Geum.ru

Президент Российской Федерации Д. А. Медведев с 1 января 2009 года в полном объеме на всей территории Российской Федерации будут применяться нормы Федерального закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Частные структуры и управление муниципальным имуществом
Подобный материал:
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   20
Тема 3.3

ЧАСТНЫЕ СТРУКТУРЫ И УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ

Имущество, находящееся в составе муниципальной казны, наиболее часто передается для использования или управления частным лицам. Лишь небольшое количество объектов сохраняется или используется для собственных нужд уполномоченными органами местного самоуправления. Поэтому взаимодействие с частным бизнесом по вопросам муниципальной собственности весьма актуально. В системе управления муниципальным имуществом частные структуры занимают место полноправных контрагентов муниципальных органов власти.

К сожалению, основной природный ресурс, обеспечивающий развитие экономики и интересы частных лиц в муниципальном образовании, – земля до настоящего времени не передан в муниципальную собственность и надлежащим образом не оформлен. Число объектов муниципальной собственности на землю по установленному разграничению весьма незначительно, и, как правило, эти объекты уже застроены или используются. Большая часть земель так и относится к категории неразграниченных, поэтому в отношении них органы местного самоуправления осуществляют лишь отдельные переданные государственные полномочия.

Частные структуры на рынке имущества могут являться стороной по договору пользования или управления объектом (арендатором, управляющим, концессионером), субъектом обслуживания инфраструктуры рынка (оценщики, юридические услуги, риелторские услуги, страховщики и т.п.), поставщиками услуг для муниципального образования (ремонтные работы, содержание, в том числе коммунальные услуги, финансово-бухгалтерские услуги, информационный аутсорсинг и др.)28.

Во всех случаях привлечение частных предприятий к управлению муниципальным имуществом целесообразно осуществлять на конкурсной основе. В случае концессии и выполнения услуг по заказу органов муниципального управления это прямо предусмотрено Федеральными законами от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В случае передачи помещений в аренду или доверительное управление конкурс по федеральному законодательству не требуется, однако по смыслу целесообразен. Особенно в тех муниципиях, где земельная рента существенно положительна.

Аренда и безвозмездное пользование. Доверительное управление объектами недвижимости

По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью. Арендодатель преследует цель извлечения прибыли из передачи имущества во временное пользование. Данный признак позволяет отличать договор аренды от других обязательств по передаче имущества в пользование, в частности от договора ссуды, то есть безвозмездного пользования имуществом (гл. 36 ГК РФ).

Договоры аренды и безвозмездного пользования близки по своей сути. В обоих случаях одна сторона (арендодатель, ссудодатель) передаёт другой стороне (арендатору, ссудополучателю) во временное пользование имущество. Другая сторона, т.е. арендатор (ссудополучатель), обязуется вернуть ту же вещь с учётом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором. Главное отличие между данными договорами состоит в том, что договор аренды − возмездный договор, т.е. арендодатель получает арендную плату, а по договору безвозмездного пользования пользование вещью происходит без какой-либо оплаты со стороны арендатора.

Передача муниципального имущества различным организациям для использования на условиях договора аренды являлась одним из важнейших видов хозяйственной деятельности муниципалитетов − источником пополнения местного бюджета и, в меньшей мере, инструментом экономического развития территории. Однако изменение подходов к использованию публичной собственности в рыночных отношениях, законодательные ограничения на состав муниципальной собственности требуют от органов местного самоуправления пересмотра арендной политики.

Во-первых, имущество, передаваемое в аренду, должно соответствовать целевому назначению муниципальной собственности, т.е. обеспечивать решение вопросов местного значения, в том числе путем использования частными хозяйствующими субъектами для оказания на его базе муниципальных услуг.

Во-вторых, имущество, сохраняемое в муниципальной собственности и сдаваемое в аренду, не должно создавать искажений рынка. Издержки арендатора на аренду имущества должны быть не ниже издержек частного собственника на создание и содержание частной собственности на средства производства аналогичных благ. Передача имущества в аренду не должна ограничивать конкуренцию на рынке производства товаров, работ, услуг. Именно поэтому наиболее целесообразно передавать имущество в аренду по конкурсу.

В-третьих, использование имущества для сдачи в аренду должно обеспечивать решение социальных задач муниципального образования и соответствовать стратегии муниципального образования. Поддержка предпринимательства путем предоставления в аренду основных средств должна обеспечивать развитие предпринимательства и заполнение ниш на рынке товаров, работ, услуг, необходимых для населения муниципального образования и соответствующих вопросам местного значения.

В-четвертых, сохранение имущества в муниципальной собственности для сдачи его в аренду должно быть осуществлено на основании анализа издержек и рисков по данному имуществу. Требуется учитывать все, включая долгосрочные, затраты на содержание имущества и сопоставлять их в долгосрочной перспективе с полученным доходом от использования имущества. При этом необходимо проводить экономический анализ доходности при различных способах использования имущества, а не только при сдаче имущества в аренду.

Для решения социальных задач более важной представляется передача имущества по договору безвозмездного пользования. На этом основании имущество может передаваться общественным объединениям, ТОСам, некоммерческим организациям, чей предмет деятельности связан с решаемыми органами местного самоуправления задачами.

Аренда предусматривает оплату использования имущества арендатором. Арендная плата устанавливается за все арендуемое имущество в целом или отдельно по каждой из его составных частей в формах, установленных ГК РФ.

В соответствии с Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» арендная плата должна устанавливаться на основании заключения независимого оценщика, поскольку заключение договора аренды – это сделка с муниципальным имуществом.

Органы местного самоуправления обязаны производить за свой счет капитальный ремонт переданного в аренду имущества, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором аренды. Капитальный ремонт должен производиться в срок, установленный договором, а если он не определен договором или вызван неотложной необходимостью, – в разумный срок.

Нарушение органами местного самоуправления обязанности по производству капитального ремонта дает арендатору право по своему выбору:
  • произвести капитальный ремонт, предусмотренный договором или вызванный неотложной необходимостью, и взыскать с арендодателя стоимость ремонта или включить ее в арендную плату;
  • потребовать соответственного уменьшения арендной платы;
  • потребовать расторжения договора и возмещения убытков.

Арендатор обязан поддерживать имущество в исправном состоянии, производить за свой счет текущий ремонт и нести расходы на содержание имущества, если иное не установлено законом или договором аренды.

Переход к другому лицу права собственности (хозяйственного ведения, оперативного управления, пожизненного наследуемого владения) на сданное в аренду имущество не является основанием для изменения или расторжения договора аренды.

Если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок.

При прекращении договора аренды арендатор обязан вернуть органам местного самоуправления имущество в том состоянии, в котором он его получил, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором.

В случае несвоевременного возврата арендованного имущества договором предусмотрена выплата неустойки. Убытки могут быть взысканы в полном размере сверх неустойки, если иное не предусмотрено договором.

Произведенные арендатором отделимые улучшения арендованного имущества являются его собственностью, если иное не предусмотрено договором аренды. В случае, когда арендатор произвел за счет собственных средств и с согласия органов местного самоуправления улучшения арендованного имущества, неотделимые без вреда для имущества, арендатор имеет право после прекращения договора на возмещение стоимости этих улучшений, если иное не предусмотрено договором аренды. Стоимость неотделимых улучшений арендованного имущества, произведенных арендатором без согласия органов местного самоуправления, возмещению не подлежит, если иное не предусмотрено законом. Улучшения арендованного имущества, как отделимые, так и неотделимые, произведенные за счет амортизационных отчислений от этого имущества, являются муниципальной собственностью29.

Кроме аренды, ГК РФ предоставляет собственникам и возможность использования иных способов управления имуществом без его отчуждения.

Как разумный собственник, защищающийся от рисков случайной гибели имущества, муниципалитет должен застраховать принадлежащие ему помещения от различных опасностей (наводнения, землетрясения, падения летательных аппаратов, оползней и пр.)

В случае если у муниципалитета имеется массив объектов коммерческой (приносящей доход) недвижимости, органы местного самоуправления могут передать управление этими объектами специализированной частной компании. Для этого в российском законодательстве предусмотрен институт доверительного управления.

По договору доверительного управления имуществом одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление, а другая сторона обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляющему.

Осуществляя доверительное управление имуществом, доверительный управляющий вправе совершать в отношении этого имущества в соответствии с договором доверительного управления любые юридические и фактические действия в интересах выгодоприобретателя.

Законом или договором могут быть предусмотрены ограничения в отношении отдельных действий по доверительному управлению имуществом.

Доверительный управляющий ежегодно (или чаще, если это предусмотрено договором) отчитывается перед учредителем управления о его результатах. По результатам отчета управляющий получает вознаграждение и компенсацию произведенных в интересах учредителя управления затрат. Во многом на успешность доверительного управления влияет порядок выплаты вознаграждения и компенсации.

Концессия

Концессия [лат. concessio – разрешение, уступка] – официальное разрешение на заранее оговоренных условиях какой-либо предпринимательской деятельности, обычно предполагающей использование государственной или муниципальной собственности (строительство и эксплуатация заводов, железных дорог, рудников и т.п.), а равным образом само предприятие, организованное после такого разрешения.

Не следует путать концессионное соглашение с предусмотренным гл. 54 ГК РФ договором коммерческой концессии. Этот договор предусматривает передачу правообладателем пользователю исключительных прав, в том числе на использование товарного знака (легализует институт франчайзинга) – за плату.

По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее – объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Продукция и доходы, полученные концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, являются собственностью концессионера, если концессионным соглашением не установлено иное.

Объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, названное в Федеральном законе от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

Концессионным соглашением предусматривается плата, вносимая концессионером концеденту в период использования (эксплуатации) объекта концессионного соглашения (далее – концессионная плата). Внесение концессионной платы может предусматриваться как в течение всего срока использования (эксплуатации) объекта концессионного соглашения, так и в течение отдельных периодов такого использования (эксплуатации). Размер концессионной платы, форма, порядок и сроки ее внесения устанавливаются концессионным соглашением в соответствии с решением о заключении концессионного соглашения.

Согласно экономической теории, публичная власть – менее эффективный собственник по сравнению с бизнесом. Но «есть сегменты экономики, которые являются стратегическими, социально значимыми, и, следовательно, публичная власть не может их полностью передать частному сектору без существенных негативных последствий для безопасности и социально-политической стабильности. Как правило, это неконкурентные, монопольные сегменты. Например, даже с точки зрения эффективности частного сектора неразумно строить несколько параллельных сетей, чтобы они между собой конкурировали, поскольку экономический эффект от этого в категориях "затраты-доходы" будет отрицательный»30. Публичная власть не может передать частному сектору полные права собственности на такого рода монопольные, сетевые объекты, поскольку в РФ предусмотрена свобода экономической деятельности, т.е. в любой момент частный собственник имущества может отказаться от ведения на его базе экономической деятельности. Поэтому публичная власть сохраняет за собой объекты собственности, но предоставляет право их использования для производства работ, товаров, услуг, а также для инвестирования в данные объекты.

Концессия представляет собой один из возможных способов управления объектами муниципальной собственности, предназначенных для оказания коммунальных услуг населению. Поскольку муниципальное образование является ответственным за решение вопросов местного значения, в число которых входит и предоставление коммунальных услуг, то он может осуществлять управление муниципальным имуществом (объектами коммунальной инфраструктуры) путем создания муниципальных предприятий либо путем привлечения к управлению данными объектами компаний-концессионеров (частного бизнеса).

Таким образом, заключение концессионных договоров предполагает полное покрытие расходов за счет привлекаемых средств, поэтому их реализация не повлечет за собой дополнительных расходов бюджетов всех уровней.

Управление имуществом, переданным в советы и ассоциации муниципальных образований, в межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие организации

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органами местного самоуправления могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Межмуниципальное сотрудничество при решении вопросов местного значения позволяет создать условия для экономической деятельности муниципальных образований, наиболее адекватно соответствующей их реальным возможностям. Важно подчеркнуть, что в Федеральном законе № 131-ФЗ речь идет о договорных отношениях между муниципальными образованиями, а не между органами местного самоуправления.

Определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества отнесено ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Потребность в межмуниципальном сотрудничестве с целью объединения ресурсов возникает прежде всего в связи со сложным финансовым положением муниципальных образований, в особенности поселений; с необходимостью повышения эффективности деятельности и исчерпанием внутренних ресурсов такого повышения; с необходимостью повышения качества и ассортимента предоставляемых населению услуг, организуемых органами местного самоуправления; с необходимостью использования «эффекта масштаба» (в отдельных случаях незначительное количество услуг или потребителей услуг приводит к отказу в их предоставлении, т.к. делает их оказание экономически необоснованным, невыгодным для хозяйствующих субъектов); со сложной кадровой ситуацией в муниципальных образованиях.

Межмуниципальное сотрудничество, несмотря на преимущества, ограничено рядом факторов организационного и правового характера и не может являться панацеей. К принятию решения об объединении ресурсов на основе межмуниципальной кооперации необходимо подходить очень взвешено, продуманно, с тщательной проработкой всех документов, регламентирующих данный процесс.

Вследствие передачи части функций организациям межмуниципального сотрудничества (институализированным формам), являющимся самостоятельными хозяйствующими субъектами с различными (хотя и из числа муниципальных образований) учредителями, органы местного самоуправления каждого муниципального образования утрачивают значительную часть влияния и контроля над деятельностью таких хозяйствующих субъектов. При этом реализация интересов каждого муниципального образования ограничена обеспечением интересов другого муниципального образования или (и) групп муниципальных образований. При принятии решения об объединении ресурсов органы местного самоуправления в первую очередь должны продумать и создать механизмы обеспечения прав и интересов всех участников, в особенности «миноритарных».

Препятствием для межмуниципального сотрудничества в области объединения ресурсов в настоящее время являются коллизии законодательства. Так, практически отсутствуют соответствующие законодательству способы передачи имущества (кроме средств бюджета) организациям31 межмуниципального сотрудничества. Внесение же бюджетных средств также требует строгого соответствия бюджетному законодательству, разработки инвестиционных проектов, их экономического обоснования.

Использование организационно-правовых форм частного права (ОАО, ООО, фонды, автономные некоммерческие организации) ведет к существенному обособлению данной организации от муниципального образования (органов местного самоуправления). Это серьезно усложняет процесс обеспечения интересов муниципальных образований при осуществлении деятельности такой организации. Для коммерческой же организации основной целью деятельности вообще является получение прибыли, поэтому рассчитывать на удовлетворение социальных потребностей муниципальных образований можно только в том случае, если их удовлетворение будет экономически эффективно для коммерческой организации. В ином случае коммерческая организация откажется от предоставления соответствующих услуг и даже от обслуживания определенных территорий. Все это должно быть учтено при принятии решений о формах межмуниципального сотрудничества.

Межмуниципальные организации в соответствии с требованиями статей 68 и ст.69 Федерального закона № 131-ФЗ могут создаваться только в форме ЗАО, ООО, автономной некоммерческой организации или фонда.

В случае создания некоммерческих организаций муниципальных образований переданная им муниципальная собственность отчуждается и будет безвозвратно утрачена для муниципального образования. Переданное обществам учредителями в качестве вклада имущество также отчуждается и становится собственностью общества.

Статья 217 ГК РФ устанавливает, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации. На основании ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации» отчуждение имущества, принадлежащего муниципальным образованиям, в собственность физических и (или) юридических лиц осуществляется исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится муниципальное имущество). Таким образом, внесение муниципального имущества в качестве вклада в имущество создаваемых межмуниципальных хозяйственных обществ, автономных некоммерческих организаций, фондов, являющееся отчуждением такого имущества из муниципальной собственности, возможно исключительно в порядке приватизации с соблюдением положений указанного Федерального закона.

Необходимо учесть, что названный Федеральный закон о приватизации ограничивает способы передачи муниципального имущества. Передача имущества вновь создаваемой организации возможна только посредством внесения муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. По решению органа местного самоуправления муниципальное имущество, а также исключительные права могут быть внесены в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. При этом доля акций открытого акционерного общества, находящихся в собственности муниципального образования и приобретаемых муниципальным образованием, в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества не может составлять менее чем 25% плюс одна акция.

Таким образом, муниципальное имущество может быть внесено только в открытые акционерные общества. Данное положение подтверждается и нормами Федерального закона от 26.12.95 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (ст. 7). В этой связи вызывает серьезные сомнения соответствие гражданскому законодательству установленного ч. 1 ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ права муниципальных образований создавать закрытые акционерные общества. В силу существующей иерархии законодательных актов приоритет в регулировании гражданских правоотношений имеет ГК РФ и связанные с ним гражданско-правовые законы. Вместе с тем ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ разрешает представительным органам муниципальных образований принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ только в форме ЗАО и ООО.

Отчуждение муниципального имущества только в порядке приватизации не позволяет в рамках действующего гражданского законодательства, имеющего в вопросах собственности и создания организаций приоритет перед нормами Федерального закона № 131-ФЗ, вносить в качестве вклада в имущество организаций межмуниципального сотрудничества муниципальное имущество (за исключением бюджетных средств).

Помимо материальных ресурсов, для решения стоящих перед органами местного самоуправления задач на базе межмуниципальных организаций могут быть объединены бюджетные средства, вносимые в качестве вклада в имущество межмуниципальных организаций. Внесение бюджетных средств не регулируется законодательством о приватизации, однако также имеет свои ограничения, определяемые БК РФ. Такое внесение бюджетных средств влечет возникновение права муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством РФ.

Учредители некоммерческих организаций не имеют имущественных прав в отношении указанных лиц, виды деятельности межмуниципальных фондов и автономных некоммерческих организаций в пределах, соответствующих гражданскому законодательству, не ограничены ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, т.е. могут и не соответствовать видам имущества, допускаемым для муниципальной собственности. Вместе с тем создание данных межмуниципальных организаций должно быть обусловлено необходимостью совместного решения стоящих перед муниципальными образованиями задач.

Отсутствие имущественных прав учредителей имеет и еще одно существенное последствие. В организации данных организационно-правовых форм не могут быть инвестированы бюджетные средства, так как не выполняется требование БК РФ о приобретении соответствующей доли собственности муниципального образования в имуществе организации, получившей бюджетные инвестиции.

Обе организационно-правовые формы некоммерческой организации, допустимые для межмуниципальных организаций, не предполагают членства в них учредивших их лиц, а следовательно, это исключает возможность их учредителей прямо и непосредственно определять содержание их работы. Решение всех вопросов, связанных с их деятельностью, является исключительной прерогативой созданных в них органов управления. Надзор, который должен осуществляться попечительским советом (в фонде) и учредителями (в автономной некоммерческой организации) и который предусмотрен п. 3 ст. 7, п. 3 ст. 10 Федерального закона от 12.01.96 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», ограничен функцией общего контроля деятельности этих юридических лиц. Надзор не предполагает вмешательства в оперативно-хозяйственную и иную деятельность названных лиц со стороны указанных органов.

Руководство текущей деятельностью общества осуществляется единоличным исполнительным органом общества (директором, генеральным директором) или единоличным исполнительным органом общества (директором, генеральным директором) и коллегиальным исполнительным органом общества (правлением, дирекцией). Исполнительные органы подотчетны совету директоров (наблюдательному совету) общества и общему собранию акционеров (учредителей). Для осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью общества общим собранием акционеров (учредителей) в соответствии с уставом общества избирается ревизионная комиссия (ревизор) общества. Представители муниципального образования на собрании акционеров (учредителей) должны обеспечивать своими действиями реализацию интересов муниципального образования в порядке, определенном представительным органом.

Таким образом, со стороны органов местного самоуправления управление имуществом, переданным в советы и ассоциации муниципальных образований, в межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие организации, существенно ограничено, а в отдельных случаях и невозможно.