Президент Российской Федерации Д. А. Медведев с 1 января 2009 года в полном объеме на всей территории Российской Федерации будут применяться нормы Федерального закон

Вид материала

Закон

Содержание Территориальное развитие муниципальных образований различных типов Управленческий уровень Уровень использования Схема 1. Порядок подготовки проекта генерального плана поселения, городского округа; схемы территориального планирования муницип

Подобный материал:

• Президент Российской Федерации Д. Медведев Москва, Кремль, 9 июня 2010 года, n 690, 345.31kb.
• Конституции Российской Федерации, в истории правового регулирования института обращений, 1214.35kb.
• Президент Российской Федерации (вкупе с Правительством Российской Федерации) обеспечивает, 193.14kb.
• Конституцией Российской Федерации, статьей 23 Федерального закон, 58.62kb.
• Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные закон, 1461.26kb.
• Советом Федерации Федеральный закон был направлен Президенту Российской Федерации без, 980.27kb.
• Справедливое государство, 549.03kb.
• Правительства Российской Федерации от 11 января 2006 года №7 «О федеральной целевой, 170.79kb.
• Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2008 года n 666,, 985.85kb.
• Принят Государственной Думой 21 января 2009 года Одобрен Советом Федерации 28 января, 299.33kb.

Тема 4.1

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РАЗЛИЧНЫХ ТИПОВ

Социокультурные условия для формирования нового в территориальном планировании

Территориальное планирование – это способ целенаправленного изменения пространственной организации жизни и деятельности. В территориальном планировании можно выделить три уровня:

1. Управленческий уровень территориального планирования, который выражается в постановке целей территориального планирования.

2. Профессиональный уровень – уровень воплощения целей в документах территориального планирования.

3. Уровень использования документов территориального планирования субъектами градостроительных отношений – властями, инвесторами, застройщиками, собственниками недвижимости, горожанами, жителями территории. Использование документов территориального планирования в принятии решений субъектами градостроительных отношений обеспечивает реализацию проектных предложений.

В ХХ веке сформировались две различные практики планирования.

В Советском Союзе была построена «тотальная» практика директивного планирования, когда цели территориальных изменений вырабатывались в верхнем уровне государственного управления и исполнялись на местном уровне. Централизованы были и ресурсы реализации плановых решений. Профессиональные средства и технологии социалистического планирования были подчинены целям индустриализации.

Эта практика исходила из того, что будущее принципиально определимо, оно управляемо и расчетно и, что существенно, возможна только единственная («единственно правильная») картина будущего.

Проектные решения вырабатывались на основе концепции рационального размещения производительных сил. При этом носителем рациональности было государство и его цели, выраженные в государственных пятилетних и ежегодных планах. В этой концепции города и системы расселения «обслуживали» процессы производства. Территориальное планирование было подчинено отраслевому планированию и осуществлялось в условиях культурного и экономического «железного занавеса», вне контекста глобальных тенденций.

Вторая, «демократическая» практика развивалась на Западе. Она исходит из того, что градостроительные изменения – это результат действия множества людей на фоне социальных, политических, экономических процессов. Поэтому постановка целей и принятие решений рассредоточены на множестве государственных и общественных институтов. Территориальное планирование опирается на потенциал самоорганизации людей и местное самоуправление, на культуру и традиции. Демократическая практика планирования учитывает, что общество политически структурировано. Институт политики обеспечивает конкуренцию разных версий будущего. Институты права, собственности и рынка регулируют взаимодействия участников градостроительной деятельности.

Различие градостроительных практик отражается и в терминологии. В англоязычном именовании есть термины Plan («план, планировать, намечать») и Urban/city planning («городское планирование / планировка»). Применение термина «планирование» означает, что мы не можем ничего менять в «естественной среде» города, территории, но мы можем «вписаться» в нее своими целями и действиями. Термин Project («проект, проектировать, вычислять, проецировать») в «демократической» практике имеет строго определенный сектор использования, а именно – применяется для инженерных объектов, которые должны быть построены точно и расчетно в соответствии с проектной документацией (например, «проектировать шоссе»)³⁵. Инженерная схема должна быть точно спроецирована в реализацию.

Профессиональная деятельность территориального планирования сегодня находится в ситуации трансформации и развития. В соответствии с новыми условиями изменилось градостроительное законодательство. В новом Градостроительном кодексе РФ 2004 г. (ГК РФ) произошла полная замена термина «градостроительное проектирование» на термин «территориальное планирование», в том числе и по отношению к городам. Градостроительный кодекс утвердил самостоятельную позицию заказчика на документы территориального планирования каждого уровня и необходимость постановки собственных целей и задач для каждого документа территориального планирования.

Для профессионального «проектного цеха» это означает переход от технологий массового производства и тиражирования «типовой» проектной продукции к технологии территориального планирования как «профессиональной услуги под заказ»³⁶ для каждого региона и муниципального образования. Для муниципального управления это означает освоение позиции заказчика градостроительной деятельности.

Таким образом, современное территориальное планирование – это кооперация разных деятельностей: деятельности профессиональных планировщиков, деятельности муниципального управления и деятельности по реализации документов территориального планирования, которая осуществляется различными субъектами градостроительных отношений. Кооперация – это такая организованность разных деятельностей, при которой результаты одной деятельности употребляются в некоторой функции (в качестве материала, средства) другой деятельностью.

Кооперативная структура территориального планирования

Технология территориального планирования сложилась в эпоху директивного государственного целеполагания. Сейчас Градостроительный кодекс РФ предоставил муниципальному управлению статус и функции заказчика документов территориального планирования. Содержательное наполнение этих функций, освоение муниципалитетами функций заказчика – условие развития деятельности территориального планирования. Согласно Градостроительному кодексу РФ, Положение о территориальном планировании муниципального образования должно включать в себя цели и задачи территориального планирования.

Позиция муниципального управления в территориальном планировании реализуется:

• в постановке целей управления территориальными процессами;
  
• в выработке рамочных требований (контуров, принципов) к результату деятельности профессионалов – к «схеме территориального планирования» как к одному из инструментов управления территориальными процессами;
  
• в организации кооперации с другими участниками процесса (не только планировщиками);
  
• в правовом (нормативном) и организационном обеспечении реализации документа территориального планирования.
  

При этом позиция профессионального планировщика реализуется в разработке содержания схемы территориального планирования с учетом целей муниципального управления, идеальных экспертных моделей, нормативных требований и профессиональных знаний, а также в коррекции целей муниципального управления с позиции профессионального знания. То есть квалификация профессионала-планировщика состоит в том, чтобы построить идеальную модель наилучшего состояния территориальной / городской системы исходя из градостроительных норм и правил, закономерностей градостроительного развития и имеющихся ресурсов территории.

Цели развития системы муниципального управления для задач территориального планирования

В «социалистических» генпланах под экономической базой развития города понимаются факторы, определяющие экономическое положение города в системе расселения и основные градоформирующие отрасли города. «Уничтожение частной собственности, демуниципализация городов возникли не из «Декрета о земле» и последующих постановлений и решений РСДРП(б)-КПСС. Летом 1917 года Временным правительством принимается как государственная муниципальная программа эсеров, в преамбуле которой прямо говорится: городская земля изымается из рыночного обращения. Теряет, таким образом, цену и ценность, превращается в средство административно-политического манипулирования»³⁷.

Задача муниципалитетов – восстановить рыночные механизмы. Городская недвижимость, при условии ее экономизации, становится бюджетообразующей. Однако сегодня многие поселения оказались в сложной ситуации – вовлечение земли в рыночный оборот привело к дисбалансу, доминированию частных целей экономических агентов над общественными целями развития общественно-территориальной системы в целом. Давление частных интересов сегодняшнего дня игнорировало объективные закономерности развития градостроительной системы, которые действуют независимо от политического строя. Под предлогом того, что доперестроечные генпланы «устарели», территории, которые советскими генпланами были зарезервированы под общественные потребности развития инфраструктур, были вовлечены в рыночный оборот и застроены. Во многих городах территории, зарезервированные под многоэтажное строительство, отданы под садоводства и т.п. Сегодня действия субъектов градостроительной деятельности не поддаются прямому администрированию. Но именно они своими действиями производят изменения. Поэтому в процессе территориального планирования муниципальное управление должно обеспечить системную соорганизацию территориального планирования и рыночного оборота земель поселения. Муниципальное управление должно ставить цели и формулировать требования к качеству экономических процессов, а также отдельно ставить цели на развитие системы муниципального управления, которое обеспечит системную соорганизацию двух процессов – территориального планирования и экономического оборота.

Документы территориального планирования и Правила землепользования и застройки создают муниципальную правовую базу управления городской недвижимостью. В международной практике в случае функционирования рынка недвижимости (к недвижимости, по Земельному кодексу РФ, относятся строения и земельные участки) только рынок определяет цену участка и, следовательно, размер налогового дохода в муниципальный бюджет, поступающий от оборота земельного участка. В большинстве стран собственники недвижимости выплачивают ежегодно в виде налога определенный процент от рыночной оценки этой недвижимости. Таким образом, на размер ставки местного налога на недвижимость влияют факторы, повышающие цены на земельный участок, которые обусловлены как инвестициями в этот участок, так и общим развитием города, его инфраструктуры, финансируемым из городского бюджета. Этот налоговый доход в рыночной ситуации и становится источником для развития инфраструктур, благоустройства и пр. В бюджетах муниципалитетов США, например, доля налогового дохода от рыночного оборота недвижимости достигает 80% .

Земельный кодекс РФ, включив земельный участок в объект недвижимости, создал все условия для появления рынка недвижимости, на котором оборачиваются единые объекты недвижимости, включающие земельный участок и строение.

Политический подход к планированию будущего

Схема территориального планирования – долговременный документ. Поэтому цели территориального планирования, которые формулирует муниципальное управление, должны соответствовать долговременному характеру документа территориального планирования. Это означает, что непосредственно класть в основание проектных решений цели и интересы не только отдельных людей, но даже больших территориальных групп не представляется возможным. Во-первых, различные позиции, опирающиеся на одни и те же территориальные ресурсы, находятся в конкурентном, иногда конфликтном взаимодействии, двигаются в направлении разных будущих. Во-вторых, нет гарантии, что множество целей, которые удалось зафиксировать, это все цели. В-третьих, нет гарантии, что множество сегодня актуализированных интересов и целей могут суммироваться в долговременные общественные цели.

Для того чтобы построить идеальную модель территории муниципального образования, устойчивую во времени, модель, по отношению к которой можно выстраивать позицию муниципального управления, на которой можно считать долгосрочные последствия управленческих решений, нужно перейти от статических представлений общественно-территориальной системы как совокупности целей и интересов общественных групп на конкретной территории к процессуальным динамическим представлениям. В рамках процессуальных представлений территория муниципального образования – это система, которая задана разными процессами, длящимися из прошлого в будущее.

Анализ ситуации: самоорганизация в процессах хозяйственного воспроизводства

Процесс хозяйственного воспроизводства характеризуется традиционным, исторически сложившимся укладом, который основан на культурных образцах жизни и на этике самоорганизации. Проявления хозяйственной самоорганизации многообразны, в каждом регионе они имеют свою специфику. Есть целые территории, на которых хозяйственная самоорганизация доминирует. Например, система сельского расселения Чувашии, уникальность которой состоит в том, что ей удалось противостоять негативным общероссийским тенденциям изменения системы расселения. В настоящее время в Чувашской Республике 1 723 сельских поселения – всего на 80 меньше, чем в 1978 году. В процессе «ликвидации неперспективных населенных пунктов» в 70-х гг. Чувашия потеряла 4%, – это наименьший показатель в нечерноземье. При этом качественные аспекты благосостояния не связаны с уровнем бюджетной обеспеченности районов. В Схеме территориального планирования Чувашской Республики по отношению к районам доминирования процессов хозяйственной самоорганизации было принято беспрецедентное решение – взять под охрану систему сельского расселения этих районов, утвердить в качестве основного планировочного принципа абсолютное сохранение исторически сложившейся системы расселения. Таким образом, документ территориального планирования сформулировал запрет на любые проектные решения, за которыми может последовать трансформация традиционной сельской системы расселения.

Еще один показатель – отстаивание ценностей самостоятельности, готовность противостоять «захватам и поглощениям». Эти территории не ждут «внешних инвесторов», а воспринимают их как угрозу. Территориальные сообщества уверены, что могут противостоять «объективным тенденциям» вертикальной интеграции сельского хозяйства. «Агрохолдингам – нет! Жить достойно и трудиться для себя!» – это совершенно сознательный декларируемый лозунг. Воронежская область соседствует с Липецкой и Белгородской. Они находятся в одном федеральном округе, и их традиционно сравнивают по статистическим показателям. В Липецкой и Белгородской областях больше инвестиций, больше валовой региональный продукт, больше крупных налогоплательщиков, которые появились в результате прихода в эти области холдингов. Воронежская область отстает от указанных областей по большинству статистических показателей. Однако по косвенным показателям благосостояния, например, по темпам строительства индивидуального жилья Воронежская область опережает Липецкую и Белгородскую.

Потенциал хозяйственной самоорганизации – критерий, позволяющий отделить реальные, объективные трудности, связанные, например, с инфраструктурной недоосвоенностью территории, от субъективных моментов, также свойственных российской культуре, при которых никакие инвестиции не будут впрок («черные дыры»).

Главное, что объединяет все представленные формы хозяйственной самоорганизации, – это то, что в силу тех или иных причин в людях сформирована уверенность, что никто, кроме них самих, не обеспечит им достойное существование. А там, где надеются на «внешнее управление», ослаблено намерение и воля своими силами создавать «достойную жизнь для себя». Так, один глава района сообщил: люди будут десятилетиями ждать газификации, пока они надеются «на халяву». Но если им определенно скажут, что «нет и никогда не будет», – за год сорганизуются и проведут газ. Отсюда вывод: отсутствие ресурса самоорганизации – в значительной степени навязанное властью состояние сознания.

Анализ ситуации: потенциал самоорганизации в процессах производства

Все же большинство глав муниципальных образований в качестве панацеи видят приход крупного внешнего инвестора. В одной из областей главы пяти муниципальных районов в качестве стратегических перспектив, которые нужно учесть при разработке схемы территориального планирования, указали на инвестиционный план строительства «гигантского свинокомплекса», под кормовую базу которого «уйдет» половина земли районов. Если эти устремления будут воплощены в жизнь, то территориальные сообщества, которые воспроизводят многообразие социальной и хозяйственной активности, будут вытеснены поселениями при агрохолдинге, произойдет «захват территории» крупными холдингами. Сегодня распространено настроение фатальной неизбежности этого процесса, и даже территориальные планировщики строят прогнозы численности населения на территории по отношению к запросам холдингов на «человеческие ресурсы». Возможно, в краткосрочной перспективе структурирование территории под запросы холдингов может показаться благотворным – резко увеличивается «налогооблагаемая база», создаются рабочие места. Но в долгосрочной перспективе они не могут обеспечить устойчивость общественно-территориальной системы. Она становится частичной и зависимой (от экономической ситуации, конъюнктуры рынка и пр.), и, возможно, завтра процветающему поселению при холдинге придется столкнуться с теми же проблемами, которые сегодня решают моногорода.

Тем не менее процессы производства могут быть позитивными для общественно-территориальной системы в долгосрочной перспективе и работать на ее устойчивость. Главное условие этого – точка получения конечной прибыли должна оставаться в районе или области. Там, где этот принцип волевыми и политическими средствами претворяется в жизнь, экономический рост сопровождается ростом уровня жизни и качества среды. В сельском хозяйстве это выражается в создании внутрирайонных хозяйственно-экономических комплексов, которые не завязаны на внешние структуры. В отличие от вертикально интегрированных агрохолдингов, они межотраслевые, а значит, будут воспроизводить социальное многообразие и создавать разнообразный (его еще называют «толстым») муниципальный рынок труда. Важно, чтобы эти комплексы соединяли в себе все звенья производственно-сбытовой цепочки (например, крупный санаторий + животноводческий комплекс = лучшее поголовье крупного рогатого скота в области; экономику здесь считают «по путевке»). Если точка конечной прибыли находится на территории муниципалитета, взаимоувязана с сельскохозяйственным комплексом, это снимает проблему убыточности сельского хозяйства, «ножницы» цен и пр.

Еще одна жизнеспособная схема, которая может конкурировать с «крупными внешними инвесторами» – схема внутриобластной кооперации крупного и мелкого бизнеса. Это – основной способ сохранить возможность существования мелкого бизнеса, а значит, и потенциал самоорганизации, который стремится реализовать себя в бизнесе. Вот как оценивает ситуацию один из его представителей: «Призвание мелкого бизнеса – занятость человека, он свою жизнь проживает интересно. И даже США не ушло от мелкого бизнеса. Был спад, но вернулись на прежние позиции, так как людям это интересно – своя пекарня, мельничка. А у нас зашел сегодня монстр – и всех смыло».

Муниципальный управляющий, принимая решения, должен всегда помнить: цели могут быть только социальными. Экономика – это средство. И если есть возможность выбора, он должен быть в пользу небольших разнообразных производств, создающих рынок труда, обеспечивающий самореализацию, а не в пользу одного гигантского предприятия, очень экономичного и прибыльного.

Анализ ситуации: постиндустриальная экономика

Успешная, способная конкурировать с «монстрами» и, главное, позитивная для территории практика создается территориальными агентами, которые реализуют постиндустриальные схемы. Часто «постиндустриальную экономику» понимают как:

1. экономику, в которой доля сферы услуг превышает долю сферы производства;
   
2. «наукоемкое производство», «экономику, основанную на знаниях», внедрение инноваций и подобное.
   

Первое понимание вступает в противоречие со здравым смыслом и опытом, которые утверждают в качестве основополагающего фактора все-таки производство³⁸. Что касается второго понимания, то «наукоемкое производство» было весомо представлено в индустриальной советской экономике, однако… В силу укорененности такого понимания «постиндустриализма» большинство муниципальных управляющих уверены, что это нечто далекое от их действительности, возможное только в крупных городах, а у них есть более насущные проблемы, помимо «перехода к постиндустриализму». Но дело в том, что большинство муниципальных управленцев просто не видят постиндустриальных процессов, которые на самом деле на их территории идут.

Мы предлагаем другое понимание постиндустриальной экономики, которое помещает постиндустриализм в российскую муниципальную действительность. Постиндустриальной является экономика, в которой меньшая часть добавленной стоимости создается материальными факторами производства, а большая – интеллектуальными факторами: концептом захвата рынка, стратегией конкуренции, дизайном, маркетингом, технологическими разработками. В таком понимании постиндустриализма нет специфических постиндустриальных отраслей или сфер: сельскохозяйственное производство может быть выстроено как постиндустриальное, а образовательное учреждение работать по индустриальной схеме. Постиндустриализм напрямую не связан с изменением технологии производства. Он начинает развиваться тогда, когда принятие производственных решений начинается из точки потребления, задается параметрами потребления³⁹. В этом смысле любое производство в рамках постиндустриальной экономики является услугой потребителю. Принципиально то, что нельзя мыслить в рамках постиндустриализма, оставаясь в проблематике производства, например, решая проблему «внедрения инноваций». А выстраивать постиндустриальную альтернативу противопоставлением сферы услуг сфере производства – это дезориентация. Постиндустриальная схема строится из точки потребления, из этой точки формируется заказ и на товарное производство, и на науку, технологию, квалификации и компетенции – в отличие от индустриального этапа, в рамках которого очередное техническое новшество инициировало новый массовый продукт.

Постиндустриальное проектирование – это проектирование процесса потребления, роста потребностей как базы развития постиндустриальной экономики. Аспекты проектирования жителя территории как потребителя сегодня недооценены, поэтому отданы на откуп внешним силам. Мы сетуем на засилье безнравственных, с нашей точки зрения, потребительских образцов, но у власти нет готовности противопоставить этой мутной волне собственное проектное действие, нет понимания, что это – важнейшее направление управления и проектирования и оно должно быть высокотехнологичным. Бюджетные средства по этому направлению продолжают расходоваться архаично, не технологически – на «работу с молодежью», например. Все усилия мысли и финансовые потоки продолжают направляться в русло материального проектирования. «Чтобы удержать молодежь на селе – нужно доступное жилье!». Но при этом банк, в целях привлечения сельских жителей взаимодействовать с банками, распространяет в одной из сельскохозяйственных областей плакат, на котором помещен образ крестьянина XIX в., с бородой и в домотканой рубахе. Вопрос: кто из современной активной молодежи с минимальным уровнем потребительских запросов идентифицирует себя с этим образом и пойдет в сельхозбизнес, чтобы так жить? Дабы удержать на селе креативную, обладающую потенциалом предпринимательской активности молодежь, нужно не только квартиры строить, но и проектировать потребительские образы. Не утверждается, что глянцевый образ решит проблему, но неправильный глянцевый образ или отсутствие идеала достойного образа жизни на конкретной территории сделает неэффективными любые решения.

Все представители индустриального производства включают в список главных проблем предприятия отсутствие квалифицированных кадров. Агент постиндустриальной экономики формирует для территории потенциал квалифицированных кадров (а не пользуется тем, что на ней есть). Он создает так называемую «систему управления персоналом», причем демонстрирующую очень высокую эффективность. Вся статистика утверждает, что народ безнадежно спивается, а постиндустриальное предприятие за год создает квалифицированный коллектив трезвенников. Система управления персоналом и есть важнейшая потребительская схема, ориентированная на первейшую потребность любого активного человека – хорошо зарабатывать. Самое важное, что создает для территории постиндустриальная схема бизнеса, – это местные высокооплачиваемые квалифицированные кадры. Они за счет относительно высоких доходов будут создавать качественную среду жизни, поддерживать ее социальную полноту в малых городах и селах. Пусть в населенных пунктах только малая часть будет работать в сельском хозяйстве, но обезлюживания территории происходить не будет.

Вот пример успешного опыта на постиндустриальной основе. Рассказывает директор сельскохозяйственного предприятия: «Первая задача: поднять уровень квалификации до того уровня, который требуют передовые технологии. Наша организация выдвигает курс – сделать самую высокую зарплату в районе. И чтобы зарплата в 3 раза отличалась за одну и ту же работу в зависимости от квалификации. Мы подготовил 12 показателей, которые оцениваются по 10-бальной системе. Набрал 90 баллов – две зарплаты. Передали ее на обсуждение в нашем коллективе: «вычеркивать нельзя, добавлять можно». Уже добавили пункт «патриотичность или гордость за фирму». Мы взяли современные машины, лучшие в мире. На таких и должны работать лучшие в России люди. Должно быть самосовершенствование каждого. Учим технологии, лекции читаем, устраиваем зачет – это квалификация работников и их зарплата».

«Заниматься сельскохозяйственным бизнесом начал с 300 га 6 лет назад, сейчас 5,5 тыс. га, планирую довести до 12 тыс. га, дальше еще не просчитывал. По темпам роста давно обогнал всех, кто работал в сельском хозяйстве с советских времен. Они на меня немножко обижаются. А мне хочется район, свою родину поднять. Сейчас район на последнем месте в области, у главы администрации есть зарастающие бурьяном 1 400 га. Я говорил – отдайте. Обещал, а сейчас говорит, вроде инвесторы хотят войти, итальянцы. Наверно, им отдадим. Почему им? Потому что они итальянцы. Я не хочу итальянцев обижать, но если я использую лучшие технологии, я считаю, что буду достойным конкурентом любому, кто зайдет со стороны. Но у нас, в силу консерватизма, думают, что если кто-то к нам придет и возьмет, то все у нас будет нормально. Ничего у нас нормально не будет, пока мы сами не сделаем революцию в своей голове, пока мы сами не перестроимся. Антимонопольная политика должна быть не только в государстве, но и в районе. Не надо одного инвестора – это будет беда. Должно быть несколько, это будет конкуренция, это будет большой кнут для развития, для соперничества.

Анализ западной постиндустриальной экономики показывает, что постиндустриальное предприятие – это маленькое предприятие (не путать с малым предприятием!), однако маленькое предприятие, обороты которого могут превышать обороты транснациональных корпораций. Гиганты стали проигрывать в эффективности, хотя в эпоху ранней индустриализации укрупнение производств обеспечивало экономичность, снижение затрат и, следовательно, конкурентоспособность. И управленческое мышление должно освободиться от гипноза гигантомании. Если в обществе будут продвигаться эталоны постиндустриального мышления, на каждой территории возникнут люди, которые будут «поднимать свой район, свою родину».

Развитие

Чтобы не только говорить, но и проектировать территориальное развитие, необходимо отличать понятие «развитие» от понятия «роста».

Территориальный «рост» – это количественное увеличение интенсивности использования территориальных ресурсов в рамках существующего набора целей.

Территориальное «развитие» – это постановка новых целей, которые до этого никто по отношению к этой территории не ставил, увеличение набора целей, которые можно ставить по отношению к территории. В этом смысле «агент развития» – это тот, кто может сформулировать новую цель по отношению к территории.

Проектирование роста и развития предполагает разные проектные решения. Для интенсификации роста необходимы так называемые «точки роста» – точки концентрации производственных и трудовых ресурсов для увеличения производства. «Точка развития» существенно отличается от «точек роста» – территорий простого или расширенного воспроизводства, которые фиксируются по отношению к проблемам выживания. В отличие от «точек роста», которые можно «привязать» к определенному месту (в одном месте есть или потенциально возможен рост, в другом – нет и невозможен в принципе), «точка развития» может быть спроецирована на любую точку пространства. Полагание новых целей подразумевает новые инфраструктуры. Выстраивание на территории новых инфраструктур, например инфраструктур земельного оборота, создает возможность реализации новых целей и, соответственно, территориального развития.

Стоимость территории, «цена земли» тем больше, чем больше множество и разнообразие субъектов целеполагания. Депрессивная территория – территория, по отношению к которой никто не ставит целей. В большинстве сельских муниципальных образованиях сегодня стоимость земли очень низкая. Причем картина одинаковая и в зоне рискованного земледелия, с неразвитой инфраструктурой, и там, где лучшие в мире черноземы. Пай (5 га) приобретается за 15 тыс. руб., «земли бесхозной огромное количество» – это указывает на дефицит процессов развития на территории.

Приоритеты муниципальной политики в территориальном планировании

1. Необходимо выстраивать муниципальную политику прежде всего с учетом потенциала хозяйственной самоорганизации. В документах территориального планирования функционально-планировочные и инфраструктурные решения не должны противоречить интересам субъектов хозяйственной самоорганизации.
   
2. Приоритетом муниципальной политики должно стать поддержание (создание) экономической конкуренции, которая является необходимым условием для расширения сектора постиндустриальной экономики. Постиндустриальный сектор формирует точки роста территориального благосостояния, качества жизни и качества человеческого капитала.
   
3. В случае конкуренции разных производственных схем за муниципальные ресурсы нужно поддерживать схемы внутритерриториальной кооперации.
   

Современная ситуация муниципальной политики

Ранее была выстроена политическая позиция муниципального управления. Это позиция, которая ставит цели и принимает управленческие решения на модели процессов территориальной самоорганизации. Именно в потенциале самоорганизации заложен ресурс самоуправления, и идеальная политическая позиция муниципального управления удерживает приоритеты этого потенциала.

Но очевидно, что территория муниципального образования – это не территория исключительно самоуправления. На территории муниципального образования разворачиваются цели верхнего (государственного) уровня, выраженные в инфраструктурных проектах, цели корпораций, для которых территория и жители – материал производства, цели экстерриториальных экономических агентов и т.д. Управленческие решения по отношению к «внешним» целям каждый раз разные. Но принцип принятия решения один: если «внешние» цели и «внешняя» активность может стать ресурсом для процессов территориальной самоорганизации, – «внешние» цели и «внешняя» активность приветствуется. Даже если на территории муниципального образования предлагается размещение свалки или атомной станции. Если «внешние» проекты захватывают территорию и население в качестве материала своей деятельности, то это повод для политики: ситуации должны быть переведены в ситуации переговоров.

Ситуации политики разворачиваются на границе «внешнего» и «внутреннего». Это ситуации взаимодействия, в результате которых поверх административных границ муниципального образования формируются реальные границы между самоуправлением и «внешним» управлением, очерчиваются зоны конфликта.

Состав документов территориального планирования

Современным российским законодательством в области планирования использования и развития территорий, включающим в себя не только Градостроительный кодекс РФ, но и «…земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране памятников культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации…»⁴⁰, в осуществление территориального планирования заложен принцип «от общего – к частному». Это, применительно к территории, означает определенную системность и последовательность разработки документов территориального планирования – на высшей ступени находятся документы уровня РФ, затем документы уровня субъектов РФ, потом – документы территориального планирования муниципальных районов, городских округов и поселений.

Документами территориального планирования РФ являются схемы территориального планирования РФ следующих основных видов:

• Отраслевые схемы территориального планирования РФ, отражающие развитие отдельных отраслей и территорий федерального значения, а также использование и охрану отдельных видов природных ресурсов федерального значения в масштабе РФ в целом, федеральных округов или двух и более субъектов РФ.
  
• Комплексные схемы территориального планирования РФ, отражающие развитие территорий в целом в масштабе РФ, федеральных округов или двух и более субъектов РФ.
  

Содержание документов территориального планирования

Подготовка перечисленных схем может осуществляться в составе одного или нескольких документов территориального планирования применительно к указанным территориям.

Документы территориального планирования РФ планируют размещение объектов капитального строительства федерального значения⁴¹.

Документами территориального планирования субъектов РФ являются те же основные виды, что и схемы территориального планирования РФ:

• Отраслевые схемы территориального планирования субъектов РФ, отражающие развитие отдельных отраслей и территорий регионального значения, а также использование и охрану отдельных видов природных ресурсов регионального значения в масштабе субъекта РФ в целом или его части.
  
• Комплексные схемы территориального планирования субъектов РФ, отражающие развитие территорий в целом в масштабе субъекта РФ в целом или его части.
  

Подготовка указанных выше схем может осуществляться в составе одного или нескольких документов территориального планирования применительно к указанным территориям.

Документы территориального планирования муниципальных образований подразделяются на схемы территориального планирования муниципальных районов и генеральные планы поселений и городских округов и включают в себя, прежде всего, карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства местного значения или на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в собственности соответствующего муниципалитета, а также границы планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения⁴².

Это означает, что все уровни документов территориального планирования являются юридически самостоятельными, хотя и тесно связанными друг с другом, прежде всего через механизмы согласования различных интересов – федеральных, региональных, местных, частных. На практике это является чрезвычайно важным обстоятельством, позволяющим органам власти любого уровня самостоятельно разрабатывать, согласовывать и утверждать требующиеся в соответствии с действующим законодательством документы территориального планирования, не дожидаясь, когда будут «спущены сверху» некие директивы в виде проекта более высокого уровня.

Говоря о территориальном планировании в целом, как об определённой стадии проектных работ, следует отметить, что Градостроительным кодексом РФ выстроен единый методологический подход к выполнению, составу и содержанию всех видов документов территориального планирования независимо от их уровня – федерального, регионального или местного, что позволяет сделать некоторые обобщения, которые дадут возможность лучше понять суть этих проектов.

Итак, в самом общем виде схема территориального планирования включает в себя проект схемы территориального планирования и материалы по обоснованию проекта схемы территориального планирования.

Проект схемы территориального планирования является проектным решением, представляемым на утверждение и состоящим из текстовой и графической частей.

В текстовой части проекта схемы территориального планирования содержатся положения о территориальном планировании, которые включают в себя цели и задачи соответствующей схемы территориального планирования, а также перечень мероприятий по его осуществлению и указание на последовательность их выполнения.

Цели любой схемы территориального планирования – обеспечение устойчивого развития территорий соответствующего значения в соответствующей области деятельности, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур соответствующего значения, обеспечение интересов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, применительно к территориям которых подготовлен проект.

В общий перечень мероприятий по территориальному планированию с указанием последовательности их выполнения включены предложения:

• по обеспечению устойчивого развития территорий соответствующего значения, включающие в себя разработку стратегии развития соответствующей области деятельности, основанной на принципах устойчивого развития;
  
• по развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур соответствующего значения;
  
• по обеспечению интересов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, применительно к территориям которых подготовлен проект схемы территориального планирования РФ;
  
• по установлению функциональных зон с определением их границ и функционального назначения;
  
• по установлению зон с особыми условиями использования территории для соответствующего нужд;
  
• по установлению зон планируемого размещения объектов капитального строительства соответствующего значения;
  
• и другие.
  

Графическая часть проектов схем территориального планирования включает в себя карты (схемы) существующего и планируемого размещения объектов капитального строительства соответствующего значения, а также существующие и планируемые границы территорий и земель, определённых Градостроительным кодексом РФ.

Также можно сформулировать следующие требования к масштабу графических материалов проектов схем территориального планирования:

графические материалы проектов схем территориального планирования муниципальных районов, выполняются в масштабе 1:50 000 – 1:25 000;

графические материалы проектов генеральных планов городских округов выполняются в масштабе 1:50 000–1:25 000;

графические материалы проектов генеральных планов поселений выполняются в масштабе 1:10 000–1:5 000.

Материалы по обоснованию проектов схем территориального планирования подготавливаются в целях утверждения схем территориального планирования и состоят из текстовой и графической частей.

Масштаб графических материалов по обоснованию проектов схем территориального планирования должен соответствовать масштабу, принятому для графических материалов проектов.

Таким образом, руководствуясь приведенными выше тезисными положениями, любой заказчик (в нашем случае – глава муниципального образования) может достаточно определенно представить себе, какого рода документ он должен получить от проектировщиков, как по форме и содержанию, так и по объему представляемого материала.



Схема 1. Порядок подготовки проекта генерального плана поселения, городского округа; схемы территориального планирования муниципального района

Состав и содержание документов территориального планирования муниципальных образований

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ «состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются <…> законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления»⁴³.

Заказ, подготовка технического задания и содержание документов территориального планирования муниципальных образований

Учитывая, что до настоящего времени указанные выше нормативные правовые акты в субъектах РФ и органах местного самоуправления, как правило, отсутствовали, приведем общие рекомендации по подготовке документов территориального планирования муниципальных образований различных уровней: схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана городского округа и поселения.

Решение о необходимости разработки документа территориального планирования муниципального образования принимается главой местной администрации.

Размещение заказа на разработку проекта за счет средств бюджета муниципального образования осуществляется на конкурсной основе. Необходимость, условия и порядок проведения конкурса определяются заказчиком разработки проекта документа территориального планирования.



Схема 2. Содержание Схемы территориального планирования муниципального района



Схема 3. Материалы по обоснованию проекта Схемы территориального планирования муниципального района



Схема 4. Содержание генеральных планов



Схема 5. Материалы по обоснованию проекта генерального плана



Схема 6. Порядок совместной подготовки документов территориального планирования органами власти различного уровня

В функции муниципального заказчика разработки проекта документа территориального планирования муниципального образования входит:

• Определение генерального разработчика проекта документа территориального планирования.
  
• Подготовка технического задания и заключение договора на разработку проекта документа территориального планирования.
  
• Осуществление финансирования разработки проекта документа территориального планирования.
  
• Подготовка исходных данных для проектирования.
  
• Осуществление согласования проекта документа территориального планирования муниципального образования в случаях, определённых Градостроительным кодексом РФ.
  
• Опубликование проекта документа территориального планирования как до, так и после утверждения в порядке, установленном Градостроительным кодексом РФ, а для генерального плана городского округа или поселения – дополнительно также организация проведения публичных слушаний по проекту.
  
• Организация внесения в проект документа территориального планирования изменений по замечаниям и предложениям согласующих организаций и заинтересованных лиц.
  
• Представление проекта документа территориального планирования на утверждение в представительный орган местного самоуправления – в объёме и порядке, установленном Градостроительным кодексом РФ.
  

Документы территориального планирования муниципального образования разрабатываются на основании технического задания на разработку проекта, выдаваемого заказчиком.

Техническое задание на разработку проекта документа территориального планирования муниципального образования должно содержать следующие основные сведения:

• наименование заказчика проекта документа территориального планирования муниципального образования;
  
• основание для разработки проекта документа территориального планирования (постановление органа власти местного самоуправления);
  
• состав подлежащих передаче заказчику проектных материалов и услуг по этапам разработки проекта;
  
• требования к содержанию и форме представляемых материалов, этапы, последовательность и сроки выполнения работ;
  
• особенности и проблемы выполнения проекта, вызывающие необходимость дополнительных специализированных работ и исследований;
  
• требование о проведении (или непроведении) государственной экспертизы проекта в соответствии с положениями Градостроительного кодекса РФ⁴⁴;
  
• иные требования по усмотрению заказчика.
  

Следует иметь в виду, что изменение технического задания на разработку проекта документа территориального планирования влечет за собой соответствующее внесение изменений в договорные отношения с генеральным разработчиком проекта.

Разработка и утверждение местных нормативов градостроительного проектирования

Особое внимание необходимо уделить такому важнейшему вопросу, как разработка и утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, что входит в полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, определённые Градостроительным кодексом РФ ⁴⁵.

Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования должны содержать минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории.

О совместной подготовке документов территориального планирования

Следует также сказать о такой возможности, как совместная подготовка документов территориального планирования органами власти различного уровня⁴⁶, которая была зафиксирована именно действующим Градостроительным кодексом РФ. На местном уровне это положение может осуществляться в рамках межмуниципального сотрудничества⁴⁷. При этом целями совместной подготовки могут являться:

• обеспечение устойчивого развития территорий путем комплексного решения вопросов территориального планирования;
  
• планирование размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения на территориях нескольких субъектов РФ, нескольких муниципальных образований;
  
• планирование размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения на территориях других субъектов РФ или других муниципальных образований;
  
• установление ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения.
  

Инициатива совместной подготовки документа территориального планирования может исходить от органа власти любого уровня, как могут быть любыми варианты сочетания органов власти, осуществляющих совместную подготовку документа.