходов местного бюджета. Начиная с очередного финансового года такие муниципальные образования не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Ко второй группе относятся муниципальные образования, в бюджетах которых указанная доля превышает 30%. Начиная с очередного финансового года они не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.

Данная мера направлена на повышение бюджетной дисциплины в муниципальных образованиях, поскольку, в случае оказания из федерального бюджета и региональных бюджетов значительной помощи местным бюджетам для финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения, направление средств местных бюджетов на полномочия, отнесенные к компетенции РФ или субъектов РФ, приводит не только к нарушению основных принципов разграничения доходных и расходных полномочий всех уровней бюджетной системы РФ, но и к отвлечению финансовых ресурсов органов местного самоуправления от решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, что является главным принципом организации местного самоуправления в РФ.

Для муниципальных образований третьей группы, в бюджетах которых указанная доля превышает 70% объема собственных доходов местного бюджета, установлены следующие, дополнительные к указанным выше мерам:

подписание соглашений с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов;
представление местной администрацией в высший исполнительный орган субъекта РФ в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовых год (очередной финансовый год и плановый период);
проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования контрольными органами субъекта РФ.

При этом для муниципальных образований данной группы устанавливается дополнительное ограничение размера дефицита и предельного объема муниципального долга.

Размер дефицита не должен превышать 5% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Дефицит местного бюджета может превысить установленные ограничения в случае утверждения в составе источников финансирования дефицита местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

Предельный объем муниципального долга не должен превышать 50% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ и нарушении предельных значений размера дефицита и объема муниципального долга финансовые органы субъектов РФ вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до приведения их в соответствие с условиями предоставления межбюджетных трансфертов.

В целях повышения эффективности использования данного механизма в отношении муниципалитетов, нарушающих установленные условия и требования бюджетного законодательства, необходимо установить порядок определения (установления) фактов нарушений и процедуру реализации соответствующих мер финансового характера к муниципальным образованиям.

При этом следует иметь в виду, что БК РФ предусмотрен механизм снятия мер и ограничений, в случае если не позднее 1 сентября текущего финансового года представительным органом муниципального образования будет принято решение об отказе, полностью или частично, от получения в очередном финансовом году межбюджетных трансфертов из других бюджетов (за исключением субвенций) или от налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

В таком случае меры и ограничения будут применяться исходя из расчетного сокращения доли межбюджетных трансфертов и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в собственных доходах местного бюджета, определенного им путем отнесения к одному или распределения между несколькими из трех последних отчетных финансовых лет общей величины уменьшаемых межбюджетных трансфертов (налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в очередном финансовом году.

Межбюджетное регулирование на региональном уровне служит цели обеспечения финансовыми ресурсами местных бюджетов для наиболее эффективного исполнения возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения на основе распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и отдельными муниципалитетами.

Основными инструментами межбюджетного регулирования на региональном уровне являются:

установление единых нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ;
дотации местным бюджетам на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов муниципальных образований через региональные фонды финансовой поддержки;
целевая финансовая помощь, предоставляемая для стимулирования определенных приоритетных направлений бюджетной политики органов местного самоуправления;
перечисление из местных бюджетов в бюджет субъектов РФ («отрицательные трансферты»);
средства, предоставляемые местным бюджетам на исполнение делегированных полномочий через региональный фонд компенсаций;
иные межбюджетные трансферты;
предоставление бюджетных кредитов на финансирование временных кассовых разрывов местных бюджетов.

БК РФ не устанавливает жесткую регламентацию в части использования тех или иных инструментов межбюджетного регулирования. Напротив, органы государственной власти обладают широкими правами в части выбора и применения «индивидуальной», с учетом приоритетов развития региона, структуры и условия распределения финансовых ресурсов

Используя указанные инструменты, перед субъектами РФ стоит задача определения оптимального соотношения между закреплением за местными бюджетами на постоянной основе единых нормативов отчислений от налоговых доходов и межбюджетными трансфертами, чтобы не нарушать заинтересованность местных властей в увеличении налоговой базы и обеспечить эффективное «горизонтальное» выравнивание их бюджетной обеспеченности.

Таким образом, межбюджетные трансферты, наряду с другими расходами, являются объектом деятельности региональных и местных властей в части использования бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Как и другие расходные обязательства, они должны формироваться с учетом задач развития территории, оцениваться с учетом их решения и создавать необходимые предпосылки для дальнейшего совершенствования.

БК РФ предоставлено право субъектам РФ устанавливать своими законами на неограниченный срок единые по типам муниципальных образований нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ.

Безусловно, с одной стороны, более высокая доля налоговых доходов местных бюджетов существенно увеличивает предсказуемость доходов муниципалитетов в среднесрочный период и создает заинтересованность в повышении экономической активности, от результатов которой зависит объем финансовых ресурсов муниципалитетов и, с другой стороны, приводит к минимизации объемов перераспределяемых финансовых ресурсов.

Однако в целях избежания возможных дисбалансов в бюджетной системе регионов вопрос о перераспределении налогов между регионами и муниципалитетами должен рассматриваться с учетом следующих критериев:

учет степени мобильности облагаемой базы;
учет степени равномерности распределения налоговой базы по территории региона;
учет экономической эффективности, т.е. возможность органов местного самоуправления влиять на базу налогообложения и собираемость налогов;
налоги непосредственно связаны с уровнем благосостояния населения данного муниципалитета.

Данные критерии обуславливают объективное ограничение по закреплению налогов за местными бюджетами. В связи со значительными различиями в социально-экономическом развитии муниципалитетов и дифференциацией налогового потенциала местных бюджетов распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно. В 2007 г. налоговые доходы местных бюджетов составили 65,3%, муниципальных районов – 29,4% и поселений лишь 5,3%.

В этой связи дополнительное закрепление единых нормативов отчислений за местными бюджетами в отдельных регионах может привести к ситуации, когда основная их доля поступит в бюджеты более обеспеченных муниципальных образований (как правило, городских округов и прилегающих поселений). Как следствие, резко увеличится разрыв в бюджетной обеспеченности муниципальных образований в субъекте РФ. В первую очередь, это произойдет за счет бюджетов поселенческого уровня, которые даже при установлении значительного норматива отчислений останутся высокодотационными в связи с низким уровнем налоговой базы. В этих условиях выполнение органами государственной власти субъектов РФ полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований потребует значительных финансовых ресурсов.

БК РФ установлена обязанность субъектов РФ передать местным бюджетам не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета от налога на доходы физических лиц. Эта норма может быть реализована следующим образом:

путем закрепления за бюджетами поселений (городских округов) и (или) за бюджетами муниципальных районов (городских округов) единых для каждого типа муниципальных образований нормативов на бессрочной основе;
путем закрепления за бюджетами муниципальных образований дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений в случае замены в рамках методик дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

Таким образом, дифференциация нормативов возможна лишь в отношении налога на доходы физических лиц в рамках формализованных методик выделения дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Введение указанного права не нарушает основы для выстраивания системы межбюджетного выравнивания, поскольку при сравнении бюджетной обеспеченности муниципальных образований по критериям налогового потенциала не теряется прозрачность и объективность выравнивания: налог равномерно размещен, немобилен, устойчив, регулярно поступает, имеет высокую степень точности прогнозирования.

В бюджетах муниципальных образований налог на доходы физических лиц является бюджетообразующим: в 2006 г. он составил 26,4% объема собственных доходов и 61,4% объема налоговых доходов местных бюджетов, в 2007 г. – 28% и 67,1% соответственно.

В этой связи установленная обязанность субъекта РФ по передаче указанного налога в местные бюджеты является определенной гарантией налоговой автономии муниципалитетов, особенно с низким уровнем социально-экономического развития.

На этом основании не поддерживается предложение по отмене указанной обязанности субъекта РФ, так как это приведет не только к росту дотации большинства муниципальных образований и уменьшению их финансовой самостоятельности, но и к уменьшению заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении налоговой базы.

В целях сокращения бюджетной асимметрии переходным периодом на 2006–2008 гг. за субъектами РФ закреплено право устанавливать законами в пределах 30 % отчислений от налога на доходы физических лиц иные единые нормативы отчислений от налога в бюджеты поселений и муниципальных образований, отличные от установленных статьями 61 и 61.1 БК РФ. Реализация данной нормы в переходный период позволяет существенно снизить расходы регионального бюджета по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований и снизить уровень бюджетной асимметрии.

Blog

Содержание