Geum.ru

Президент Российской Федерации Д. А. Медведев с 1 января 2009 года в полном объеме на всей территории Российской Федерации будут применяться нормы Федерального закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   8   9   10   11   12   13   14   15   ...   20
Соответствие состава муниципального имущества вопросам местного значения

Федеральное законодательство вводит прямые или косвенные ограничения для публичного собственника в части наличия и использования имущества. В частности, ч. 5 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ установлено требование о перепрофилировании или отчуждении имущества, не отвечающего требованиям частей 1–4 указанной статьи, а переходными положениями Федерального закона № 131-ФЗ (ч. 8 ст. 85) установлен срок таких действий в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 г.

Исходя из выявленного Конституционным Судом РФ конституционного смысла ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ 15, органы местного самоуправления могут иметь в собственности только имущество, необходимое для осуществления полномочий муниципальных образований. Указанная статья Федерального закона № 131-ФЗ, по мнению Конституционного Суда РФ, допускает наличие в муниципальной собственности иного имущества, но только имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, прямо названное в данной статье. Тем самым Конституционный Суд РФ связывает реализацию прав публичной собственности с целями данных публичных собственников.

Органы местного самоуправления, как указал Конституционный Суд РФ, «обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне». Рассматривая правосубъектность публичных образований, Конституционный Суд РФ подчеркивает16, что соответствующее имущество, будучи публичной собственностью, должно использоваться не иначе как для осуществления ими своих полномочий в конституционно установленных целях.

Конституционные нормы предопределяют специальный характер правоспособности публично-правовых образований: РФ, субъекты РФ и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц17.

Это означает, что муниципальные образования вправе участвовать в гражданском обороте (осуществлять имущественные права, совершать сделки, осуществлять хозяйственную деятельность, выступать истцом и ответчиком в суде) только в пределах, установленных законодательством и связанных с осуществлением полномочий по решению вопросов местного значения или переданных государственных полномочий.

Нельзя также забывать и о том, что наличие объектов собственности требует несения бремени содержания данных объектов и, следовательно, расходов из местного бюджета, т.е. расходования публичных финансов. Муниципальные образования в отношении объектов муниципальной собственности обязаны обеспечить безопасное содержание таких объектов, соблюдение всех установленных в отношении содержания имущества норм и правил: противопожарных, санитарных, природоохранных и экологических, технических, строительных и т.п. Собственник обязан обеспечить утилизацию (ликвидацию) аварийно-опасных объектов, объектов, не подлежащих ремонту и восстановлению.

Это налагает определенные ограничения на органы местного самоуправления, действующие от имени муниципального образования, в том числе и в части осуществления ими хозяйственной деятельности. Такая деятельность может осуществляться исключительно для достижения целей муниципального образования, т.е. для решения вопросов местного значения.

Установленные в статьях 14–16 Федерального закона № 131-ФЗ вопросы местного значения отличаются между собой возможными способами их решения и требуемыми полномочиями. Так, вопросы, связанные с организацией предоставления определенных муниципальных услуг18, требуют от органов местного самоуправления обеспечения предоставления этих услуг населению как при наличии частных производителей услуг, так и при их отсутствии. Вопросы же местного значения, связанные с созданием определенных условий для оказания услуг, предусматривают ответственность органов местного самоуправления лишь за условия, позволяющие данные услуги предоставлять, но не за оказание соответствующих услуг. Так, органы местного самоуправления не имеют обязанностей перед гражданами по предоставлению муниципальных услуг торговли, связи, бытового обслуживания и т.п. Вместе с тем они должны обеспечить возможность предоставления организациями немуниципальной формы собственности соответствующих услуг. Такое создание условий предусматривает, например, выделение соответствующих земельных участков, градостроительное проектирование, наличие дорог и подъездов к объектам торговли, связи, бытового обслуживания, изъятие в необходимых случаях земель для соответствующих нужд, изменение целевого назначения и категорий земель (за исключением сельскохозяйственных) и т.п.

Муниципальная деятельность не является коммерческой по своей сути. Муниципальные образования создаются местным сообществом для реализации публичных функций. Поэтому получение прибыли не должно определять деятельность местного самоуправления и использование муниципального имущества.

Деятельность органов власти не должна ограничивать конкуренцию, поэтому в сферах, где уже успешно действует частный сектор, участие муниципальных образований должно быть ограничено, а муниципальное имущество не должно создавать искажения рынка и, как правило, должно быть передано в частные руки или использоваться по иному назначению, в иных сферах.

Современное законодательство РФ направлено на повышение эффективности бюджетных расходов, на исключение расходов по предоставлению муниципальных и государственных услуг, для которых не предусмотрено их бесплатное предоставление населению, на ограничение вмешательства публичных образований в экономическую деятельность, в том числе и путем ограничения функционирования государственных и муниципальных предприятий и учреждений в сферах, где действует частный предприниматель.

Таким образом, при решении вопроса о дальнейших действиях с имуществом, не соответствующим требованиям ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, а также иным неэффективно используемым имуществом важно учитывать вышеизложенные концептуальные положения реформы публичной власти, в том числе реформы местного самоуправления.

Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Федеральный закон № 161-ФЗ) устанавливает возможные случаи создания МУПов (ст. 8 ч. 4).

В совокупности нормы законодательства о местном самоуправлении и гражданского законодательства ограничивают возможность создания и функционирования МУПов только сферой компетенции местного самоуправления в части обеспечения предоставления муниципальных услуг, оказываемых физическим или юридическим лицам безвозмездно или по регулируемым ценам (тарифам).

Таким образом, как наличие определенных видов муниципального имущества, так и осуществление хозяйственной деятельности организациями муниципальной формы собственности определяются целями муниципального образования и полномочиями органов местного самоуправления. Исходя из этого и необходимо принимать решения по каждому конкретному объекту собственности и по каждой муниципальной организации. Подчеркиваем, что по каждому объекту муниципальной собственности необходимо провести анализ его дальнейшего использования. Это может послужить и контролю за использованием муниципальной собственности, и выработке наиболее эффективных способов использования муниципального имущества, его перепрофилирования при необходимости.

«Непрофильное имущество» муниципальных образований должно быть передано иным уровням публичной власти, другому типу муниципальных образований, перепрофилировано или приватизировано. До принятия соответствующих решений необходимо установить, нет ли потребности в данных объектах у муниципальных образований иного типа, поскольку типы муниципальных образований, формально имеющие самостоятельность, тем не менее обеспечивают конституционно обусловленную особую власть в государстве – местное самоуправление, а также возможность населения решать вопросы жизнеобеспечения по разным направлениям, – и поэтому связаны между собой и представляют единое целое на территории. В совокупности муниципальный район и входящие в его состав поселения и реализуют местное самоуправление. А это, в случае если органы местного самоуправления добросовестно выполняют свои задачи и действительно представляют интересы населения, определяет необходимость при решении судьбы объектов муниципальной собственности как собственности не органов, а населения соответствующей территории осуществлять передачу объектов собственности, которые необходимы для решения задач муниципального образования иного типа, данному муниципальному образованию. При этом такая передача должна быть приоритетной по отношению к перепрофилированию, так как в совокупности для местного самоуправления несет меньше издержек.

Срок отчуждения или перепрофилирования имущества, не соответствующего требованиям ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ и находившегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 г. истекает 1 января 2009 г. В отношении имущества, законно поступившего в муниципальную собственность после 1 января 2006 г., а также не перепрофилированного и не приватизированного в указанный срок, применяются нормы ст. 238 ГК РФ: имущество, которое не может принадлежать лицу в силу закона, должно быть отчуждено собственником в течение года с момента возникновения права собственности на такое имущество, если законом не установлен иной срок. В случае, когда имущество не отчуждено в установленный срок, такое имущество с учетом его характера и назначения по решению суда подлежит принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. При этом вычитаются затраты на отчуждение имущества.

Статьей 50 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что в муниципальной собственности может находиться:
  • имущество, указанное в частях 2–4 названной статьи, предназначенное для решения установленных Федеральным законом № 131-ФЗ вопросов местного значения;
  • имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ;
  • имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
  • имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Имущество поселений и муниципальных районов

Отнесение конкретных объектов к имуществу, указанному в частях 2–4 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, предназначенному для решения установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения, не представляет сложностей. Необходимо лишь учитывать разницу в формулировках вопросов местного значения муниципальных районов и поселений в общих сферах деятельности и, соответственно, в характеристике имущества, допустимого к нахождению в составе муниципальной собственности. Так, поселения отвечают за оказание услуг (создание условий для оказания услуг) населению, а муниципальные районы – за оказание услуг (создание условий для оказания услуг) муниципальным образованиям – поселениям. То есть потребители услуг в ряде случаев отличаются: население или муниципальные образования.

Имущество муниципального района в сферах культуры, физкультуры и массового спорта, работы с детьми и молодежью, электро- и газоснабжения поселений должно быть предназначено для межмуниципального использования. Нужно учитывать, что вопросы в области культуры, физкультуры и спорта, работы с детьми и молодежью, поддержки предпринимательства, которые закреплены за муниципальными районами, не требуют обязательного наличия районных муниципальных учреждений. Имущество, обеспечивающее создание условий для обеспечения поселений услугами по организации досуга и услугами организаций культуры, по обеспечению условий для развития физкультуры и спорта (сложное техническое оборудование, имущество, использование которого в поселениях носит разовый характер и т.п.) может находиться в муниципальной казне. Такое имущество будет использоваться при проведении районных мероприятий или предоставляться поселениям по договору (как возмездному, так и безвозмездному в рамках реализации собственных полномочий района). Только при наличии в поселениях зданий, используемых исключительно для проведения районных мероприятий, или учреждений, чьи услуги используются жителями всех поселений района (доля услуг, оказываемых жителям поселения, на территории которого находится данное учреждение, в этом случае не должна превышать процент жителей данного поселения по отношению ко всему населению района), такие сооружения или учреждения могут быть сохранены в собственности муниципального района. Во всех остальных случаях район должен заказывать услуги у иных организаций, в том числе у учреждений поселений. Недопустимо изымать (не передавать) объекты муниципальной собственности, необходимые для реализации полномочий по решению вопросов местного значения поселений в вышеназванных областях, у поселений на основании того обстоятельства, что данные объекты могут быть использованы и районом для осуществления своих полномочий. Определяющим при установлении судьбы объекта должны стать категории обслуживаемого населения. В любом случае первичными являются вопросы местного значения поселений, обеспечивающие приближение публичных услуг к получателю, район же может заказывать услуги у организаций поселений. Такая организация предоставления услуг способствует повышению их качества и снижению издержек.

К вопросам местного значения муниципального района отнесено в числе прочего «создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; … содействие развитию малого и среднего предпринимательства»19.

Деятельность органов местного самоуправления района должна быть направлена на оказание услуг не населению, а муниципальным образованиям – поселениям, входящим в состав района. То есть услуги, оказываемые за счет средств муниципального района, включая имущество, должны быть востребованы поселениями, а не гражданами.

В правовом акте, определяющем выполняемые органами местного самоуправления района функции и полномочия по указанным вопросам местного значения муниципального района, должны быть установлены способы решения данных вопросов и муниципальные минимальные социальные стандарты в этой части. Данные акты определяют цели деятельности и, следовательно, цели использования объектов муниципальной собственности. Наиболее часто у органов местного самоуправления районов возникают вопросы о возможности сохранения в муниципальной собственности района имущества различных торговых комплексов, организаций бытового обслуживания, общественного питания. Очевидно, что названное имущество используется для оказания услуг населению, а не поселениям. Следовательно, данное имущество не может находиться в собственности муниципальных районов.

Зачастую, пытаясь сохранить объекты торговли, бытового обслуживания и т.п. в собственности муниципального района, органы местного самоуправления прибегают к использованию п. 22 ч. 3 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ о том, что в собственности района может находиться имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

В этой части также существуют определенные ограничения, вытекающие из норм отраслевого законодательства. При наличии программы муниципального района по содействию развитию малого и среднего предпринимательства, данная программа должна охватывать мероприятиями территорию всего района (территориальные границы деятельности органов местного самоуправления района), а используемое имущество должно обеспечивать именно содействие развитию (а не развитие) малого и среднего предпринимательства на территории всего района, в каждом из поселений. Вместе с тем использование, например, имущества действующего торгового комплекса направлено лишь на деятельность предпринимателей на территории городского поселения – административного центра. Так как данный объект уже используется в полной мере, он не способствует дальнейшему развитию, т.е. долгосрочному усовершенствованию возможностей решать различные проблемы и способностей к обновлению, в особенности путем повышения эффективности и результативности, с активным использованием теоретических и технологических инноваций, достижений прикладных наук.

Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» определяет, что к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относится создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, в том числе:
  1. формирование и осуществление муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства;
  2. анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства и эффективности применения мер по его развитию, прогноз развития малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований;
  3. формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований и обеспечение ее деятельности;
  4. содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций;
  5. образование координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства органами местного самоуправления.

Статьей 15 указанного Федерального закона определяется инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Инфраструктурой (муниципальной) поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства является система коммерческих и некоммерческих организаций, которые создаются, осуществляют свою деятельность или привлекаются в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд при реализации муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечивающих условия для создания субъектов малого и среднего предпринимательства и оказания им поддержки.

Инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства включает в себя, в соответствии с указанной статьей, также центры и агентства по развитию предпринимательства, государственные и муниципальные фонды поддержки предпринимательства, фонды содействия кредитованию (гарантийные фонды, фонды поручительств), акционерные инвестиционные фонды и закрытые паевые инвестиционные фонды, привлекающие инвестиции для субъектов малого и среднего предпринимательства, технопарки, научные парки, инновационно-технологические центры, бизнес-инкубаторы, палаты и центры ремесел, центры поддержки субподряда, маркетинговые и учебно-деловые центры, агентства по поддержке экспорта товаров, лизинговые компании, консультационные центры и иные организации.

Наличие торгового центра в собственности муниципального района или городского поселения не изменяет возможности использования этого объекта жителями любого поселения района и не способствует оказанию соответствующих услуг на территории каждого поселения, что соответствовало бы решению вопроса местного значения муниципального района в данной сфере.

Таким образом, торговые комплексы не могут быть отнесены к имуществу, соответствующему требованиям ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, т.е. предназначенному для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Определение имущества, необходимого для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения, также не должно вызывать сложностей. Исходя из принятых на себя муниципальным образованием обязательств по решению таких дополнительных вопросов, не отнесенных ни к одному иному уровню публичной власти и к компетенции иных муниципальных образований, муниципальное образование вправе определить перечень имущества, требующегося для решения таких вопросов.

Имущество, необходимое для осуществления переданных государственных полномочий и осуществления переданных по соглашению полномочий иного типа муниципальных образований

Сложнее обстоит дело с установлением допустимости наличия имущества, названного в пунктах 2 и 3 ч. 1 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ. Для исключения ошибочного толкования необходимо отметить следующее. Указанные пункты Федерального закона № 131-ФЗ закрепляют возможность нахождения в муниципальной собственности имущества, необходимого для осуществления переданных полномочий – как государственных, так и иного типа муниципальных образований. Ключевым является именно связь имущества с осуществлением полномочий, то есть прав и обязанностей соответствующих органов. Наиболее часто неправомерное сохранение имущества обусловлено непониманием разницы между осуществлением полномочий и производством и предоставлением услуг. Передаваться могут исключительно полномочия органов публичной власти, но не производство и предоставление услуг.

Так, необходимо разделять вопросы, например, организации снабжения населения коммунальными услугами и собственно производство и предоставление таких услуг. Кроме того, нельзя забывать о том, что в соответствии с федеральным законодательством предусмотрены прямые договорные отношения между получателями услуг и их производителями либо между собственниками жилых помещений и общего имущества многоквартирных домов, управляющими компаниями и производителями коммунальных услуг, а также оплата коммунальных услуг их получателями, а не за счет средств местного бюджета. Это ограничивает полномочия органов местного самоуправления в области жилищного и коммунального хозяйства.

Частные компании, иные организации, в том числе МУПы, в сфере ЖКХ, производят и предоставляют услуги тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, управления многоквартирными жилыми домами (частным имуществом).

В отличие от этого органы местного самоуправления решают вопросы местного значения – осуществляют организацию тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, управления муниципальными жилыми помещениями и муниципальными долями общего имущества в многоквартирных жилых домах20. Организация как вопрос местного значения предполагает проведение анализа, прогнозирования, планирования состояния соответствующей сферы, координацию деятельности участников, заказ услуг при их предоставлении за счет средств бюджета, выделение финансирования, предоставление в установленных случаях субсидий получателям услуг, организацию взаимодействия поставщика и потребителей услуг, контроль предоставления услуг, при необходимости – осуществление полномочий учредителя организаций, производящих и оказывающих услуги и т.п. Тем самым полномочия по организации услуг не связаны с непосредственным производством и предоставлением услуги.

Более того, антимонопольное законодательство не допускает совмещения функций хозяйствующего субъекта с функциями и правами органов местного самоуправления.

Производство и предоставление услуг, как отмечено выше, не являются полномочиями органов местного самоуправления. Следовательно, имущество, используемое для производства и предоставления коммунальных услуг, не может быть отнесено к категории, определенной п. 2 ч. 1 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ.

Для решения вышеназванных вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений наделены рядом полномочий21, часть из которых может быть передана по соглашению органам местного самоуправления муниципального района. Передача вопросов местного значения законодательством не допускается. Исходя из этого, органы местного самоуправления муниципального района не могут осуществлять организацию тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, управления многоквартирными жилыми домами, а значит, и обладать имуществом, в том числе имущественными комплексами предприятий, долями (вкладами), акциями организаций, предмет деятельности которых связан с предоставлением названных выше услуг и, следовательно, не соответствует разрешенному целевому использованию имущества муниципального района.

Более того, Федеральным законом № 161-ФЗ (ч. 5 ст. 20) установлено, что правомочия муниципального собственника имущества унитарного предприятия не могут быть переданы муниципальным образованием РФ, субъекту РФ или иному муниципальному образованию. Таким образом, по соглашению между поселениями и муниципальными районами не могут передаваться полномочия по учреждению МУПов и МУ. Следовательно, соответствующее имущество не может находиться в муниципальной собственности района. Аналогичные нормы содержатся в названном законе и в отношении передачи правомочий собственника государственного имущества. Это налагает ограничения на передачу отдельных государственных полномочий и необходимого для их реализации имущества органам местного самоуправления.

Следует обратить внимание на то, что нахождение в собственности муниципального образования имущества, необходимого для осуществления переданных по соглашению полномочий органов местного самоуправления иного типа муниципальных образований, вряд ли можно считать обоснованным. Дело в том, что, в отличие от передачи отдельных государственных полномочий, которая может осуществляться на постоянной основе, передача полномочий между органами местного самоуправления различных типов муниципальных образований всегда строго ограничена по срокам. Исходя из этого, по истечении срока передачи полномочий имущество становится не соответствующим требованиям ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ и подлежит, согласно положениям ГК РФ, отчуждению в течение года с момента прекращения действия соглашения. При этом обязанность органов местного самоуправления передать имущество в собственность того муниципального образования, чьи полномочия осуществлялись, законодательно не установлена. В результате муниципальное образование может быть лишено экономической основы реализации своих ранее переданных по соглашению полномочий. Гораздо логичнее передавать соответствующее имущество, необходимое для реализации переданных по соглашению полномочий, во временное пользование другому муниципальному образованию.

Передача государственного имущества для исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом Конституция РФ не указывает, на каком праве передаются органам местного самоуправления материальные ресурсы для исполнения переданных полномочий. Логично было бы предусматривать передачу государственного имущества органам местного самоуправления в пользование для исполнения полномочий. Однако Федеральный закон № 131-ФЗ допускает возможность передачи материальных ресурсов на исполнение переданных полномочий и в муниципальную собственность. Это может быть обоснованно только при бессрочном, на постоянной основе делегировании полномочий.

Нормы законов субъектов РФ, допускающие передачу органам местного самоуправления отдельных полномочий без их конкретизации в законе или без выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение, могут быть признаны не соответствующими Конституции РФ.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ федеральные законы и законы субъектов РФ, в соответствии с которыми органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями, в обязательном порядке должны содержать перечень или порядок определения перечня подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления передаваемых полномочий.

Передача государственного имущества в оперативное управление органам местного самоуправления не возможна, так как на праве оперативного управления могут передаваться объекты только собственником и только созданным данным собственником учреждениям. Органы местного самоуправления не являются учреждениями, создаваемыми государственными публичными образованиями в лице государственных органов. Поэтому данный правовой режим не может быть применим к передаче материальных ресурсов для исполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий.

Не допускается на основании ст. 1015 ГК РФ передача государственного имущества, необходимого для реализации переданных государственных полномочий, органам местного самоуправления в доверительное управление, так как ни государственные органы, ни органы местного самоуправления не могут быть доверительными управляющими.

Материальные ресурсы, используемые исключительно для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления на неограниченный срок, могут безвозмездно передаваться в собственность соответствующих муниципальных образований по состоянию на дату вступления в силу закона, которым органы местного самоуправления наделены соответствующими полномочиями.

Материальные ресурсы, используемые для осуществления отдельных государственных полномочий частично, могут безвозмездно предоставляться в пользование органам местного самоуправления. Права и обязанности органов местного самоуправления по использованию данного имущества, права и обязанности органов государственной власти в отношении переданного имущества, в том числе вопросы распоряжения данными объектами, должны регулироваться законами о передаче отдельных государственных полномочий.

Органы государственной власти, предоставившие в пользование материальные ресурсы для исполнения переданных государственных полномочий, обязаны в соответствии с установленными нормативами осуществлять эксплуатационное обслуживание, ремонт, замену и обновление основных средств, предоставленных органам местного самоуправления, или обеспечивать органы местного самоуправления необходимыми для этой цели финансовыми средствами.

Более сложным является вопрос, касающийся финансового обеспечения содержания и использования органами местного самоуправления имущества, переданного в муниципальную собственность (находящегося в муниципальной собственности) и необходимого для осуществления переданных государственных полномочий. Дело в том, что данные расходы обязан нести собственник имущества. Вместе с тем использование имущества для осуществления переданных государственных полномочий требует компенсации собственнику его затрат по данному имуществу, в том числе на восстановление имущества (амортизационных). Поэтому при использовании объектов муниципальной собственности для исполнения переданных государственных полномочий органы государственной власти должны учитывать данные затраты собственника в методике расчета передаваемых финансовых средств на исполнение государственных полномочий.

Необходимо отметить, что передача имущества в муниципальную собственность из государственной собственности не может сопровождаться какими-либо ограничениями на владение, пользование и распоряжение имуществом, так как ни гражданское законодательство, ни законодательство в сфере местного самоуправления таких ограничений для собственников не предусматривает. Не предусматривается законодательством и возможность передавать имущество в собственность на ограниченный срок, так как это противоречит содержанию права собственности.

Органы местного самоуправления не вправе создавать муниципальные учреждения для осуществления указанных полномочий, так как переданные государственные полномочия могут осуществляться только местной администрацией22. Ошибочное заключение о возможности создания органами местного самоуправления муниципальных учреждений для реализации переданных полномочий вытекает из неправильного определения полномочий органов государственной власти и услуг, оказываемых различными организациями. Особенно часто данные ошибки встречаются в сфере социальной защиты. Дело в том, что требуется различать: 1) социальные услуги, оказываемые определенным категориям граждан (уход, содержание в соответствующих учреждениях, выплаты пособий и пр.), и 2) государственные полномочия по назначению пособий, организации социальной защиты (анализ, прогнозирование, выявление нуждающихся, их учет, принятие решений об отнесении к соответствующей категории и назначении социальных выплат, направлении в специальные учреждения и т.п.). Первые предоставляются хозяйствующими субъектами, и органы государственной власти должны размещать государственный заказ на оказание данных услуг (в том числе имеющимся муниципальным организациям, осуществляющим соответствующий предмет деятельности, если этот предмет соответствует компетенции местного самоуправления) или создавать учреждения и устанавливать для них задания по оказанию услуг. При этом допустимо передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия, например, по контролю предоставления соответствующих услуг, по контролю за использованием учреждениями объектов государственной собственности, по соблюдению режима работы учреждений и т.п. Сами услуги при их оказании учреждениями или иными организациями не являются государственными полномочиями.

При прекращении исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны возвратить неиспользованные материальные ресурсы, переданные им в пользование для осуществления указанных полномочий.

Исполнительные органы государственной власти осуществляют не только передачу, но и в случаях, установленных законом о передаче полномочий, контроль использования и содержания, учет переданного в пользование органам местного самоуправления для исполнения отдельных государственных полномочий. Контроль за состоянием объектов, переданных в муниципальную собственность, осуществляют от имени собственника – муниципального образования уполномоченные органы местного самоуправления.

Имущество, переданное органам местного самоуправления для исполнения отдельных государственных полномочий, должно учитываться пользователем этого имущества отдельно от объектов муниципальной собственности23.

Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений

Отнесение имущества к категории предназначенного для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений осуществляется в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Необходимо обратить внимание, что требуется издание именно нормативного правового акта, т.е. акта, устанавливающего, изменяющего или отменяющего правовые нормы и соответственно меняющего объем прав, обязанностей и ответственности субъектов. Очевидно, что простой перечень имущества таким актом не является. В Положении об имуществе, предназначенном для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, должны быть установлены основания, по которым имущество относится к данной категории, порядок формирования и изменения перечня данного имущества, ведения реестра этого имущества и т.п.

К имуществу указанного предназначения можно отнести любое муниципальное имущество, которое используется органами местного самоуправления и должностными лицами в процессе служебной деятельности, служит для выполнения должностными лицами своих функций. Таким имуществом являются административные здания, в котором располагаются органы местного самоуправления, офисная техника и мебель, программное обеспечение, служебный автотранспорт, служебные жилые помещения, имущество, обеспечивающее взаимодействие органов местного самоуправления, должностных лиц с населением и информирование граждан о деятельности органов местного самоуправления, и иное имущество, обеспечивающее функционирование работников муниципальных организаций.

Перечисленные виды имущества могут находиться как в муниципальной казне, так и в оперативном управлении МУ и в хозяйственном ведении МУПов. На владение, пользование и распоряжение указанным имуществом распространяются все требования, установленные соответствующим правовым режимом данных объектов, а также правовые нормы, установленные указанным выше нормативным правовым актом представительного органа.

Уполномоченный орган местного самоуправления должен проводить анализ имеющихся в муниципальной собственности объектов, прогнозировать необходимость и возможность использования имущества для обеспечения местного самоуправления, выявлять объекты, отвечающие требованиям к данной категории имущества, формировать на основании данных анализа и прогноза проект перечня имущества, предназначенного для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, представлять проект на утверждение представительного органа муниципального образования, вести реестр указанного имущества.

В реестре желательно указывать объект муниципальной собственности, номер в перечне, основания и дату приобретения права муниципальной собственности на данный объект, данные государственной регистрации объекта недвижимости, правовой режим, вид использования и пользователя, местонахождение, стоимость, иные данные, необходимые для управления объектами, включенными в реестр.