А. И. Мелихов Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография

Вид материала

Содержание

Глава 1. Этапы формирования права частной собственности на земельные участки в истории отечественного права
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование права частной собственности граждан и их объединений на земельные участки и его ю
98 См.: О животном мире: федер. закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462; 2006. № 52 (часть1). Ст.5498.
100 О народных художественных промыслах: федер. закон от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 234; 2006. № 52 (часть
Топорнин Б. Н., Воеводин Л. Д., Шевцов B. C.

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 14

А.П. Анисимов, А.И. Мелихов

Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки.

Монография

Волгоград, 2009

ББК 67.625

А 67

Анисимов А.П.

Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки: монография / А.П. Анисимов, А.И. Мелихов. – Волгоград, типография ООО «Мастер», 2009. – 216 с.

ISBN 978-5-903040-31-5

Книга рассчитана на самую широкую читательскую аудиторию – студентов, аспирантов, преподавателей, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, представителей правозащитных объединений, иных заинтересованных читателей, поскольку организационно-правовые проблемы реализации и защиты земельных прав граждан, теоретическое осмысление конституционных аспектов земельной реформы, оборота и приватизации земельных участков, затрагивают интересы десятков тысяч граждан.

ББК 67.625

Рецензенты: доктор юридических наук, профессор Мархгейм М.В.; доктор юридических наук, профессор Черноморец А.Е.

ISBN 978-5-903040-31-5

© А.П. Анисимов, 2009

© А.И. Мелихов, 2009

Содержание

Введение………………………………………………………………………4

Глава 1. Этапы формирования права частной собственности на земельные участки в истории отечественного права…………………………………8

Глава 2. Конституционно-правовое регулирование права частной собственности граждан и их объединений на земельные участки и его юридическая природа………………………………………………………………….…36

§ 1. Право собственности на природные ресурсы в международном и зарубежном конституционном праве……………………………………………36

§ 2. Конституционно-правовое регулирование форм собственности на землю и земельные участки в России…………………………………………53

§ 3. Место права частной собственности на земельные участки в системе прав, свобод и обязанностей человека и гражданина…………………….92

Глава 3. Реализация конституционного права частной собственности граждан и их объединений на земельные участки…………………………..108

§ 1. Содержание конституционного права частной собственности на земельные участки граждан и их объединений………………………………..108

§ 2. Способы реализации конституционного права частной собственности на земельные участки……………………………………………………..145

§ 3. Гарантии реализации конституционного права частной собственности на земельные участки………………………………………………..……167

Заключение……………………………………………………………….207

Введение

Личная и политическая свобода в современном демократическом государстве немыслима без свободы экономической, основным воплощением которой является право частной собственности. В отличие от множества других прав и свобод, право частной собственности на земельные участки и иные природные ресурсы, как до принятия Конституции Российской Федерации, так и по сегодняшний день, продолжает вызывать острые споры и дискуссии. Такое политизированное отношение к вопросам собственности на земельные участки объясняется опасениями общества, что земля, став объектом права собственности частных лиц, перестанет выполнять функции природного объекта и природного ресурса, и это приведет к снижению уровня жизни других членов общества и изменению границ государства.

Действительно, правовой режим земли как природного объекта, экономической и территориальной основы общества, суверенитета государства, и как объекта недвижимости нередко создает конфликтные ситуации между интересами общества и отдельных собственников земельных участков. В этой ситуации очень важен поиск компромисса между частными и публичными интересами, который возможен только в рамках конституционного права. Это не уменьшает значения отраслевого регулирования земельных отношений. Насущная необходимость комплексного изучения права граждан и их объединений иметь в частной собственности земельные участки, именно с точки зрения конституционного права, обусловлена рядом факторов.

Во-первых, Конституция России, наряду с основными и неотъемлемыми правами и свободами человека и гражданина, провозгласила право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, что делает необходимым исследование данного субъективного права и правового института как составляющей конституционно-правового статуса гражданина.

Во-вторых, земельный вопрос всегда находился в центре внимания органов государственной власти, а его непродуманное разрешение часто приводило к крупным социальным и политическим потрясениям вплоть до смены государственного строя. На современном этапе правовой реформы можно говорить о создании в России многочисленной социальной группы земельных собственников, являющейся основой для формирования так называемого «среднего класса». Поэтому реализация и гарантирование конституционных прав граждан на земельные участки являются залогом политической и экономической стабильности общества.

В-третьих, в период господства государственной собственности на землю вопросы теории, а тем более законодательной регламентации права частной собственности на земельные участки вообще не разрабатывались. Отсутствие теоретических исследований в области правового регулирования отношений частной собственности на земельные участки предопределило принятие государственными органами ряда необдуманных, противоречивых нормативных правовых актов, создавших на много лет вперед благоприятные условия для нарушения прав человека и гражданина на природные ресурсы и коррупции в сфере земельных отношений. У ученых также нет целостного представления о месте и роли конституционного права частной собственности на земельные участки в жизни общества. Его нередко считают естественным правом человека, распространяют на него свойства вещного права, что не соответствует действительности.

В-четвертых, в настоящее время положения отраслевого законодательства, регулирующего отношения частной собственности на земельные участки и практика его применения, не всегда сообразуются с нормами конституционного права. Это обусловило активную деятельность Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам защиты прав граждан на землю. Однако до сих пор решения Суда по этим вопросам практически не попадали в поле зрения исследователей. Приведение норм частного права в соответствие с конституционными принципами требует переосмысления абсолютного характера права частной собственности на земельные участки как не отвечающего принципу социального государства.

В-пятых, несмотря на возведение права частной собственности на земельные участки в разряд конституционных, в отдельных субъектах РФ, где цены на землю особенно высоки, отчетливо проявляется негативная тенденция игнорирования местными органами власти прав граждан на бесплатное приобретение земельных участков в частную собственность.

В-шестых, в условиях рыночной экономики земельные участки становятся одним из самых надежных и прибыльных объектов для вложения капитала, в том числе иностранными инвесторами. По прогнозам специалистов, после разграничения государственной собственности и продолжения политики приватизации в частной собственности будет находиться 15-20 % российских земель. С учетом обострения международных отношений, опасности экономической и гуманитарной интервенции и многочисленных территориальных претензий со стороны соседних государств существует необходимость пересмотра правового статуса иностранных граждан, лиц без гражданства и бипатридов в целях ограничения их возможности иметь земельные участки в частной собственности на территории Российской Федерации.

Проблемы конституционно-правового регулирования отношений частной собственности на земельные участки, как это не парадоксально, до сих пор остаются малоисследованными в трудах российских ученых. Восполняя данный пробел в юридической науке, мы исходили из того, что данная проблема имеет ярко выраженный межотраслевой характер. Это обусловило наше внимание и обращение к различным областям научного знания: юриспруденции (общая теория права и государства, конституционное и международное право, теория прав человека, земельное, гражданское, экологическое право и т. д.), а также экономике и философии.

Центральной методологической установкой авторов являлось высказывание известного русского ученого-философа П.Б. Струве, отмечавшего, что «частная собственность воспитывает уважение к праву, государственной власти, патриотизм народа, ведь по первоначальному смыслу слово «патриот» означает «человека, который сидит прочно на унаследованной родовой земле».^¹ По меткому выражению русского философа и правоведа И.А. Ильина, «Частная собственность пробуждает и воспитывает в человеке правосознание, научая его строго различать мое и твое, приучая его к правовой взаимности и к уважению чужих полномочий, взращивая в нем чувство гражданского порядка и гражданской самостоятельности, верный подход к политической свободе».^²

Тотальная война, объявленная институту частной собственности советской властью, породила ситуацию, когда ни один индивид не являлся защищенным в своих правах на любое имущество. Подобная изначальная установка, возведенная в ранг основного государственного закона, эхом отразилась во всех последующих конституциях России, породив практику пренебрежительного отношения к собственным правам у граждан страны.^³

Повышение жизненного уровня россиян и первые шаги по формированию «среднего класса», являющегося опорой современной европейской цивилизации, позволяют надеяться на преодоление имеющего вековые корни правового нигилизма и изменения отношения к частной собственности на земельные участки у российских граждан, а также на формирование надлежащих правовых гарантий его государственного признания и защиты.

Глава 1. Этапы формирования права частной собственности на земельные участки в истории отечественного права

Становление и развитие права частной собственности на земельные участки осуществлялось в тесной взаимосвязи с развитием иных прав и свобод граждан, что отмечалось еще дореволюционными учеными. Так, М. Ф. Владимирский-Буданов отмечал, что «из представленных фактов истории права собственности, в особенности на землю, следует, что история собственности развивается в соответствии с историей других гражданских прав лица: право собственности растет вместе с возрастанием свободы лица и понижается вместе с понижением ее и наоборот, возрастание или упадок права собственности влечет за собою или возвышение, или понижение личных прав».^⁴

Возникновение права частной собственности на земельные участки обусловлено появлением государства. В период, предшествовавший появлению первого древнерусского государства Киевской Руси, равно как и несколько веков после его создания, ни о каком правовом закреплении отношений собственности на земельные участки не могло быть и речи. Великий князь не являлся собственником и даже наследственным владельцем Русских земель. Право на политическую власть не совмещалось с правом поземельной собственности. Князь наследовал свою вотчину, земля являлась земской. Великий князь считался защитником Русской земли и на этом основании наделялся правом обложения населения поземельным налогом в свою пользу.^⁵

Существовавшая в то время община выступала образом жизни славян и играла главную роль в создании материальных ценностей, отражения нападения внешних врагов. Поскольку члены общины не выделяли себя из нее, потребности в частной собственности на землю не возникало, а потому основным субъектом прав на землю в период формирования древнерусского государства было публичное образование - род, племя, община. Распределение земель внутри общины регулировалось нормами обычного права.

Именно к такому выводу приходят большинство исследователей данной исторической эпохи.^⁶ Наряду с социальными причинами, необходимости в развитии частной собственности на землю и индивидуализации участка как объекта собственности не возникало и в силу природно-климатических причин: дефицита земли не было, а основную ценность представлял не столько сам земельный участок, сколько труд людей, направленный на его обработку.

Развитие государства обусловило начало процесса перераспределения земель посредством их насильственного отчуждения от общин в пользу новых субъектов прав на землю - князей, бояр, духовных корпораций. Соответственно формируются и различные виды землевладения (поместье, вотчина), которые и послужили прообразом частной собственности. Однако сама земля как объект права собственности имела низкую экономическую ценность, поскольку в условиях низкой плотности населения и обилия земельных ресурсов не могла давать доходов в виде ренты. Дарованная государством в лице князя земля должна была обрабатываться. Привлечение рабочей силы на земельные наделы новых собственников было произведено посредствам обезземеливание крестьян и их закрепощения.

Наиболее ярко данная тенденция прослеживается начиная с XIV века, когда государство, будучи заинтересованным в поддержке крупного землевладения, начинает проводить политику закрепощения крестьян путем лишения их земельной правосубъектности и свободы передвижения.

Вплоть до формирования единого централизованного государства, на территории бывшей Киевской Руси существовали самые разнообразные порядки в части существования частной собственности на земельные участки. Историки отмечают, что в Новгороде вплоть до покорения Москвой «новгородцы имели в частной собственности около 60% земли. Причем женщины владели землей наряду с мужчинами. Частная собственность обусловила и существование демократического устройства этого города-государства. В собственности новгородских князей никогда не было больших земельных владений, а земли, которыми им удавалось обзавестись, передавались (после окончания княжеского контракта) во владение Софийского собора. В договоре (контракте) особо оговаривалось, что князь ни у кого не должен был отнимать землю без вины. Князьям, а также их женам и приближенным запрещалось приобретать в Новгороде землю, напрямую общаться с немецкими купцами».^⁷

При сравнении средневековых Англии и России напрашивается вывод о том, что «наличие частной собственности на землю вынуждало английских королей, по мере оскудения казны, обращаться за согласием на дополнительные или новые налоги к налогоплательщикам, которые обменивали согласие на это при условии некоторых ограничений королевской власти. В конечном итоге это привело к становлению полноценной парламентской власти и ограничению власти короны, и, в конечном итоге, обеспечило становлении демократии в Англии. Отсутствие частной собственности на землю в России привело к ликвидации демократических институтов (хотя бы и виде Боярской думы) и к утверждению самодержавия».^⁸

Таким образом, в допетровской России существовало несколько видов землевладений, не отождествляемых с европейской частной собственностью, но имеющих основание быть названными предпосылкой таковой. Во-первых, это (вотчинное) землевладение, возникшее еще в период удельных княжеств. Вотчина – участок земли, которым владелец мог распоряжаться на праве полной собственности (продавать, дарить, завещать)^⁹. Владельцы вотчин были обязаны предоставлять в распоряжение царя определенное количество вооруженных воинов. Соборное Уложение 1649 г. различает три вида вотчин: наследственные (родовые); выслуженные – полученные от князя за определенные заслуги; купленные – приобретенные за деньги у других вотчинников. Поместное землевладение сначала существовало параллельно вотчинному, но в XVII в. практически полностью вытеснило его (к этому времени на его долю приходилось около 80% всех земель). Поместье было временным земельным владением и представлялось государственным служилым людям (вместе с живущими на ней крестьянами) на определенных условиях и первоначально только на срок службы. Если помещик по каким-либо причинам оставлял службу, земельный участок передавался другому лицу. Как отмечает А.А. Варламов, поместье могло быть передано по наследству, однако лишь старшему сыну в семье, и не могло дробиться. Размеры поместий значительно отличались по регионам и зависели от характера службы. Наиболее крупные поместья давались лицам знатного происхождения, а также в местностях, имеющих важное оборонное значение^¹⁰.

Во-вторых, это дворцовое землевладение, зародившееся в период удельных княжеств. Удельные князья имели значительные владения, которые передавались по наследству и постоянно расширялись за счет земель мелких удельных князей, вотчин, принадлежащих боярам и служилым людям, а также крестьянских земель. С развитием государственности дворцовые и государственные земли были разделены. Дворцовые находились в собственности князя, доходы с них шли на содержание его семьи и дворца.

В-третьих, крестьянское землевладение и землепользование в XIV - XVI вв. было представлено в основном участками свободных (незакрепощенных) крестьян. Земли, которыми владели свободные крестьяне, назывались черными в отличие от белых земель, находящихся во владении феодалов. Свободные крестьяне назывались черносошными, они полностью распоряжались своими землями, выплачивая князю посошную подать. В XVIII в. черносошные крестьяне стали называться государственными^¹¹.

Часть крестьянских земель находилась во владении отдельной семьи, но основная их площадь - в пользовании крестьянской общины. Пашня и сенокос подвергались периодическим переделам; единицей при этом служил крестьянский двор. Стремление к равноправному наделению землей крестьянских дворов внутри общины приводило к чересполосному расположению земель каждого двора, вкрапливанию и дальноземелью^¹².

Соборное Уложение 1649 г. допускает мену поместьями с разрешения Поместного приказа и при условии их равенства (по размеру и хозяйственным показателям). Самым важным нововведением Уложения в части расширения прав распоряжения поместьями было разрешение мены поместий на вотчины и наоборот. При сохранении основных правовых различий между этими видами собственности такой акт был существенным шагом на пути их сближения.^¹³ Впоследствии последовало законодательное разрешение продажи поместья в вотчину при наличии именного указа царя.

В период абсолютной монархии в России всяких прав вообще, в том числе права собственности на землю была лишена подавляющая часть населения. Более того, исследователь данного периода Л.В. Милов отмечал, что даже «часнособственническое землевладение господствующего класса никогда не было в России ведущей формой земельной собственности».^¹⁴

Изменения в правовом регулировании отношений собственности на землю исследователи справедливо связывают с Указом Петра I «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах» от 23 марта 1714 г.,^¹⁵ повлекший начало формирования полноценного института частной собственности на землю в виде дворянских вотчин и поместий. Параллельно этому завершается процесс закрепощения крестьян (Указ от 15 апреля 1721 г.)и прикрепление их к земле. Единственным субъектом права частной собственности начинает признаваться дворянство. Остальные сословия были лишены данного права, а крепостные крестьяне перестают рассматриваться как субъект права вообще: «крестьянин - по меткому замечанию А.Н. Радищева - в законе был мертв»^¹⁶.

Не вступая в дискуссию о том, насколько отвечает современным представлениям о праве частной собственности на землю права дворян на поместья или вотчины, мы поддерживаем точку зрения Д.Ф. Аяцкова, В.А. Динеса и В.В. Журавлева, отмечавших, что в период средневековья и раннее новое время «...и верховная собственность государства на черносошные волости и владельческие права вотчинников и помещиков - это не собственность на землю (как на определенную территорию), а прежде всего проявление властных и управленческих функций по отношению к крестьянству».^¹⁷

Подобный подход к праву собственности на землю в России мы видим и у американского историка Ричарда Пайпса, определяющим в своей работе «Россия при старом режиме» государственный строй России с момента его возникновения и до конца ХIХ века как вотчинный. «Россия, - по его мнению, принадлежит раr excellence к той категории государств, которые политическая и социологическая литература обычно определяет как «вотчинные» [patrimonial]. В таких государствах политическая власть мыслится и отправляется как продолжение права собственности, и властитель (властители) является одновременно и сувереном государства и его собственником»^¹⁸.

Думается, что частная собственность в эпоху средневековья и в ее современном понимании несопоставимы еще и потому, что структура собственности тогда характеризовалась отношением к земле как к второстепенному объекту права собственности на недвижимое имущество, а на первое место выходило право собственности на человека. Это подтверждает и тот факт, что размер материального благосостояния помещика измерялся не размерами принадлежащих ему земельных участков и не их характеристикой, а количеством крестьянских душ, и полномочия собственника смешивались с властными полномочиями.

На данную общую тенденцию не сильно повлияло признание за отдельными группами населения права собственности на землю Указом от 11 декабря 1801 г. «О предоставлении купечеству, мещанству и казенным поселянам приобретать покупкою земли», в котором субъектами права частной собственности на землю было признано купечество, мещанство, крестьяне (кроме помещичьих).^¹⁹ Впоследствии, Указом от 3 марта 1848 г. действие этого права было распространено и на помещичьих крестьян, но в условиях отсутствия у них личной свободы это было формальностью.^²⁰

Указом о свободных хлебопашцах (1803 г.) помещикам было предоставлено право за выкуп отпускать своих крестьян на волю, с закреплением их права собственности на землю. В нем, в частности, отмечалось, что «как скоро исполнением условий, крестьяне таковые получат землю в собственность, они будут иметь право продавать ее, закладывать и оставлять в наследие, не раздробляя однакож участков менее 8 десятин; равно имеют они право вновь покупать земли, а потому и переходить из одной губернии в другую, но не иначе, как с ведома Казенной палаты для перечисления их подушного оклада и рекрутской повинности…».^²¹

Сама же законодательная дефиниция права собственности на землю впервые была дана в ст. 262 ч. 1 т. Х Свода законов Российской империи, введенного в действие с 1835 г. Право собственности понималось как право «исключительно и независимо от лица постороннего владеть, пользоваться и распоряжаться оным (имуществом) вечно и потомственно». Право собственности на землю определялось как право «на все произведения на поверхности ее, на все, что заключается в недрах ее, на воды, в пределах ее находящиеся, и, словом, на все ее принадлежности».^²²

В результате уже в первой половине XIX в. отмечается рост количества и площади земельных участков, находящихся в собственности вольных крестьян, мещан, купцов, городских жителей. Так, к 1858 г. в 33 губерниях России 268 тыс. 473 крестьянам принадлежало свыше 1113 тыс. десятин земли по праву собственности, или в среднем по 4 десятины на каждого владельца.^²³ Землю в собственность приобретали (кроме крестьян) купцы, однодворцы, казацкие общины, но все эти земли составляли в конце первой половины XIX в. не более 5-6 %.^²⁴Однако, по мнению большинства исследователей, все это еще не оказывало существенного влияния на формирование концепции права частной собственности на землю в России.

Таким образом, главной чертой первого этапа формирования права частной собственности на землю в России (IX-XIX в.в.) является последовательное закрепощение крестьян, приведшее к отождествлению помещичьего права собственности на землю с правом собственности на крепостных крестьян. Полномочия помещика как собственника замещались выполнением функций по поддержанию административного порядка и организации крестьянского труда и так же выполнение определенных обязанностей по отношению к своим крепостным крестьянам.^²⁵

Следующий этап формирования права частной собственности на землю связан с демократическими реформами 60-70-х годов XIX в., результатом которых явилось нормативно-правовое закрепление некоторых прав и свобод человека. Однако Манифест от 19 февраля 1861 г., принесший крестьянам личную свободу, не принес им свободу в земельных отношениях. Закрепленное в «Положениях о крестьянах, выходящих из крепостной зависимости» право приобретать в собственность недвижимое имущество, отчуждать его, передавать по наследству, практически полностью выхолащивалось отсутствием других демократических прав и свобод.

Об условности дарованного бывшим крепостных крестьянам права собственности на землю свидетельствует и закон от 14 декабря 1893 г «О некоторых мерах к предупреждению отчуждения крестьянских земель», отменяющий ст.165 Положения 19 февраля 1861 г. о досрочном выкупе наделов. Такая мера была обусловлена тем, что Правительство обеспокоило нарастание таких выкупов, сокращающее общинное землевладение. К этому времени было выкуплено в 46 губерниях 658 тыс. десятин из всех 90 миллионов десятин, и за 60 тыс. десятин были внесены деньги на счета уездных казначейств в последний год. Эти сделки были расторгнуты. Крестьяне, которые уже уплатили выкупные платежи за свой надел, по новому закону могли выйти из общины только с согласия сельского схода.^²⁶

Возможность крестьян приобретать в частную собственность земельные участки была существенно ограничена фактическим отсутствием свободы передвижения. Фактически, право собственности крестьян на землю было реально обеспечено только принудительно выкупаемым приусадебным участком и получаемым в пользование от помещика земельным наделом. При этом затруднительно говорить о праве частной собственности на приусадебный участок. Представляется, что в данном случае вполне уместна такая современная аналогия, как право общей совместной собственности, поскольку земля предоставлялась не каждому лицу в отдельности, а крестьянскому двору, крестьянской семье в лице ее представителя - домохозяина, который нес ответственность перед общиной за исправное отбывание повинностей, а все члены этой семьи находились в полной зависимости от домохозяина.

Крестьянин не был уверен в стабильном владении и пользовании отведенного ему общиной земельного участка. Не только надельные, но и в некоторых случаях приусадебные участки периодически перераспределялись в силу различных факторов, а в случае, если обрабатывающий их общинник уезжал в город, отчуждались либо оставались необработанными.

В результате к концу XIX в. сформировалось две сферы использования земли – «внешняя» на уровне нормативно признанных субъектов прав на землю (светских вотчинников, помещиков, духовенства), и «внутренняя» на уровне сельской общины, где большинство отношений основаны на обычном праве. Поэтому если права собственников земли были регламентированы и защищены нормативной базой, сложившейся к тому времени, то права фактических пользователей земли (бывших крепостных и «черносошных» государственных крестьян) в рамках общины были практически не защищены. Более того, купленные крестьянами на основании ряда Указов начала XIX в. земли могли быть у них конфискованы в случае дефицита земли в общине. Данное обстоятельство отмечает Е.Н. Швейковская, подчеркивая, что при всей свободе распоряжения земельными участками права крестьян (их трудовая «собственность») на них не были гарантированы.^²⁷

Таким образом, крестьянин, осуществляя все правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению землей в пределах общины, тем не менее не обладал правом собственности на нее. Здесь следует согласиться с С.М. Каштановым, отмечавшим, что «платящие поземельный налог крестьяне не могут быть собственниками, даже если они меняют или продают свои участки. Отчуждаемость - не решающий признак собственности. Возможность неприменения личного труда и невкладывания в объект присвоения других потребительных стоимостей для крестьянина исключена».^²⁸

Более того, право крестьян на землю после реформы 1861 г., как писал В.В. Леонтович, «не представляло собой субъективного права в гражданско-юридическом смысле».^²⁹ Указ от 19 февраля 1861 г. и другие главным образом были направлены на то, чтобы освободить не крестьян от господ, а наоборот, возможно скорее избавить господ от крестьян, от всех тех обязанностей, которые выпадали на долю хозяина поместья. 19 февраля 1861 г. они избавлены были от обязанностей общественно-правового характера в отношении своих поместий.^³⁰

Следовательно, именно в этот исторический период право частной собственности на землю максимально приблизилось к его современному пониманию, хотя и было реально гарантировано только для дворянского сословия. Освобожденные крестьяне фактически обладали земельной правосубъектностью лишь в составе публичного образования - общины. Реформы не привели к образованию единого и равного для всех сословий субъективного права частной собственности на землю, помещик и крестьянин не рассматривались как равные субъекты земельных правоотношений, принцип свободы собственности на землю реализовывался только в пределах одного сословия.

Подобная ситуация полностью соответствовала основной цели реформы 1861 г. - созданию многомиллионного слоя крестьян - собственников мелких земельных участков, предназначенных для удовлетворения собственных нужд и работающих на крупные помещичьи латифундии. Приусадебный участок и полевой надел в данном случае играл скорее административно-полицейскую, чем экономическую роль, поскольку удерживал крестьян от бродяжничества. Но для общества, состоящего в большинстве своем из собственников, были необходимы гарантии защиты их прав на землю.

Именно поэтому следующий этап в законодательном закреплении права собственности на землю был предзнаменован Манифестом об усовершенствовании государственного порядка 17 октября 1905 г. и принятием первого в истории России конституционного акта - основных государственных законов Российской империи 23 апреля 1906 г.^³¹ закрепивших основные личные права: неприкосновенность жилища, свободу передвижения, выбор места жительства, занятий, право собственности. Провозглашались основные политические права и свободы: собраний, обществ и союзов, свобода мысли и слова.

В тон ему был принят указ от 5 октября 1906 г., отменяющий ряд существенных ограничений в правовом статусе крестьян, что должно было существенно ослабить их сословную обособленность и зависимость от общины. На базе вышеуказанных законов был принят Указ от 9 ноября 1906 г. «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающегося крестьянского землевладения и землепользования» ставший основой для новой земельной реформы. Согласно п. 1 данного указа, «каждый домохозяин, владеющий надельной землей на общинном праве, может во всякое время требовать укрепления за собою в личную собственность причитающейся ему части из означенной земли»^³². Именно с этого момента ряд исследователей^³³ признают крестьянина субъектом права частной собственности на землю. Так, по мнению П.Н. Зырянова, смысл указа сводился к замене общинной и подворной собственности частной личной собственностью главы двора^³⁴.

Однако, на наш взгляд, законодательное признание формально произошло значительно раньше на основании ряда Указов первой половины XIX века и «Положениях о крестьянах, выходящих из крепостной зависимости».

Заслуга указа 9 ноября 1906 г. состоит в реальном обеспечении ранее провозглашенной возможности крестьян иметь в частной собственности земельные участки. Именно со Столыпинской реформы в сфере крестьянского сословия формируется свободный рынок земли. Однако право частной собственности на земельные участки по-прежнему имело сословный характер - дворянин и крестьянин не выступают как равные участники земельных отношений. «Крестьянское» право собственности на землю имело ряд существенных ограничений при распоряжении. Так, П.А. Столыпин в одном из своих выступлений в Государственной думе отмечал: «Надельная земля не может быть отчуждена лицу других сословий; не может быть заложена иначе, как в Крестьянский банк; она не может быть продана за личные долги; она не может быть завещана иначе, как по обычаю».^³⁵ В качестве ограничения права собственности на землю можно рассматривать и принятые правительством меры по пресечению спекуляции землей, которыми не допускалось приобретение крестьянином свыше 6 наделов в одном уезде. При этом в Крестьянском банке можно было приобрести не более 3 наделов. Неполноценность права собственности на надельную землю подчеркивалось и вышедшим позднее Законом от 2 мая 1911 г., согласно которому, если к надельной земле присоединялся участок, купленный у частных владельцев, то по выходу из общины уже всей этой землей можно было распоряжаться свободно.

Необходимо отметить, что изменение формы собственности на землю в условиях ее дефицита и бедственного экономического положения крестьян не давало им практически никаких преимуществ, если только они не намеривались продать ее (40% индивидуализированных земель были проданы) или перейти на хутора или отруба, что, в свою очередь, требовало значительных финансовых затрат и редко заканчивалось успехом.

Завершая исследование дореволюционного периода формирования права частной собственности на землю, следует обратить внимание на проблему земельной правосубъектности иностранных граждан. До 1880-х годов в этом вопросе они практически ничем не отличалась от подданных Российской империи. Однако и здесь, как отмечает Д.П. Дежина, статус иностранцев зависел от их сословной принадлежности, ибо «...иностранцы-дворяне имели ряд привилегий по сравнению с другими разрядами иностранцев».^³⁶ Примечательно и то, что правовое положение иностранцев в части их прав на землю определялось не только фрагментарным российским законодательством, но и некоторыми международными договорами (например, Конвенцией о наследстве от 31 октября (12 ноября) 1874 г. между Россией и Германией).

Впервые, как утверждает С.А. Смирнов, права иностранцев на землю были ограничены в 1887 г., когда законом от 14 марта 1887 г. в 10 губерниях Царства Польского, в западных губерниях (за исключением Могилевской), а также в Бессарабской, Курляндской и Лифляндской губерниях иностранным подданным и компаниям было запрещено приобретение, аренда и управление недвижимой собственностью вне городов. С включением в состав России Туркестанского края и Степных областей действие общего законодательства о праве иностранцев на владение землей в империи не было распространено на эти территории. В июне 1892 г. вводится запрет на приобретение земель иностранцами в Амурской и Приморской областях. И, наконец, с 29 мая 1898 г. указом «О правах иностранцев по приобретению недвижимых имуществ на Кавказе» приобретение земель в данном регионе империи ограничивается исключительно нуждами создаваемых промышленных предприятий.^³⁷ Данные ограничения были распространены не только на иностранных граждан, но и на иностранные юридические лица.

На наш взгляд, необходимость в ограничении прав иностранцев на землю имела те же причины что и в наше время - не допущение их экономического закрепления на окраинных и спорных территориях, ограничение их доступа к природным богатствам страны, создание благоприятных условий предпринимательства для российских подданных и обеспечение государственной безопасности и территориальной целостности Российской империи. В то же время, указанные ограничения не носили характера абсолютного запрета, свертывания принципа равенства предпринимательских прав независимо от состояний и государственной принадлежности. Поэтому трудно согласиться с Д.П. Дежиной, отмечавшей, что «законодательство Российской империи о правовом положении иностранцев носило, в некоторой степени, дискриминационный, национальный и классовый характер».^³⁸

Развитие ограничений земельных прав иностранцев произошло в чрезвычайном законодательстве в связи с началом первой мировой войны. Так, в 1914–1915 гг. был принят ряд нормативных актов, направленных на существенное ограничение имущественных прав подданных воюющих с Россией государств. Высочайше утвержденным положением Совета Министров «О землевладении и землепользовании в Государстве Российском австрийских, венгерских, германских или турецких подданных» от 2 февраля 1915 г. указанные иностранцы были полностью лишены возможности приобретения в собственность земельных участков в пределах всей России.

Полученное в наследство указанными подданными недвижимое имущество, а равно находящееся вне городских поселений в губерниях, расположенных преимущественно по берегам Балтийского, Черного и Азовского морей, во всех местностях Кавказского края, Великого Княжества Финляндского и Приамурского генерал-губернаторства, должно быть распродано в установленный срок: «лица сии обязаны продать либо добровольно, установленным порядком, уступить таковыя имущества в течение двух лет со времени приобретения ими права на оныя. При несоблюдении сего правила имущество продается с публичного торга в подлежащем губернском правлении или соответствующем ему установлении. Вырученная на торгах сумма, по покрытии предъявленных третьими лицами требований и издержек по описи и продаже, обращается в пользу бывшаго владельца имущества» (п. 2 ст. 1).^³⁹

Аналогичные ограничения были установлены и по отношению не только иностранных подданных воюющих с Россией государств, но и проживавших в России выходцев из этих государств.

Таким образом, в течение третьего этапа (1906-1917 г.г.) формирования права частной собственности на землю, наблюдается его распространение на все сословия российского общества. В результате столыпинских реформ была созданная многоукладная экономическая система, однако в условиях сословного неравенства, отсутствия гарантий основных прав и свобод человека и гражданина, а так же государственной политики, направленной на поддержку сельскохозяйственных производителей, изменение формы собственности на землю с общинной на частную принесли только тактический успех.

В сложившихся к 1917 г. условиях, для большинства крестьян право частной собственности на землю ассоциировалось с несправедливостью, по которой они, формально обладая земельной правосубъектностью, на протяжении всей истории не имели реальной возможности иметь в частной собственности земельные участки, отвечающие их потребностям. Данный факт отметил С.Ю. Витте еще в начале XX века: «Бедность нашего крестьянина в значительной степени обусловлена тем, что быт его не урегулирован твердыми правовыми нормами, вследствие чего у него отсутствует правильное представление о праве собственности…».^⁴⁰

Поэтому неудивительно, что после февральской революции 1917 г. происходит медленное сворачивание права частной собственности на земельные участки. Так, А.А. Куренышев, приводя слова известного деятеля партии социалистов-революционеров Н.И. Ракитникова, указывает, что после февральской революции борьба крестьянства с собственниками крупных земельных участков привела к тому, что «формально право частной собственности остается, но фактически оно подвергается все большему сокращению и надо прямо сказать, что во многих местах оно сводиться к фикции и полному уничтожению».^⁴¹ Указы временного правительства, направленные на обеспечение прав частных собственников земли и предотвращение незаконных захватов земель, только укрепляли сложившееся к тому времени мнение крестьян о праве частной собственности на землю.

Позиция крестьян по земельному вопросу была изложена в 242-х крестьянских наказах, которые позже были воспроизведены первым конституционным актом советской власти, непосредственно посвященному рассматриваемому вопросу (Декретом «О земле» от 26 октября 1917 г.). В Крестьянских наказах земля объявлялась всенародным достоянием, общенародным земельным фондом. Крестьянский наказ о земле был составлен в соответствии с аграрной программой партии эсеров, которая стояла за социализацию земли в виде изъятия ее из частной собственности отдельных лиц и групп в общенародное достояние; переход всех земель в заведывание центральных и местных органов и местного самоуправления; уравнительно-трудовое пользование землей; обращение ренты на общественные нужды. Как заключает И.А. Иконицкая, по существу эти основные положения Крестьянского наказа о земле во многом «определили суть и направления становления нового земельно-правового строя, который просуществовал практически до 1990 г.».^⁴²

Исходные установки Декрета «О земле» получили свое развитие в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», принятой в январе 1918 г. III Всероссийским Съездом Советов и вошедшую затем в первую Конституцию РСФСР^⁴³.

Декрет ВЦИК от 19 февраля 1918 г. «О социализации земли»^⁴⁴ подтвердил отмену частной собственности на землю, а также на недра, воды, леса, живые силы природы в пределах Российской республики и передачу земли без всякого выкупа в пользование народа путем распределения земли между землепользователями органами Советского государства. В Декрете отразилось устремление государства к установлению зависимости организации системы отношений по землепользованию от целевого назначения земли.

Декретом ВЦИК от 20 августа 1918 г. «Об отмене частной собственности на землю в городах» было отменено право частной собственности на все без исключения земельные участки, как застроенные, так и незастроенные, принадлежащие как частным лицам и промышленный предприятиям, так и ведомствам и учреждениям, находящимся в пределах всех городских поселений. Указанные Декреты, положившие конец праву частной собственности на землю на долгий исторический период, уже не раз являлись предметом рассмотрения Конституционного суда Российской Федерации.

Так, по жалобе А.Н. Фирсанова, утверждавшего, что в результате национализации земельных участков его предков было нарушено его конституционное право на землю, Конституционный Суд РФ определил, что решение вопроса о соответствии вышеназванных Декретов Конституции России в силу статей 10, 125 Конституции РФ ему неподведомственно и составляет прерогативу законодателя, который реализует политическую волю государства путем принятия соответствующих федеральных законов.^⁴⁵

Политическая воля государства, по вопросу восстановления существовавших ранее прав частных собственников и наделение наследственными правами в отношении национализированного имущества их потомков, выразилась в ч.2 ст. 16.1 Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий», запрещающих возврат изъятых у репрессированных лиц земельных участков, а также п. 3 ст. 25 ЗК РФ, в соответствии с которым не подлежат возврату земельные участки и не подлежит возмещению или компенсации стоимость земельных участков, которые были национализированы до 1 января 1991 г. в соответствии с законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков. Нам представляется, правильным решение данного вопроса в пользу устойчивости земельных отношений и обеспечения конституционных гарантий прав частной собственности на землю ее добросовестных приобретателей.

Конституция РСФСР от 10 июля 1918 г. закрепляла отмену частной собственности на землю, а весь земельный фонд объявлялся общенародным достоянием.^⁴⁶ Закрепленное на конституционном уровне изменение экономической основы российского общества в результате октябрьской социалистической революции 1917 г., произошло по эсеровскому проекту социализации земли. Объявление земли социализированной, т.е. ничьей, исключение ее из товарного оборота и распределение на уравнительных началах по потребительно-трудовой норме полностью соответствовало сложившимся представлениям крестьян о справедливом землепользовании, что обеспечило их поддержку новой власти. Правами на пользование землей наделялись все граждане, желающие обрабатывать ее собственным трудом, в том числе и представители имущего класса. Однако уже Декретом от 20 марта 1925 г. бывшие помещики были лишены прав на землепользование и проживание в принадлежащих им до Октябрьской социалистической революции хозяйствах.^⁴⁷

Социализация земли не способствовала стабильности земельных отношений, поэтому в дальнейшим государственная власть при проведении новой экономической политики отказалась от некоторых основных принципов социализации - уравнительности, трудового землепользования, бесплатности пользования землей, закрепив это сначала в Положении о социалистическом землеустройстве от 14 февраля 1919 г., а затем в Земельном кодексе 1922 г.

Земельный кодекс РСФСР 1922 г., соблюдая принцип национализации земли, запрещал все возможные сделки с земельными участками под страхом уголовной ответственности и лишения права землепользования. Однако наличие рынка и свободы выбора форм земледелия вели к теневому обороту земли. Если в дореволюционный период формально существовавшее право частной собственности на землю крестьян не было должным образом обеспечено, то в непродолжительный период НЭПа после уравнительного распределения земли (даже в условиях отмены права частной собственности на нее), правомочия владения, пользования и распоряжения землей успешно реализовывалось широкими крестьянскими массами. Сделки с землей совершались под видом продажи недвижимости, как это уже имело место в истории.^⁴⁸ Только с проведением коллективизации все сделки с сельскохозяйственными угодьями прекратились, а Постановлением ЦИК и СНК СССР от 4 июня 1937 г. «О воспрещении сдачи в аренду земель сельскохозяйственного назначения», была запрещена даже аренда сельскохозяйственных земель, как вне городской черты, так и в ее пределах.

Blog

А. И. Мелихов Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография

Содержание