Geum.ru

А. И. Мелихов Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14
Глава 3. Реализация конституционного права частной собственности граждан и их объединений на земельные участки

§ 1. Содержание конституционного права частной собственности на земельные участки граждан и их объединений

Содержание конституционного права частной собственности на землю прямо определяется ст. 36 Конституции РФ, согласно которой «граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю», а «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».

Данное определение позволяет выделить в качестве предмета исследования субъекты конституционного права частной собственности на земельные участки; объекты права частной собственности на земельные участки; права и обязанности собственников земельных участков.

Мы солидарны с мнением ряда авторов, доказывающих существование самостоятельного, отдельного от права на имущество в целом права частной собственности на земельные участки169. Этим правом, не являющимся правом человека и не принадлежащим всем и каждому, может обладать лицо только в той стране, народ которой избрал способ управления своими природными ресурсами и богатствами посредством передачи их в частные руки.

Определяя субъектов права частной собственности на земельные участки, ст. 36 Конституции РФ указывает на граждан и их объединения, тем самым логично исключив из этого перечня публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), осуществляющие правомочия собственников на земли, находящиеся у них в одноименных формах собственности (муниципальной, федеральной и т. д.).

Отсюда следует, что земельный участок может находиться в частной собственности двух видов субъектов – граждан и их объединений.

Российское законодательство не содержит каких-либо специальных требований к гражданам России как к субъектам права частной собственности на земельные участки, что соответствует конституционному принципу равенства всех перед законом и судом. Согласно ст. 17-18 ГК РФ способность иметь гражданские права и нести обязанности, в том числе иметь имущество на праве собственности (гражданская правоспособность) возникает в момент рожде­ния гражданина и прекращается его смертью. Однако в полной мере реализовать конституционное право иметь в частной собственности земельные участки граждане РФ могут по дости­жении восемнадцатилетнего возраста (за исключением случаев приобретения дееспособности с более раннего возраста). Необходимо также, чтобы человек не был признан недееспособным или ограниченно дееспособным, то есть отсутствовали обстоятельства, ограничивающие его дееспособность либо лишающие его дееспособности. Указанное положение не вызывает дискуссий в науке конституционного права. Вместе с тем нуждается в дополнительном исследовании вопрос о том, можно ли под «гражданами» понимать лиц, имеющих российское гражданство, а также и иностранных граждан, апатридов и бипатридов.

На протяжении многих лет конституционное право различает права человека и права гражданина. В зависимости от принадлежности того или иного права к названным группам определяется объем правомочий их обладателя. Основным критерием разделения прав человека и прав гражданина является особая формулировка статей Конституции России. Так, если речь идет о правах человека, употребляются словосочетания «каждый имеет право», «каждый может», «каждому гарантируется». Если же речь идет о правах гражданина, то статья обязательно содержит ссылку на субъект права именно как на гражданина (см., например, ст. 31, 32, 33, 36 Конституции РФ)170. В последующие за принятием Конституции РФ годы данный семантический прием стал последовательно использоваться как в названии, так и в содержании федеральных законов в целях обеспечения единообразного понимания и толкования круга субъектов тех или иных прав и свобод.

Именно в этом, на наш взгляд, и проявляется «национальный режим», т. е. уравнивание в правах граждан РФ и иностранных граждан (апатридов).

Исходя из этого, представляется, что ч. 1 ст. 36 Конституции РФ носит правоограничительный характер, то есть сужает (до граждан РФ) круг лиц, имеющих право на приобретение земельных участков в собственность, исключая из него иностранцев и апатридов. В противном случае данная статья дублировала бы ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, устанавливающую возможность нахождения земли в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а также ч. 2 ст. 35 Конституции РФ, предусматривающую право каждого иметь имущество в частной собственности.

Раскрытие сущности современных дискуссий о конституционном регулировании круга субъектов права частной собственности на земельные участки наиболее перспективно в сравнительно-историческом контексте.

Первоначально в Законе РСФСР «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г. было указано, что иностранным гражданам земельные участки в собственность не передаются (п. 3 ст. 4). То же самое ограничение для них было зафиксировано и в Законе РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г. (ст. 4). В ЗК РСФСР 1991 г. также содержалось прямое указание на то, что иностранным гражданам земельные участки в собственность и пожизненное наследуемое владение не передаются (ст. 7). Действовавшая в то время Конституция РСФСР 1978 г. (вплоть до своей последней редакции от 10 декабря 1992 г.) о земельной правосубъектности иностранных граждан и юридических лиц просто умалчивала, что было равносильно запрету на приобретение ими земельных участков в собственность.

Закон «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» от 23 декабря 1992 г. уже в своем названии ограничил право иностранных граждан на получение земельного участка в собственность. Таким образом, в законах, положивших начало земельным преобразованиям и воскресивших право частной собственности на землю, иностранные граждане были лишены этого права. Первая «брешь» в запрещении им иметь земельный участок в собственности была «пробита» Президентом РФ, причем косвенным путем, с использованием приватизационного законодательства. Так, посредством приватизации объектов государственной и муниципальной собственности, в которой российское законодательство не запрещало участвовать иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам, на основании указов Президента РФ уже в 1992 г. начался выкуп ими земельных участков под приватизируемыми объектами в собственность171.

Принятый в 2001 г. Земельный кодекс РФ только усугубил эту проблему. Статья 5 ЗК РФ признала право иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков, а ч. 3 ст. 15 ЗК РФ и ст. 3 Закона РФ от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установила ряд ограничений данного права. Таким образом, ЗК РФ не воспринял указание Конституции РФ о признании возможности иметь в частной собственности землю только за гражданами РФ, в связи с чем закономерно возник вопрос о конституционности ч. 2 ст. 5 и ч. 3 ст. 15 ЗК РФ, отразившийся в запросе Мурманской областной Думы в Конституционный Суд РФ.

В своем Постановлении по данному вопросу Конституционный Суд РФ подчеркнул, что ст. 36 Конституции РФ не устанавливает круг субъектов права собственности на землю, а лишь указывает на приоритет этого права над подобным правом лиц, не обладающих гражданством РФ. Этот приоритет, по мнению Суда, заключается в введении законодателем некоторых ограничений для иностранных граждан, лиц без гражданства и их объединений172. Таким образом, Конституционный Суд РФ узаконил возможность нахождения земельных участков на праве частной собственности у лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации.

Следует отметить, что правовая позиция Конституционного Суда РФ по этому вопросу расходится с мнением ученых-конституционалистов (в том числе членов Конституционного Суда РФ), которые, давая толкование ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, признавали, что правом частной собственности на земельные участки в пределах Российской Федерации обладают только граждане Российской Федерации и их объединения173.

Конституционный Суд в принимаемых постановлениях нередко в обосновании своих правовых позиций толкует нормы Конституции, исходя из исторических условий ее принятия174, используя в этих целях стенограммы заседаний Конституционного совещания175. Текст стенограммы Конституционного совещания в части, касающейся обсуждения ст. 36 Конституции РФ, не оставляет сомнения в правильности исключения иностранной собственности на землю, поскольку, как известно, вопрос о возможности иностранных граждан иметь в частной собственности земельные участки особо остро стоял перед принятием Конституции РФ в 1993 г. Поэтому для абсолютного большинства населения, исходя из смысла ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, однозначно следовало, что иностранные граждане не имеют конституционного права частной собственности на земельные участки. В противном случае вполне вероятно, что исход всенародного референдума мог быть совсем иным.

Таким образом, принимая данное решение, Конституционный Суд РФ не толковал норму, а, по сути, создал новую норму Конституции РФ, с чем трудно согласиться. Исходя из его правовой позиции, и иные права гражданина РФ смогут распространяться на лиц, не имеющих гражданства РФ. Так, право гражданина РФ проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, предусмотренное ст. 31 Конституции, также может перестать иметь абсолютный характер, ибо практически единственным аргументом для отказа в предоставлении иностранцам такого права было закрепление его в Конституции как права только гражданина России.

Наделение иностранных граждан правом иметь в частной собственности земельные участки в совокупности с правом избираться и быть избранным в органы местного самоуправления создает благоприятную почву для их компактного проживания в России, что представляется небезопасным для суверенитета и территориальной целостности России в свете острого демографического кризиса, грозящего сокращением населения страны вдвое в ближайшие 50 лет. Наиболее остро стоит этот вопрос на Дальнем Востоке, где в ряде районов Приморского и Хабаровского краев уже сегодня количество китайцев превышает численность русскоязычного населения. Следующим шагом вновь прибывших на эти земли станет попытка проникновения во властные структуры, начиная с муници­пальных образований, а это – реальная перспектива посягательства на терри­ториальную целостность России»176.

Российские законодатели пошли по пути установления ограниченного национального режима для иностранных граждан и лиц без гражданства в части возможности нахождения у них в собственности земельных участков. Данный факт порождает две проблемы. Во-первых, как отмечает Ю. В. Герасименко, «в реальной действительности пра­вовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства при ряде совпадающих черт – все же не одно и то же»177. На наш взгляд, нецелесообразно уравнивать правовой статус лиц без гражданства и иностранцев, поскольку с учетом ранее упомянутого демографического кризиса необходимо создать благоприятные условия (в том числе посредством земельного законодательства) для принятия в российское гражданство апатридов, обладающих подходящей для России этнической принадлежностью, как например, это делается в Австралии.

Во-вторых, запрет на приобретение в частную собственность земельных участков для лиц, не имеющих гражданства РФ, в приграничных районах и других особо указанных территориях (п. 3 ст. 15 ЗК РФ) происходит на основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в целях соблюдения публичных интересов РФ – обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Однако, как верно отметил Н. С. Бондарь, сохранение положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «... входит в противоречие с принципиальными установками Конституции РФ, равно как и с международно-правовыми норма­ми, определяющими правовые и нравственно-этические критерии допустимых пределов внут­ригосударственных ограничений прав и свобод человека и гражданина». Кроме того, «в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека среди осно­ваний допустимых ограничений прав и свобод на первое место вынесено обеспечение должного признания и уважения прав и свобод других. В то же время Декларация вообще не упоминает те ос­нования возможных ограничений прав и свобод, которые базировались бы на чисто публичных интересах (например, защита существующего строя или безопасность государства). Для учета публичных интересов достаточно, в соответствии с Декларацией, тех критериев ограничения прав и свобод, которые связаны с достижением целей «удовлетворения справедливых требований мо­рали, общественного порядка и общего благосо­стояния в демократическом обществе»178.

Таким образом, Земельный кодекс РФ, включив в перечень субъектов права частной собственности на земельный участок лиц, не имеющих гражданства России, тут же, несмотря на разность их правового статуса и статуса иностранных граждан, одинаково ограничил их правомочия, сославшись при этом на норму, противоречащую Всеобщей декларации прав человека.

Все указанные категории неграждан (иностранные граждане, апатриды и бипатриды) вправе получить земельный участок в собственность, однако их права на его получение носят, по сравнению с гражданами РФ, ограниченный характер. Это означает, что в их собственность не могут быть переданы земельные участки, находящиеся, во-первых, в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с законом «О государственной границе РФ». До установления Президентом РФ такого перечня не допускается предоставление земельных участков, расположенных на приграничных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам (п.5 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ).

Однако остается открытым вопрос о том, что следует понимать под «приграничными территориями», поскольку ЗК РФ (равно как и Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации») оперируя данным термином, не содержит его определения. Возможно, под ним подразумеваются территории всех субъектов РФ, имеющих выход к государственной границе, но таковых около половины. Территории приграничных муниципальных образований? Полосу шириной несколько километров вдоль государственной границы?179 Так, в Перу для иностранцев установлен запрет на приобретение в собственность земель, находящихся в приграничной полосе шириной 50 км.180

Вариант ответа на этот вопрос был предложен в судебной практике. Так, ЗАО «Минерал Кнауф» в 2000 г. были предоставлены земельные участки под карьер и производственную базу общей площадью 168,64 га на праве постоянного (бессрочного) пользования. На основании статьи 3 Федерального Закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25.10.01 г. № 137-ФЗ ЗАО «Минерал Кнауф» обратилось с заявлением в Администрацию г. Ахтубинска и Ахтубинского района о намерении приобрести в собственность названные земельные участки.

Постановлением Главы Администрации и муниципального образования г. Ахтубинск и Ахтубинского района от 18.10.02 г. № 1405 акционерному обществу было отказано в приобретении в собственность земельных участков на основании того, что вся территория Ахтубинского района определена приграничной территорией, а п.3 ст. 15 ЗК РФ не допускает обладание иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях.

Согласно Устава ЗАО «Минерал Кнауф», иностранный инвестор - фирма «Кнауф Интернациональ ГМБХ» (Германия) имеет долю в уставном капитале акционерного общества в размере 66,6% (пункт 4.4), следовательно, владеет контрольным пакетом акций и является иностранным юридическим лицом, зарегистрированным на территории России. На основании Закона о государственной границе; письма Пограничной Службы России Краснознаменского Северо-Кавказского регионального Управления, ст.1 Постановления Главы Администрации Астраханской области от 26.06.98 г. № 264 «Об определении пограничных территорий внутренних и пограничных вод и установлении в них режимов приграничных территорий» вся территория Ахтубинского района определена как приграничная территория. Руководствуясь указанными нормативными актами, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа оставил кассационную жалобу ЗАО без удовлетворения.

На наш взгляд, наиболее интересно в данном деле то, что субъект РФ принял участие в определении приграничной территории, и (в том числе) на основании этого решения иностранному юридическому лицу было отказано в приобретении права частной собственности на землю.

Во-вторых, согласно п. 5 ст. 28 ЗК РФ иностранным гражданам и юридическим лицам земельные участки из состава земель государственной или муниципальной собственности предоставляются в собственность только за плату. Для российских же граждан и юридических лиц, указанных в законе, возможно бесплатное предоставление участков в собственность.

В-третьих, в собственность иностранным гражданам и юридическим лицам не предоставляются участки на иных (кроме пограничных) территориях, установленных федеральными законами. В данном случае следует иметь в виду, что существует ряд земель и земельных участков, ограниченных или изъятых из гражданского оборота, которые не предоставляются в собственность как иностранцам, так и россиянам (например, и тем и другим невозможно купить земельный участок в границах государственного природного заповедника). Однако есть специальные исключения, распространяемые именно на апатридов, иностранных граждан и юридических лиц.

Так, согласно ст. 3 Закона РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 %, могут обладать земельными участками или долями в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

Особый правовой статус иностранцев и апатридов, как было отмечено в названном Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г., «... имеет целью обеспечить суверенные права Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом и тем самым – реализацию ими конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности».

Исходя из данных целей, в правах должны быть ограничены и граждане Российской Федерации, обладающие вторым гражданством (бипатриды). Явление «бипатризма» неоднородно и может существовать в двух формах. Первая – легальная форма, предусмотренная ст. 62 Конституции РФ и Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», официально именуемая двойным гражданством. В качестве юридического основания для возникновения у гражданина двойного гражданства выступает наличие международного договора Российской Федерации или федерального закона. В настоящее время специального федерального закона, посвященного проблеме двойного гражданства, не существует, а международные договоры по данному вопросу заключены только с Таджикистаном и Туркменистаном. В них специально оговорены вопросы объема прав и свобод граждан, имеющих двойное гражданство. В случае необходимости договоры могут содержать и ограничения земельных прав этой категории лиц.

В рамках настоящего исследования более интересна вторая форма бипатризма, которая существует вне сферы российского правового регулирования и может возникнуть вследствие юридического события как результат коллизий «принципа крови» и «принципа территории» в законодательстве двух стран, однако чаще возникает вследствие сознательных действий граждан РФ по самостоятельному приобретению или восстановлению гражданства другого государства. Возможность наличия у гражданина второго гражданства не устраивала ни советского, ни современного российского законодателя, что следует из ряда международных документов181 и Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Последний, в частности, указывает, что гражданин России, имеющий также иное гражданство, рассматривается только как гражданин Российской Федерации, кроме случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Буквальное толкование вышеприведенных норм позволяет включить бипатридов в число полноправных субъектов права частной собственности на земельный участок. Между тем указанная категория субъектов, будучи лояльными к иностранному государству, располагает более широким кругом прав и свобод, чем иностранные граждане и лица без гражданства, и поэтому может нанести большой вред государственным, общественным и частным интересам россиян. В условиях многократного передела государственных границ РФ продолжают сохраняться территориальные претензии к России практически у каждой граничащей с ней страны (Японии, Китая, прибалтийских стран). Бипатризм, особенно в массовом его проявлении на спорных территориях, – эффективный инструмент внешней политики, направленный на разрушение территориального единства государства182.

В связи с этим одна из задач современного российского законодателя состоит в том, чтобы посредством конституционного и отраслевого законодательства ограничить влияние негативных последствий бипатризма. Поэтому в целях обеспечения безопасности, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, на наш взгляд, следует ограничить массовое проживание лиц с двумя (двойным) гражданствами в приграничных территориях. Необходимо распространить действие ч. 3 ст. 15 ЗК РФ, запрещающей иностранцам и лицам без гражданства обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, на лиц, обладающих двойным или вторым гражданством, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами Российской Федерации.

Также должны быть ограничены права бипатридов, постоянно проживающих за рубежом, в части приобретения земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения. Самостоятельное обеспечение населения продовольствием является залогом экономической независимости государства от стран-экспортеров сельскохозяйственной продукции. Поэтому земли сельскохозяйственного назначения должны использоваться исключительно в интересах населения России. Это является маловероятным, если ее владелец проживает и тратит доходы от имущества за рубежом. Кроме того, конкурентоспособность лиц с двойным или вторым гражданством, проживающих за рубежом, будет намного выше, чем у остальных граждан России, так как для них более доступны зарубежные кредиты, в том числе под залог земельных участков. Поэтому представляется целесообразным дополнить ст. 3 Закона РФ от 24 июля 2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» положением о лицах со вторым гражданством, постоянно проживающих за рубежом.

Сформулированные нами предложения учитывают опыт развитых зарубежных стран, уже неоднократно сталкивавшихся с данной проблемой. Так, ограничение прав на землю лиц, постоянно проживающих за пределами страны (даже не обладающих вторым гражданством), предусмотрены в законодательстве Чехии и Словакии, где правом на реституцию земли обладают лишь граждане, постоянно проживающие на их территории183. В Болгарии действуют правила, в соответствии с которыми право собственности на земельные участки иностранных и болгарских граждан, постоянно проживающих за границей, может возникнуть только в ситуациях, прямо предусмотренных законом. К таковым относится, например, наследование земельного участка по закону. В Законе «О земле» от 22 мая 1991 г. содержится специальная норма, обязывающая болгарского гражданина, постоянно проживающего за границей, которому причитается земля по наследству, передать ее в течение трех лет отдельным лицам, общине или государству.

Проведенный выше анализ ст. 36 Конституции России позволяет сделать вывод о том, что наряду с гражданами в качестве субъектов права частной собственности могут выступать их объединения (юридические лица). При этом сохраняет теоретическую и практическую значимость исследование конституционно-правового статуса индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица, правовое положение которых имеет схожие и отличные черты, по сравнению как с обычными гражданами, так и юридическими лицами.

Последний вывод не является общепризнанным, в связи с чем нередко гражданин и индивидуальный предприниматель представляются таким авторам как одно лицо. Так, В. В. Юсупов, исследуя проблемы конституционно-правового статуса индивидуального предпринимателя в России, ведет речь о конституционных гражданских, культурных правах и свободах индивидуального предпринимателя, а не человека и гражданина184. Это представляется неверным, поскольку права и обязанности человека как индивидуального предпринимателя полностью реализуются посредством экономической деятельности субъекта, а для остальных сфер жизни факт регистрации индивида как предпринимателя без образования юридического лица является юридически безразличным, не создавая ему и не лишая его никаких прав и свобод. Комплекс прав и обязанностей индивидуального предпринимателя входит в общий правовой статус личности, однако не становится от этого общим правовым статусом индивидуального предпринимателя.

Гражданские, политические, социальные права осуществляются не предпринимателем, а человеком и гражданином. Правовой статус индивидуального предпринимателя является специальным по отношению к правовому статусу гражданина РФ (иност­ранного гражданина, лица без гражданства) и от­личается от него как по содержанию, так и по ос­нованиям возникновения и прекращения. Рассматривая данную проблему в контексте правовой позиции Конституционного Суда РФ, можно утверждать, что конституционные права человека и гражданина распространяются на юридических лиц и предпринимателей без образования юридического лица «...в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо»185. Поэтому индивидуальные предприниматели без образования юридического лица (далее – ПБОЮЛ) и юридические лица могут быть субъектами конституционного права частной собственности на имущество (в том числе на земельные участки), права на доброе имя, судебную защиту и некоторых других, однако полным комплексом конституционных прав и свобод обладает только гражданин Российской Федерации.

На практике апелляция к конституционным правам, которые не распространяются на ПБОЮЛ и юридических лиц, приводит к злоупотреблению правом. Например, вызывает большие сомнения правомерность отказа допустить представителей власти для проверки ПБОЮЛ в жилое помещение, используемое как место осуществления индивидуальной предпринимательской деятельности, ссылаясь на конституционное право на неприкосновенность жилища.

Указанная теоретическая проблема конституционного права возникает и в сфере земельного права. В начале земельной реформы органы публичной власти (главным образом, органы местного самоуправления), не различая правового статуса гражданина и ПБОЮЛ, принимали решение о предоставлении последним земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или жилищного строительства для реализации тех конституционных прав (на жилище, достойный уровень жизни и т. д.), носителями которых не являлись. В то же время, в нарушение требования закона об обязательном осуществлении предпринимательской деятельности в специальной организационно-правовой форме (ПБОЮЛ или юридического лица), нередко производилось выделение земельных участков гражданам для предпринимательской деятельности.

Впоследствии Земельный кодекс РФ четко предусмотрел различные процедуры предоставления впервые и переоформления уже существующих ограниченных вещных прав на право собственности. При этом, если в ч. 5 ст. 20 и ч. 2. ст.21 ЗК РФ была предусмотрена возможность переоформить земельные участки, находящиеся у граждан на правах постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения, в частную собственность бесплатно, то для коммерческих юридических лиц устанавливалась обязанность в срок до 1 января 2004 г. (сейчас он продлен до 1 января 2010 г.) переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды или право собственности на платной основе. Отсюда возник важнейший практический вопрос о том, какие из этих правил следует применять в отношении индивидуальных предпринимателей. Данная правовая неопределенность стала причиной необоснованного бесплатного предоставления земельных участков, используемых для предпринимательской деятельности, и нарушения конституционных прав граждан, зарегистрированных как ПБОЮЛ, на жилище и достойный уровень жизни.

Согласно первоначальному толкованию судами п. 1 ст. 5 и п. 5 ст. 20 ЗК РФ, касающихся граждан как субъектов земельных отношений, ЗК РФ и Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» не разграничивают виды граждан как субъектов зе­мельных правоотношений, а потому действие п. 5 ст. 20 ЗК РФ о бесплатной приватизации земельного участка распространяется и на ПБОЮЛ186.

Однако вскоре стало ясно, что такое толкование ЗК РФ противоречит межотраслевому правовому принципу равенства субъектов предпри­нимательской деятельности, конкретизирующему конституционное правило о равенстве всех перед законом и судом, и предполагающее формальное признание юридического равенства субъектов предпринимательской деятельности в рамках зе­мельных и иных правоотношений и реальные гарантии его соблюдения. Дискриминация субъектов предпринимательской деятельности заключалась в неравных ус­ловиях по безвозмездному приобретению в собст­венность участков в зависимости от того, в какой разрешенной законом форме физические лица осуществляют предпринимательскую деятельность – в форме юридического лица или без образования юридического лица.

Проблема неравенства субъектов предпринимательской деятельности была разрешена в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», где отмечалось, что при применении п. 5 ст. 20 ЗК РФ следует иметь в виду, что согласно ст. 23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила ГК РФ, регулирующие деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями. Поскольку юридические лица в силу п. 5 ст. 20 ЗК РФ не имеют права на безвозмездное приобретение земельного участка в собственность, то и граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, также не вправе приобретать в собственность земельные участки, предоставленные им для осуществления предпринимательской деятельности, на безвозмездной основе.

Данное разъяснение Пленума вызвало большой резонанс в научной среде, породив диаметрально противоположные точки зрения187. Противники решения проблемы не в пользу ПБОЮЛ ссылались на невозможность распространения практи­ки применения норм гражданского права к зе­мельным отношениям188. С таким подходом трудно согласиться, так как каждое физическое лицо в сфере земельных отношений об­ладает общим правовым статусом (например, гражданина РФ) и в то же время может выступать специальным субъектом, быть но­сителем одного или нескольких специальных правовых статусов, включая правовой статус ин­дивидуального предпринимателя. Поскольку правовая конструкция ПБОЮЛ является исключительно институтом гражданского права, то оно и определяет его содержание для других отраслей права, включая земельное право.

Гражданский кодекс РФ называет участниками гражданских отношений граждан и юридических лиц (п. 1 ст. 2 ГК РФ), не выделяя ПБОЮЛ в качестве особого субъекта. Согласно ст. 23 ГК РФ ПБОЮЛ приравнивается к такому виду субъектов гражданского права, как юридические лица. Соответственно, нормы, касающиеся юридических лиц – коммерческих организа­ций, распространяются и на ПБОЮЛ. ЗК РФ, называя в п. 1 ст. 5 ЗК РФ участниками земель­ных отношений граждан и юридических лица, использует готовую конструкцию гражданского права, не конкретизируя виды юридических лиц, а устанавливая лишь особенности регулирования земельных отношений в зависимости от видов деятельности отдельных его субъектов (религиозные организации, общества инвалидов, дачные, садоводческие общества и т.д.).

Поэтому при разрешении вопроса о бесплатном оформлении права частной собственности на земельные участки необходимо исходить из того, в каком правовом статусе (как гражданин РФ или как ПБОЮЛ) выступает физическое лицо. Это обуславливает и цели предоставления участков: индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам – для реализации права на предпринимательскую деятельность, а гражданам - для реализации конституционного права на жилище, на достойный уровень жизни и т.п.

Вышеназванное постановление не смогло разрешить все вопросы, касающиеся индивидуальных предпринимателей. Так, осталось непонятным, распространяется ли бесплатный порядок приобретения в отношении земельных участков, предоставленных ПБОЮЛ на праве пожизненного наследуемого владения и используемых в коммерческих целях; могут ли быть бесплатно переоформлены в частную собственность земельные участки, выданные индивидуальным предпринимателям для индивидуального жилищного и гаражного строительства, личного подсобного и дачного хозяйства.

Данные вопросы разрешил лишь Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества», отменивший п. 5 ст. 20, п. 3 ст. 21 и п. 3 ст. 28 ЗК РФ и дополнивший ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» п. 9.1, устанавливающим бессрочное право граждан на бесплатное переоформление земельного участка, находящегося на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, в частную собственность. При этом речь идет об участках, предоставленных для целей, не связанных с предпринимательством (для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства). Именно так было окончательно проведено различие между земельно-правовым статусом индивидуального предпринимателя и гражданина.

Последней группой субъектов права частной собственности на земельные участки являются юридические лица, именуемые в ст. 36 Конституции России как «объединения граждан».

Для того чтобы быть субъектом права собственности, необходимо обладать правоспособностью, под которой подразумевается признаваемая государством возможность лица иметь права и нести обязанности. В гражданском законодательстве такой возможностью обладают физические, юридические лица и индивидуальные предприниматели. Если буквально толковать ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, то государство признает возможность всех объединений граждан приобретать на праве частной собственности земельные участки. Для проверки правильности данного утверждения нужно обратиться к содержанию понятия «объединение граждан», не нашедшего четкого закрепления в законодательстве и неоднозначно трактуемого в научной литературе.

Так, В. О. Лучин и О. Н. Доронина под данным понятием понимают любые сообщества физических лиц, созданные ими в целях реализации самых разнообразных интересов и удовлетворения различных потребностей (участие в управлении государством, отправлении религиозных обрядов, культурные потребности, защита социально-трудовых прав, совместное использование имущества и способностей к труду для получения прибыли и т. п.)189.

По мнению А. А. Алиева, «объединения граждан» – это основанные на автономии воли сообщества (ассоциации) физических лиц, преследующие достижение полезных целей в различных областях человеческой деятельности190.

Еще шире трактует данное понятие В.В. Гребенников, который, классифицируя субъектов гражданского общества на две большие группы объединений, выделяет публично-правовые негосударственные ассоциации граждан (политические партии, иные общественные объединения, временные ассоциации, группы давления, лоббирования и др.) и частноправовые объединения, деятельность которых основана на реализации права частной собственности – хозяйствующие субъекты191.

Указанные определения учеными-конституционалистами, как правило, предлагались применительно к ст. 30 Конституции РФ, предусматривающей право на объединение, и включали практически любые общественно-полезные объединения граждан, как предусмотренные законодательством РФ, так и юридически ничтожные (например, группы лоббирования).

Исходя из анализа федерального законодательства, все объединения граждан по цели их создания можно разделить на объединения, преследующие противозаконные цели (банда, организованная преступная группа и т. п.), и легальные объединения, созданные для реализации законных прав и интересов. Первая группа объединения запрещена законом и в качестве субъекта права частной собственности на земельные участки рассматриваться не может, поскольку таковые существуют лишь в правовом поле. Вторая группа – легальные объединения – подразделяются на юридические лица и объединения, не обладающие правами юридического лица. К последним относятся общественные объединения всех организационных правовых форм192 (кроме политических партий, благотворительных организации и профессиональных союзов), а также религиозные группы193. В этих объединениях граждане реализуют свое право на свободу совести, а также иные гражданские, социальные и политические права непосредственно, не прибегая к экономической деятельности. Поскольку они достигают своей цели без вовлечения имущества в хозяйственный оборот, постольку не обременяют себя правами и обязанностями в области гражданского и земельного права. Объединения, не имеющие прав юридического лица, являются субъектами права, но не обладают гражданской правосубъектностью. Следовательно, из всего множества объединений граждан субъектами права частной собственности на земельные участки могут быть только те, которые являются юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями.

Исходя из научного анализа определений «объединения граждан», а также их видов, предусмотренных законодателем, следует отметить, что оно удачно используется в ч. 2 ст. 15 Конституции России при установлении круга субъектов, несущих обязанность по соблюдению Конституции РФ, но совершенно не приемлемо для определения круга субъектов права частной собственности на земельные участки. Если исходить из правил системного толкования, то круг лиц, подразумеваемых под объединениями граждан, должен совпадать в ст. 36 и ст. 15 Конституции РФ. Поэтому представляется, что в целях обеспечения стабильности и единообразия применения законодательства необходимо изменить формулировку ч. 1 ст. 36 Конституции России, содержащей обозначение коллективных (сложных) субъектов права частной собственности на земельные участки.

Для этого обратимся к практике Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 24 октября 1996 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 07.03.96 «О внесении изменений в Закон РФ «Об акцизах», обосновывая право юридического лица на возможность защиты его прав в порядке конституционного судопроизводства, указал, что объединения граждан – это юридические лица, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ)194.

Таким образом, Конституционный Суд РФ выделяет два признака юридического лица как объединения граждан в смысле, приемлемом для толкования ст. 36 Конституции РФ. Во-первых, в основе возникновения данных юридических лиц должно быть волеизъявление граждан – физических лиц, а не публичных образований (органов государственной власти, местного самоуправления), т. е. учредителями юридического лица должны быть либо граждане, либо юридические лица, созданные гражданами. Во-вторых, целью создания таких юридических лиц является совместная реализация гражданами своих экономических конституционных прав.

Указание в данном случае на реализацию гражданами именно экономических прав посредством создания юридического лица не означает, что некоммерческие юридические лица, созданные для реализации политических и социальных прав, не могут обращаться в Конституционный Суд РФ или быть включены в число субъектов права частной собственности на земельные участки. Как правильно отметил Ю. Б. Фогельсон, «…деятельность юридического лица – это форма именно экономической деятельности граждан. Юридические лица не ведут и не могут вести политическую, общественную, научную и другую неэкономическую деятельность... Юридическое лицо – это правовой инструмент для включения в хозяйственный оборот имуществ, предназначенных для определенной цели, независимо от тех людей, которые действуют для достижения этой цели. Если для достижения цели нет необходимости в имуществе, нет и юридического лица… Конституция, как мы видим, прямо говорит о наличии непредпринимательской, а экономической деятельности, которая направлена на реализацию имущественных интересов, но не на извлечение прибыли. Именно таковой является деятельность некоммерческих юридических лиц»195.

Таким образом, закрепление объединений граждан в ч. 1 ст. 36 Конституции России как субъекта права частной собственности на земельные участки подразумевает существование специальных субъектов права, учрежденных гражданами для достижения своих конституционных прав и интересов посредством экономической деятельности в организационно-правовой форме юридического лица. Изложенная позиция в целом соответствует гражданскому и земельному законодательству, за исключением некоторых аспектов.

Во-первых, имущество учреждений принадлежит учредителю, а, следовательно, данный вид юридических лиц не может владеть земельным участком на праве собственности. Во-вторых, ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусматривает такой вид юридического лица, как государственная корпорация.196 Согласно ч. 1 названной статьи имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является ее собственностью. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. Иными словами, Российская Федерация создает данное юридическое лицо и передает ей в собственность часть своего имущества, в том числе земельные участки. Соответственно, земельные участки в этом случае уже не являются собственностью государства, так как по ч. 1 ст. 16 ЗК РФ в государственной собственности находятся земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Российская Федерация уже не осуществляет в отношении них правомочий собственника и не имеет никаких обязательственных прав к данной организации. Этим нарушаются нормы Земельного кодекса РФ, регулирующих основание и порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности, в собственность юридическим лицам только за плату (ч. 2 ст. 28 ЗК РФ).

Думается, что применительно к собственности государственной корпорации мы имеем дело с «иными формами» собственности, предусмотренными ст. 8 Конституции РФ, либо с законодательной недоработкой. Представляется, что банкротство государственной корпорации является очень удобной формой для корыстного отчуждения имущества Российской Федерации конкретным лицам. Поэтому государственная корпорация должна основываться не на праве частной собственности на имущество, а аналогично государственному или муниципальному учреждению на ограниченных вещных правах. Соответственно, в силу ч. 1 ст. 36 Конституции РФ она не должна быть частным собственником земельных участков, а пользоваться ими на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве аренды, обеспечивающих сохранение государственной собственности на переданный участок.

Земельное законодательство предусматривает льготы для отдельных видов юридических лиц (общероссийские общественные организации инвалидов и созданные ими организации, садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан и др.), однако наиболее льготные условия землепользования установлены для религиозных организаций. Это вызывает недоумение, поскольку другие общественные объединения, занимающиеся не менее важной, с точки зрения публичных интересов, деятельностью (экологической, историко-культурной, социальной и т.п.) таких условий не имеют. Более того, в рамках провозглашенной государственной поддержки объединений граждан, подпадающих под понятие малого предпринимательства или сельскохозяйственных товаропроизводителей для них не предусмотрено никаких льгот в сфере землепользования. В то же время, несмотря на провозглашение России светским государством (ст. 14 Конституции РФ), религиозные объединения могут получать земельные участки из состава государственных и муниципальных земель в собственность бесплатно (п. 1 ст. 36 ЗК РФ) либо на праве безвозмездного срочного пользования (п. 3 ст. 30 ЗК РФ).

Представляется, что установление подобного льготного режима для религиозных организаций связано со вступлением России в Совет Европы. Парламентская ассамблея Совета Европы выработала резолюцию с перечнем мероприятий, которые Россия должна была осуществить для полноправного членства в Совете Европы, одним из которых было требование в кратчайшие сроки возвратить собственность религиозным организациям197. Однако такой подход к регулированию земельных отношений, по нашему мнению, не укладывается в конституционный принцип отделения религиозных объединений от государства и их равенства перед законом. При оказании государственной поддержки отдельным видам общественной или предпринимательской деятельности в соответствующем федеральном законе или федеральной программе должны быть мотивированы цели, задачи, способы и средства ее осуществления. Между тем ни в одном нормативном акте федерального уровня не гарантируется государственная поддержка религиозных объединений, в том числе в сфере землепользования.

Анализ видов субъектов конституционного права частной собственности на земельные участки позволяет сформулировать их определение. Субъекты конституционного права частной собственности на земельные участки – это физические лица, включая граждан России, иностранных граждан, апатридов и бипатридов, и учрежденные ими для осуществления своих конституционных прав и интересов в сфере экономической деятельности специальные субъекты права в организационно-правовой форме юридического лица либо индивидуального предпринимателя.

Объектом, по поводу которого у них возникают предусмотренные Конституцией РФ права и обязанности, выступает земельный участок. Это утверждение нуждается в специальном исследовании и аргументации. Согласно ч. 1 ст. 36 Конституции РФ объектом права частной собственности является земля. Несмотря на то, что указанный термин в разных значениях часто употребляется в Конституции РФ и многочисленных нормативных актах, он до сих пор не имеет законодательного определения, что вызывает трудности теоретического и практического характера.

«Толковый словарь русского языка» С.И. Ожегова определяет землю как третью от Солнца планету Солнечной системы, вращающуюся вокруг Солнца и вокруг своей оси; сушу в противоположность водному или воздушному пространству; почву, верхний слой коры нашей планеты, поверхность; страну, государство; территорию с угодьями, находящуюся в чьем-нибудь владении, пользовании198. Исходя из этого, под землей могут подразумеваться совершенно различные по своему правовому режиму объекты – планета, суша, почва, территория государства и т. д. Земля (земной шар) как планета представляет собой вместилище всего существующего, олицетворяет собой окружающую среду, является достоянием всего человечества и вследствие этого выступает объектом международно-правовой охраны199.

Земля как суша есть часть территории России или сухопутная территория России в соответствии с предложенной С. Н. Бабуриным классификацией, куда помимо вышеназванной, входят водная территория, земные недра, воздушное пространство и арктическая территория200.

Еще более широкое значение понятие «земля» приобретает в силу ее латинского обозначения слова – «terra», составившего основу для еще одного конституционно-правового термина – «территория». В понятие территории всегда вкладывается содержание большее, чем просто географический участок местности. Территория – категория сакрального порядка, источник жизни, духовной силы племени, народа (нации) и индивида.201 Именно в этом значении, на наш взгляд, земля упомянута в преамбуле к Конституции РФ: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле…». Земля здесь понимается не только как некий географический ареал, но и как этнокультурный, социально-экологический и политический ареал народа Российской Федерации202, который сформировался и существует благодаря усилиям множества поколений народов России.

В конституционном праве России и зарубежных стран термин «земля» также имеет несколько значений, обозначая, например, наименование субъектов федерации в немецкоязычных странах (ФРГ, Австрия). При этом в ходе работы над текстом Конституции РФ делались предложения использовать его и сегодня применительно лишь к федеративному устройству России203.

Однако наиболее часто в законодательстве под землей понимают земную кору, расположенную над недрами на глубину ее почвенного слоя в границах Российской Федерации. В таком контексте земля является основой всех процессов жизнедеятельности общества, происходящих в политической, экономической, социальной, производственной, коммунальной, экологической и других сферах, и в зависимости от выполняемых ею функций может выступать в трех качествах: как природный объект, как природный ресурс и как недвижимое имущество.

Земля как природный объект – это часть естественной экологической системы, сохраняющий свои природные свойства. Природный объект – относительно условная правовая категория, использование которой дает возможность с позиций права индивидуализировать определенную часть природной среды (в данном случае – землю), с тем, чтобы признать ее в качестве предмета правового регулирования, объекта правовой охраны.

Земля как природный ресурс – компонент природной среды, который может быть использован при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, являющийся средством производства в сельском и лесном хозяйстве и выступающий пространственно-территориальным базисом для размещения различных объектов.

Земля как недвижимое имущество – это объект гражданских прав, который может принадлежать субъектам на различных вещных и обязательственных правах и находиться в гражданском обороте. Именно триединство этих функций составляет содержание правового понятия земли, раскрытое в основных принципах земельного законодательства (п.1 ч.1 ст.1 ЗК РФ).

Таким образом, под термином «земля» в Конституции РФ подразумевается земная кора, расположенная над недрами на глубину ее почвенного слоя в границах Российской Федерации, используемая в качестве природного объекта, природного ресурса и недвижимого имущества.

В связи с этим представляются оправданными предложения о дополнении ЗК РФ нормой – дефиницией «земля». Предлагается нормативно закрепить, что земля – «это естественно возникший компонент природной среды, поверхностный (в том числе почвенный) слой суши, расположенный над недрами, характеризующийся особым органоминеральным составом, строением, границами в пространстве и выполняющий необходимые для обеспечения жизнедеятельности человека и окружающей среды функции»204.

В указанном значении землю нередко отождествляют с другими правовыми категориями. Так, землей в законодательстве называют почву (ст. 254 УК РФ «Порча земель»), которая представляет собой поверхностный слой земли, об­ладающий плодородием, характеризующийся органическим и минеральным составом и особым, присущим только почвам, типом строения.

В советское время нередко отождествлялись понятия «территория» и «земля». Так, утверждалось, что государство осуществляет публично-вещное право на территорию205. Это мнение подверглось критике Ю.Г. Барсеговым, Н.А.Ушаковым и другими учеными, которые отмечали, что территория и земля не одно и то же (первое лишь часть второго), в связи с чем правильнее говорить о государственной собственности на землю, а не на территорию206.

В развитие дискуссии, при раскрытии вопроса о допустимости отчуждения прав на территорию одного государства в пользу другого, С. Н. Бабурин указывал на необходимость признания за государством как субъектом международных отношений права публичной международно-правовой собственности на свою территорию207. Б. М. Клименко столь же обоснованно подчеркивал, что это собственность особого рода, далеко не тождественная гражданско-правовой собственности208.

На наш взгляд, необходимо различать полномочия государства как субъекта международного права и субъекта внутригосударственного гражданского права. Как участник международных публичных отношений Российская Федерация может отчуждать часть своей территории (например, в ходе демаркации линии государственной границы), передавая иностранному государству право осуществлять суверенную верховную власть над ней («imperium»). Как участник гражданских отношений государство может передавать частным лицам права собственности на земельный участок («dominium»), продолжая оставаться в отношении данного участка политическим сувереном. На необходимость различия понятий «территория» и «земля» обращал внимание и Конституционный Суд РФ, указывая, что «при предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и её территориальную целостность»209.

К сожалению, употребление термина «земля» в Конституции РФ, равно как и термина «объединение» не отвечает требованию системности, поскольку в ч. 1 ст. 9 говорится о «земле» как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а в ч. 2 – уже как об объекте права частной собственности. В практике Конституционного Суда РФ «земля» также толкуется как особого рода товар, недвижимость210, и одновременно как публичное достояние многонационального народа России211.

Очевидно, что объем этих понятий неодинаков, поскольку земля в контексте данного нами определения, несомненно, является публичным достоянием народа России, однако нахождение всей земли России в частной собственности противоречило бы основным конституционным правам человека и гражданина. Так, в случае перехода в частную собственность земель транспорта и, как следствие, установления платы за проезд по дорогам умаляется конституционное право каждого на свободное передвижение (ст. 27 Конституции РФ); передача земель лесного и водного фонда, национальных и природных парков, курортных местностей в частную собственность приведет к нарушению права общего природопользования, напрямую связанное с реализаци­ей естественного права каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции) и т. п. Поэтому в частной собственности может находиться только часть земельного фонда Российской Федерации или, другими словами, земельный участок. Понятия «земля Российской Федерации» и «земельные участки на территории РФ» соотносятся как целое и часть. Несмотря на то, что земельный участок – это некоторая часть земли, он наследует от родового объекта основные свойства и не перестает быть природным ресурсом и природным объектом.

Образцом, иллюстрирующим закрепление этих разных по объему понятий, может служить Конституция Кыргызской Республики, в ст. 4 которой говорится о публичной принадлежности земли, ее недр, вод, воздушного пространства и других природных ресурсов, а о земельных участках – как об объекте прав граждан и их объединений212.

Другой причиной, по которой об объекте права собственности следует говорить как о земельном участке, – это требования, предъявляемые к нему как к объекту права собственности. Собственность подразумевает четкое деление окружающих человека вещей на свое и чужое. Если государство гарантирует субъекту право собственности, то оно обязано определить его таким образом, чтобы его идентификация не составила особого труда. Поэтому объектом права собственности может выступать вещь с определенными свойствами, целевым назначением, четкими границами и объективной стоимостью. Именно такими свойствами обладает индивидуально определенный земельный участок, имеющий признаки, выделяющие его из других объектов гражданского оборота своими физическими и правовыми параметрами, включая уникальный кадастровый номер.

Под земельным участком ст.11.1 Земельного кодекса РФ понимает «часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами». Данное определение вполне корреспондирует ст.261 ГК РФ, согласно которой если «иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами ссылка скрыта, ссылка скрыта, иными законами и не нарушает прав других лиц».

Граница между землей и недрами как различными объектами правоотношений показана в ст. 19 Закона РФ «О недрах», в соответствии с которой собственники земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения. Так установлены пределы реализации собственником своих правомочий и показана юридически значимая граница земли и недр.

Земельный кодекс РФ устанавливает, что объектами земельных отношений, помимо земли и земельных участков, являются части земельных участков (п.1 ст.6). Вопрос о возможности частей земельных участков быть объектом земельных отношений является предметом острых научных дискуссий. Так, некоторые авторы считают такой подход обоснованным, мотивируя это практикой существования и использование данного объекта.213 Такая позиция вызывает ряд возражений, поскольку согласно ст.128 ГК РФ, «к объектам гражданских прав относятся вещи…», а не «вещи и их части», что весьма показательно. Поэтому, на наш взгляд, часть земельного участка не может быть объектом правоотношения, поскольку в случае разделения участка на две части (если он является делимым), каждой из них в установленном порядке присваивается индивидуальный кадастровый номер, а собственник каждой вновь образованной «части» земельного участка получает правоустанавливающий документ на земельный участок, а не на его часть. Аналогичным образом невозможно приватизировать часть земельного участка, а в случае продажи собственником «части участка» сделка будет зарегистрирована только после проведения землеустроительных работ и постановки участка на кадастровый учет.

Как отмечали К.Г. Пандаков и А.Е. Черноморец, «части земельного участка не может быть, как не может быть части доски. Если распилить одну доску на несколько частей, то получатся те же доски, но меньших размеров. То же происходит и с земельным участком: при разделе его на местности получатся те же земельные участки, но меньших размеров, в своей совокупности равные площади разделенного участка».214

Это подтверждают и материалы судебной практики. В Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 июля 2004 г. № А56-2920/04 было отмечено, что «изменение кадастрового номера объекта недвижимости свидетельствует о прекращении существования объекта, права на который зарегистрированы, и создании нового объекта недвижимости. Следовательно, в силу … Закона о регистрации в случае разделения земельного участка должны быть прекращены права на прежний земельный участок и зарегистрированы на вновь образованные земельные участки».

Индивидуализация земельного участка происходит посредством проведения землеустройства и его кадастрового учета. Следовательно, собственник земельного участка до заключения договора (аренды, ренты и т.д.) обязан индивидуализировать «часть» участка с присвоением ему кадастрового номера. Соответственно, в договоре аренды или любом другом в качестве предмета договора будет указан земельный участок, индивидуализированный на местности. Более того, ЗК РФ упоминает в ряде статей «часть земельного участка», однако соответствующей нормы-дефиниции не содержит, в то время как определение земельного участка дано в п.2 ст.6 ЗК РФ.

Примечательно, что стороной в этой научной дискуссии в последние годы все активней выступает сам законодатель. Так, в июне 2007 г. в ГК РФ был внесен ряд изменений, анализ которых свидетельствует о радикальном уменьшении потенциальной сферы применения конструкции «часть земельного участка» как объекта гражданских и земельных отношений, исключивших также из ГК РФ ряд упоминаний о таковой. Например, сравним две редакции лишь одной статьи.

Старая редакция п.1 ст.271 ГК РФ: «1. Собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленной таким лицом под эту недвижимость частью земельного участка».

Новая редакция: «Собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком».

И это далеко не единичный пример. Аналогичные изменения внесены в статьи, регламентирующие аренду недвижимости, куплю-продажу и т.д. Еще более весомый вклад в разрешение этого вопроса внес Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений». Указанный закон, среди прочего, установил, что «Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности».

Следовательно, часть земельного участка как объект земельных правоотношений может иметь значение только в одном случае, вытекающем из норм Закона РФ «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. Указанный закон выделяет в качестве объектов землеустройства не только земельные участки, но и их части. Практическое значение этой нормы заключается в том, что проведение землеустроительных работ является обязательным для определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства, например, при установлении сервитута или охранной зоны государственного природного заповедника. Однако данная землеустроительная фиксация носит вспомогательный характер и предназначена для определения границ правомочий собственника, что позволяет уточнить на местности его возможности по свободному и ограниченному использованию земельного участка.

Графическое отображение такой части земельного участка означает определение границ особого правового режима всего земельного участка, поскольку в документах государственной регистрации права собственности на землю отображаются ограничения (обременения) всего земельного участка. Данные сведения вносятся в подраздел III Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в качестве ограничений (обременений) права собственности и иных прав на недвижимое имущество и не носят самостоятельного характера.

Следовательно, при применении норм земельного и гражданского законодательства, когда государственная регистрация сделки с земельных участком обязательна, «под «частью земельного участка» нужно понимать только ту его часть, которая после реального раздела превратилась с самостоятельный земельный участок».215 На это обстоятельство неоднократно обращалось внимание в трудах практикующих юристов – государственных регистраторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним.216 И именно на это нацелил государственных регистраторов вышеупомянутый Федеральный закон № 141-ФЗ от 22 июля 2008 г.

Из вышеизложенного следует, что единственным объектом права частной собственности является земельный участок. Часть земельного участка не может быть объектом гражданских прав, в связи с чем в п.1 ст.6 ЗК РФ должны быть внесены изменения, исключающие упоминание «части земельного участка» в качестве объекта земельных правоотношений.

Вместе с тем, не все земельные участки могут быть объектами права частной собственности. Как отмечалось, для обеспечения основных конституционных прав человека и гражданина необходим определенный земельный фонд. В связи с этим в публичных интересах законодательством устанавливаются ограничения оборотоспособности земельных участков. Земельные участки подразделяются на изъятые из оборота, ограниченные в обороте и свободные в обороте. Объектом права частной собственности могут быть лишь земельные участки, не ограниченные в обороте, и в виде исключения в случаях, предусмотренных законодательством, участки из числа ограниченных в обороте. Например, допускается сохранение участков на праве частной собственности при создании некоторых видов особо охраняемых территорий при условии, что соответствующий орган публичной власти принял решение не выкупать их для государственных или муниципальных нужд.

В контексте ст. 36 Конституции РФ под объектом права частной собственности следует понимать земельный участок, находящийся на территории Российской Федерации, индивидуализированный посредством проведения землеустройства и кадастрового учета, прошедший государственную регистрацию, не изъятый и не ограниченный в обороте. Поскольку «земля» не может являться объектом права частной собственности, в ходе дальнейшего совершенствования конституционного законодательства в ч. 2 ст. 9 и ст. 36 Конституции целесообразно заменить термин «земля» на термин «земельные участки».

Конституционное право частной собственности на земельные участки включает в себя два элемента – право приобретать в частную собственность на законных основаниях и равных условиях земельные участки и право осуществлять в отношении них действия, не противоречащие интересам многонационального народа России в рамках, установленных законом.

Последняя обязанность прямо предусмотрена ст. 36 Конституции РФ и заключается в том, что собственник земельного участка не должен в ходе его использования причинять вред окружающей среде и нарушать права и закон­ные интересы других лиц (ст. 36). Представляется, что обязанность не причинять вреда окружающей среде распространяется не только на собственников земельных участков, но и на лиц, не являющихся таковыми (в том числе арендаторов). Запрет использовать субъективные права во вред правам и законным интересам других лиц вытекает из общеправового принципа добросовестности и недопустимости злоупотребления субъективным правом. Думается, что более логичным было бы включение в конституционную норму обязанности собственников земельных участков не причинять ущерба интересам многонационального народа России при использовании участка.

Лица, обладающие пра­вом собственности на земельный участок, вправе прода­вать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку со­ответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в нем (ст. 260 ГК РФ). Собственник земельного участка имеет право ис­пользовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспрост­раненные полезные ископаемые, пресные подземные воды; возводить жилые, производствен­ные, культурно-бытовые и иные здания, строения, со­оружения в соответствии с целевым назначением зе­мельного участка и его разрешенным использованием; проводить в соответствии с разрешенным использовани­ем оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы и т. д. (ст. 40 ЗК РФ).

На наш взгляд, ст. 40 ЗК РФ необходимо дополнить следующим правом собственника земельного участка: «Собственник земельного участка имеет право контролировать доступ на земельный участок, в том числе путем сооружения заборов, изгородей, иных подобных сооружений при условии соблюдения требований правил землепользования и застройки, а также проектов планировки». На собственника возложены и соответствую­щие обязанности, в том числе использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Copyright © 2023. All rights Reserved.