Geum.ru

А. И. Мелихов Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   14

Некоторые гарантии, направленные на реализацию рассматриваемого права, закреплены на уровне СНГ. Так, предусмотрено льготное получение земельных участков государственными служащими277 и воинами-интернационалистами278. Важное значение для защиты права частной собственности на земельные участки имеет Конвенция «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, уголовным и семейным делам» от 22 января 1993 г., а также Соглашение о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности (Бишкек, 9 октября 1992 г.). Согласно ст. 3 данного соглашения, право собственности на землю и другие природные ресурсы регулируется законодательством Стороны, на территории которой находятся объекты собственности, если иное не предусмотрено другими соглашениями Сторон. Исходя из этих документов, в странах СНГ (включая Россию) иски об оспаривании права частной собственности на земельные участки, находящиеся на их территории, должны подаваться в национальные суды и разрешаться в соответствии с внутригосударственным законодательством.


Таким образом, в настоящий момент сложилась развернутая система международно-правовых гарантий реализации права частной собственности на земельные участки, находящаяся в тесном взаимодействии с системой национальных (внутригосударственных) гарантий. Последняя в силу специфики рассматриваемого права – зависимости его реализации от состояния экономической системы и социальной политики государства – представлена более широким спектром условий реализации и средств защиты прав собственников земельных участков.

В качестве внутригосударственных общих экономических гарантий следует выделить: единство экономического пространства; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; поддержку конкуренции и свободы экономической деятельности; признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, провозглашенных ст. 8 Конституции Российской Федерации и являющихся не­обходимыми элементами основ конституционного строя.

Применительно к рассматриваемому праву данные экономические гарантии означают, в первую очередь, создание эффективной ценовой государственной политики в сфере приобретения земли, получения льготных кредитов на ее покупку, регулирование количества и размера земельных участков у физических и юридических лиц посредством системы налогообложения.

Эта проблема уже попадала в поле зрения отдельных исследователей. Так, И. А. Иконицкая считает необходимым в целях обеспечения всем слоям населения возможности получить в собственность земельные участки установить в законе, кому и по какой цене следует продавать государственные и муниципальные земли279. С таким подходом трудно согласиться, поскольку данное положение противоречит закрепленному в ЗК РФ праву равного доступа к приобретению земельных участков. Более обоснованной, на наш взгляд, является сложившаяся процедура предоставления земельных участков для жилищного строительства по цене, сформированной при проведении торгов, а также установление случаев и порядка бесплатного предоставления земельных участков отдельным категориям граждан. Установление же фиксированной выкупной цены целесообразно только в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при выкупе земельных участков под приватизированными объектами недвижимости.

Не менее важная экономическая мера – дальнейшее развитие системы государственных субсидий и продолжение налоговой реформы в части налогообложения правообладателей земельных участков и объектов недвижимости. Как отмечал Л. Д. Воеводин, гарантии выполняют две задачи: обеспечивают гражданам фактическое пользование конституционными правами и свободами, а также направляют процесс осуществления этих прав и свобод по правильному пути, т. е. по пути, отвечающему интересам российского общества, нашего народа280.

Реализацию данного утверждения можно проследить по налоговому законодательству РФ, которое, устанавливая налоговые вычеты при приобретении и строительстве жилья (ст. 220 НК РФ), не предусматривает вычет при приобретении в собственность земельного участка для жилищного строительства. Исходя из этого обстоятельства, можно предположить, что государство проводит налоговую политику, не поощряющую нахождение земель населенных пунктов в частной собственности. Вероятно, это обуслвлено попыткой сокращения в будущем расходов на выкуп земельных участков для государственных и муниципальных нужд, поскольку с увеличением плотности городского населения и наличием значительного количества участков в частной собственности будет затруднена реализация публичных интересов в соответствующих муниципальных образованиях, связанных с реконструкцией городских кварталов и строительством различных объектов, предназначенных для обеспечения публичных нужд (например муниципальных рынков). Именно поэтому муниципальные власти крупных городов стараются проводить политику предоставления земельных участков для строительства (равно как и целей, не связанных со строительством) в аренду.

В то же время государство поощряет деятельность населения, направленную на регистрацию прав на земельные участки, устанавливая налоговые льготы при совершении нотариальных действий (ст. 333.38 НК РФ), а также предусматривает льготы по уплате земельного налога для отдельных категорий собственников – граждан и юридических лиц (ст. 395 НК РФ).

К политическим гарантиям, обеспечивающим реализа­цию права частной собственности на земельные участки, следует отнести: государственную политику по формированию гражданского общества в России; обеспечение сочетания и взаимодействия гражданского обще­ства и правового государства; безусловное признание и защиту прав человека и гражданина; обеспечение верховенства закона; суверенитет Российской Федерации; сис­тему народовластия и основные формы ее осуществления – представительную и непосредственную демократию; политический и идеологический плюрализм, многопартийность; свободу деятельности разнообразных общественных объе­динений; разделение властей.

Эффективной реализации права частной собственности на земельные участки во многом способствуют духовные и идеологические гарантии, к числу которых, в первую очередь, относят наличие в об­ществе таких взглядов на частную собственность, согласно которым несение прав и обязанностей собственника является общественно поощряемым поведением. Этому должно способствовать искоренение стереотипов, сформировавшихся в результате более чем семидесятилетнего существования государственной монополии на природные ресурсы и насаждаемого в связи с этим негативного отношения к институту частной собственности на землю, а также провал фермерского движения в период реформ. Преодоление стереотипов посредством реализации государственной информационной и культурной политики будет способствовать формированию новой личности земельного собственника, осозна­ющей свою свободу и социальную ответственность.

Обстоятельством, негативно влияющим на реализацию конституционного права собственности на земельные участки, является и правовой инфантилизм населения, заключающийся, прежде всего, в пробельности и недостаточной сформированности правовых знаний граждан по вопросам частной собственности. Так, согласно проведенному в Краснодарском крае социологическому опросу 18,5 % сельских жителей края не знают, что могут быть субъектами частной собственности. Это означает, что они не смогут воспользоваться своими правами как собственники в тех или иных ситуациях, ошибочно полагая, что не обладают ими281.

Правовые знания граждан РФ в этой области до сих пор имеют стихийный характер, что свидетельствует об их слабой правовой информированности по данному вопросу и недостаточно планомерном воспитательном воздействии. В этой связи важной гарантией реализации исследуемого права будет повышение правовой культуры населения в результате целенаправленного осуществления продуманной системы законодательных, образовательных, и воспитательных процедур. При этом нельзя считать, что реализация данной системы мер возможна исключительно на федеральном уровне. Напротив, основную роль в этом процессе должны сыграть органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Есть и позитивные примеры такой деятельности. Так, в Волгоградской области принят Закон «О гарантиях юридической помощи и о распространении правовых знаний среди населения Волгоградской области», направленный на правовое просвещение населения. Этому же способствуют телевизионные интервью с руководителями области и города, проводимые ими пресс-конференции по земельным вопросам, размещение необходимой информации в сети Интернет на сайтах Волгоградской области и муниципальных образований. Большое значение в деле повышения правовой культуры имеет включение в образовательную программу подготовки юристов курса земельного права, а также дополнительных спецкурсов посвященных отдельным проблемам земельного права по инициативе ученых советов юридических вузов.

Однако, несмотря на важность указанных мер, особое внимание следует обратить на систему специальных (юридических) внутригосударственных гарантий права частной собственности на земельные участки, в составе которой выделяются две группы: а) закрепленные в законодательстве, в первую очередь, в Конституции РФ; б) деятельность конституционно уполномоченных органов и лиц, направленная на исполнение первой группы гарантий в целях создания благоприятных условий для реализации прав и свобод.

Учитывая межотраслевой характер права частной собственности на земельные участки, его условия реализации и средства защиты предусмотрены нормами различных отраслей права, главным образом, конституционного, земельного, экологического, гражданского, уголовного и административного. Их исследование целесообразно начать с конституционных гарантий, поскольку «именно конституционные нормы призваны решать вопрос о том, какие формы собственности государством признаются и гарантируются»282.

К конституционно-правовым гарантиям права частной собственности на земельные участки необходимо отнести: конституционное закрепление рассматриваемого права (ст. 36 Конституции РФ); установление правовых институтов, которые являются базовыми для всех юридических гарантий защиты этого права; обеспечение контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью органов, призванных охранять права человека283.

Учитывая важность прав на землю, при формировании новой экономической основы российского государства законодатель поместил статью, закрепляющую право частной собственности на земельные участки, во вторую главу Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина, распространив на данное право действие всей системы гарантий прав и свобод человека и гражданина. Эти гарантии содержатся в ст. 2, 17, 18 и 64 и заключаются в следующем: человек и его права являются высшей ценностью; они признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; права человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения; права человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение закона, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечиваются правосудием.

Права человека, в том числе право собственности на землю, составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном Конституцией. Таким образом, право собственности на земельные участки гарантируется Конституцией, и ни один гражданин на территории России не может быть лишен права приобретать земельные участки в частную собственность.

В качестве юридических гарантий конституционного права частной собственности на земельные участки выступают право на юридическую помощь и право на судебную защиту, относящиеся к группе конституционных прав-гарантий. Правовой режим земельного участка, права и обязанности собственников земельных участков закреплены в широком круге нормативно-правовых актов, применение которых порождает нередко противоречивую правоприменительную практику. Поэтому реализовать рассматриваемое конституционное право без оказания юридической помощи представляется весьма затруднительным. Важность права на юридическую помощь для реализации права частной собственности отмечает Р. Г. Мельниченко284.

Юридическую помощь по вопросам реализации конституционного права частной собственности на земельные участки могут оказывать адвокаты, юридические и физические лица. Трудоемкость и сложность выполнения юридических процедур, связанных с приобретением земельных участков в частную собственность, стало основанием для возникновения особой формы юридической помощи в виде риэлтерских услуг. Риэлтерская деятельность охватывает практически все правомочия права на юридическую помощь при обеспечении субъективных прав: право на юридическую консультацию, на составление документов юридического характера, на представительство, за исключением права на получение бесплатной юридической помощи.

В силу упомянутой выше правовой неграмотности большинства граждан и сохранения роли органов местного самоуправления в процедурах приватизации земельных участков (особенно дачных и садовых участков) особое значение имеет оказание юридических консультаций в органах государственной власти и местного самоуправления, осуществляемых в форме приема граждан, путем предоставления информации о земельных участках и др.

В случае отказа в предоставлении информации или в принятии решений о передаче таких участков в частную собственность вступает в действие следующая группа гарантий рассматриваемого права, представляющая собой возможность судебной защиты нарушенных прав. Она закреплена в Конституции РФ (ст. 48) и конкретизирована в отраслевом законодательстве. Так, ст. 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность обжалования решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Порядок обжалования закреплен в главе 25 ГПК РФ (для граждан) и главе 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ (для юридических лиц). Предметом обжалования в суде могут быть правовые акты как индивидуального, так и нормативного характера, нарушающие права на приобретение земельных участков в частную собственность, например, постановление местной администрации об отказе в предоставлении земельного участка в частную собственность при наличии предусмотренных законом оснований.

ЗК РФ также предусматривает возможность судебного обжалования неисполнения обязанности по предоставлению земельных участков в частную собственность или аренду. Так, согласно п. 9 ст. 30 ЗК РФ решение об отказе в предоставлении земельного участка для строительства может быть обжаловано заявителем в суд. При этом в случае признания судом недействительным отказа в предоставлении земельного участка для строительства суд в своем решении обязывает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления предоставить земельный участок с указанием срока и условий его предоставления.

Отдельную группу конституционно-правовых гарантий представляет деятельность специально уполномоченных органов и лиц, направленная на создание условий по реализации исследуемого права. Конституция РФ устанавливает, что защита прав и свобод является основной обязанностью государства (ч. 1 ст. 45). Гарантом прав и свобод в РФ выступает Президент РФ (ст. 82). Специальные задачи по защите прав и свобод граждан осуществляют органы судебного и прокурорского надзора, Конституционный Суд РФ, Уполномоченный по правам человека РФ. Кроме того, Конституция РФ предоставляет каждому право обращаться с жалобой в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46).

Применительно к исследуемому праву, важное значение для его реализации имеют осуществление конституционного правосудия и провозглашение Президента РФ гарантом прав и свобод человека и гражданина.

Президент РФ занимает особое место в системе государственного обеспечения прав и свобод, поскольку выступает от имени государства гарантом Конституции (ст. 80 Конституции Российской Федерации) и реализации прав и свобод человека и гражданина. Его основной задачей является недопущение препятствий в их осуществлении, а в случае возникновения – устранение таковых. В плане гарантирования реализации права частной собственности на земельные участки Президент РФ обязан обеспечивать соблюдение конституционных основ владения, пользования и распоряжения землей в Российской Федерации. Данная функция неоднократно реализовывалась Президентом РФ посредством принятия указов, обеспечивающих конституционное право граждан и их объединений иметь в частной собственности земельные участки в условиях неурегулированности данных вопросов текущим законодательством285, а также посредством принятия решений о прекращении действия нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации. Легитимность таких полномочий Президента РФ была подтверждена практикой Конституционного Суда РФ286.

Конституционное правосудие выступает в качестве важнейшей конституционной гарантии права частной собственности на земельные участки, поскольку нарушения данного права нередко обусловлены не столько противоречащими закону действиями или бездействием органов публичной власти и их должностных лиц, сколько являются следствием несоответствия законов конституционным принципам и нормам.

Мнения о существовании особой группы конституционно-судебных гарантий прав человека и гражданина уже неоднократно высказывались в научной юридической литературе. Так, Л.В. Лазарев пишет: "... прецедентный характер акта конституционной юрисдикции означает, что выраженная в нем правовая позиция относительно конституционности конкретного акта или нормы является образом (правилом), которым должны руководствоваться законодательные, судебные и иные органы, должностные лица при решении вопросов в рамках своей компетенции»287.

В развитие данного подхода все чаще звучат предложения рассматривать решения Конституционного Суда РФ в качестве источника российского права. Так, Н. С. Волкова полагает, что сформулированные Конституционным Судом РФ правовые позиции в связи с их общеобязательностью, официальностью, общим характером могут рассматриваться в качестве источников не только конституционного, но и других отраслей российского права288. Как об источнике российского права о правовых позициях Конституционного Суда РФ упоминают Г. А. Гаджиев и С. Г. Пепеляев289.

Не вдаваясь в содержание этой интереснейшей дискуссии, несколько выходящей за рамки предмета нашего исследования, все же заметим, что на наш взгляд, проблема статуса правовых позиций Конституционного Суда РФ состоит не столько в вопросе о признании их источником права, сколько в необходимости четкого определения круга правоотношений, по поводу которых в принципе возможно формирование Конституционным Судом нормативных предписаний.

Существенной гарантией исследуемого права является государственный надзор за соблюдением норм о реализации права частной собственности на земельные участки и привлечение к ответственности лиц, виновных в их нарушении. Основу такого контроля составляет деятельность прокуратуры по охране конституционного права частной собственности на земельные участки, осуществляемая в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»290. Согласно п. 7 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» в области экономических отношений надзор за исполнением законов о собственности и земле является одним из приоритетных направлений работы органов прокуратуры291.

В порядке прокурорского надзора прокуратура вправе обратиться с протестом при нарушении прав граждан и их объединений на приобретение земельного участка в частную собственность. В случае неудовлетворения протеста прокурор вправе обратиться в суд, решение которого является обяза­тельным к исполнению. Значение данной гарантии реализации прав граждан иметь в частной собственности землю трудно переоценить.

Ежегодно органами прокуратуры Волгоградской области разрешается более 20 тысяч жалоб и обращений граждан о нарушениях их прав и свобод, при этом растет количество жалоб по вопросам нарушения земельного законодательства. Так, в 2004 г. было рассмотрено 367 жалоб, а в 2005 г. – уже 439. В 2005 г. в ходе надзорных проверок вскрыто свыше 4,4 тысяч земельных правонарушений. За самовольные захват земли и постройку сети мага­зинов «Пятерочка» в г. Волгограде их владельцы по 38 постановлениям прокуроров в административном порядке оштрафованы на сумму почти 450 тыс. рублей. На рассмотрении в Арбитражном суде Волгоградской области находится заявление прокуратуры о признании незаконным без­действия городской администрации по принятию мер к устранению указанных нарушений градостроительного, земельного законодательства и понуждению к сносу незаконно возве­денных объектов. Принесением протестов и в судебном порядке прокуроры пресекали такие нарушения, как присвоение исполнительными органами муниципалитетов прав по регла­ментации порядка распоряжения земельными участками; установление незаконных ограничений для арендаторов, связанных с освобождением ими земельных участков по первому требованию администрации; предоставление земельных участков для строительства без про­ведения торгов из земель особо охраняемых природных территорий; незаконное установле­ние публичных сервитутов в отношении земельных участков; нарушение принципа платно­сти пользования земельными участками и ряд других.

Результатом работы по надзору за исполнением земельного законодательства по со­стоянию на 1 июня 2006 г. стало принесение 738 протестов, внесение 272 пред­ставлений о нарушениях земельного законодательства. К дисциплинарной ответственности было привлечено 35 должностных лиц, к админи­стративной – 220, предостережено 60 человек, возбуждено 14 уголовных дел, в суды на­правлено 404 иска292.

Не менее важным элементом внутригосударственной системы защиты прав и свобод человека является институт Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах, и по правам ребенка. Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия в судебном либо административном порядке, но не согласен с принятыми решениями.

Проблемы защиты прав граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности регулярно освещаются в докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации293 и региональных уполномоченных294. Поводом для обращения с жалобами к уполномоченным по правам человека являются: отказы в льготном предоставлении участков в частную собственность; нарушение сроков рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков; установление для собственников, чьи участки превышают установленные предельные размеры, обязанности по выкупу соответствующей части участка или заключению договора аренды; необоснованное изъятие земельных участков.

Подчеркивая важность конституционно-правовых гарантий реализации права частной собственности на земельные участки, следует обратить внимание и на отраслевые гарантии его реализации, первое место среди которых занимают земельно-правовые гарантии. Их значение заключается в том, что земельное законодательство, конкретизируя конституционно-правовые нормы, создает посредством установления оснований и порядка приобретения права частной собственности на земельные участки необходимые процедуры, соблюдение которых органами публичной власти, иными должностными лицами и становится предметом рассмотрения всех вышеупомянутых судебных и иных органов и институтов гражданского общества.

На наш взгляд, целесообразно выделить три группы земельно-правовых гарантий реализации права частной собственности на земельные участки. В первую группу входят нормы, устанавливающие основания и порядок приобретения земельных участков в частную собственность. Данные нормы определяют прозрачные процедуры предоставления земельных участков в собственность для жилищного строительства из публичных земель на торгах; устанавливают исчерпывающий перечень случаев правомерного отказа в предоставлении участка из публичной собственности, когда торги не проводятся; определяют порядок расчета выкупной цены участка под объектами недвижимости, находящимися в собственности граждан и их объединений; содержат исчерпывающий перечень земель, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте.

Например, согласно п. 1 ст. 34 ЗК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии их предоставления, а также порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного названными процедурами срока, причем не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом. Кроме того, данные органы обязаны уполномочить на управление и распоряжение земельными участками специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации295.

Вторую группу составляют нормы, гарантирующие права собственников при реквизиции и изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Основной смысл данных гарантий заключается в определении исчерпывающего перечня оснований (публичных нужд), для удовлетворения которых допускается резервирование либо изъятие земельного участка у его собственника. При этом принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда, а также всех причиненных таким изъятием убытков собственнику (ст. 57 ЗК РФ).

Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством (ст. 55 ЗК РФ). В этом наиболее отчетливо проявляются межотраслевой характер отношений собственности и четкое взаимодействие земельных и гражданско-правовых гарантий, о чем речь будет идти далее.

В третью группу земельно-правовых гарантий мы предлагаем включить предусмотренные земельным законодательством обязанности органов публичной власти по информированию граждан и их объединений о состоянии земельного фонда и наличии земельных участков. Например, согласно ст.80 ЗК РФ в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения создается фонд перераспределения земель. Сведения о наличии земель в фонде перераспределения земель являются общедоступными.

Более широкое (межотраслевое) значение данной подгруппы гарантий можно установить, обратившись к положению п. 4 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ, согласно которому граждане РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, установленных законодательством.

В данном случае законодатель фактически гарантирует возможность участия всех названных субъектов в решении вопросов, касающихся их прав на землю, что есть проявление контроля гражданского общества за деятельностью чиновников в целях создания условий для реализации каждым участником такого контроля приобретения права собственности на землю в условиях гласности и законности. При этом, на наш взгляд, данного права безосновательно лишены лица, обладающие земельной собственностью, но не являющиеся гражданами РФ, а также юридические лица, являющиеся частными собственниками земельных участков (или потенциальными собственниками), но не относящиеся к числу общественных и религиозных организаций.

Содержание и порядок реализации рассматриваемого права подробно детализируется как в самом ЗК РФ (ст. 23, 31, 34 и т.д.), так и в актах экологического и градостроительного законодательства. Основной формой реализации данного права являются публичные и общественные слушания. Общественные слушания (ст. 23 ЗК РФ) проводятся при решении вопросов, ограничивающих право частной собственности на земельные участки граждан и юридических лиц при установлении публичных сервитутов.

Публичные слушания проводятся по проектам генеральных планов поселений и городских округов (ст. 28 ГрадК РФ); проектам правил землепользования и застройки (ч. 3 ст. 31 ГрадК РФ); проектам планировки территории и проекту межевания территории (чч. 5,7 ст.46 ГрадК РФ). Институт публичных (общественных) слушаний – относительно новое явление в российской правовой действительности, предполагающее активное участие населения в решении земельных и градостроительных вопросов.

На примере публичных слушаний очевидна тесная взаимосвязь земельного и градостроительного права в вопросах гарантирования реализации права частной собственности граждан и их объединений. При этом взаимосвязь не ограничивается публичными слушаниями. Например, можно выделить следующие градостроительно-правовые гарантии: утверждение органами публичной власти схем территориального планирования и принятие Правил землепользования и застройки, четко определяющих параметры и виды использования территории муниципального образования под застройку либо иные нужды и, соответственно, права и обязанности собственников земельных участков по их использованию; определение оснований и порядка разделения земельного участка на несколько, а также объединения двух и более участков в один (ст. 41 ГрадК РФ); установление запретов органам публичной власти осуществлять резервирование земель, их изъятие для государственных и муниципальных нужд, а также принимать решения о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования (ст. 9 ГрадК РФ) и т. д.

Еще более тесная взаимосвязь, обусловленная законодательным признанием земельного участка как природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимости, наблюдается между земельно-правовыми и гражданско-правовыми гарантиями права частной собственности на землю.

Из числа последних наиболее важными представляются, во-первых, предусмотренные ГК РФ правила изъятия земельных участков для публичных нужд и возмещения убытков, причиненных собственнику земельного участка данным изъятием либо иными противоправными действиями третьих лиц. Во-вторых, требования об обязательности государственной регистрации права собственности на земельные участки и сделок с ними, которую осуществляет Федеральная регистрационная служба. В специально оговоренных в законе случаях дополнительно требуется и нотариальное удостоверение сделок с земельными участками (рента, наследование).

В-третьих, возможность реализации собственником земельного участка способов защиты гражданских прав, предусмотренных ГК РФ. Так, К. в течение двух лет ожидал от С. исполнения вступившего в законную силу судебного решения, в соответствии с которым ответчик был обязан передвинуть изгородь и устранить препятствия в пользовании земельным участком. Тогда К. с помощью знакомых принудительно перенес изгородь296. В данном случае действия К. и его знакомых были признаны правомерными, поскольку тем самым К. реализовал свое право на самозащиту.

Следующим видом юридических гарантий конституционного права частной собственности на землю являются административно-правовые гарантии. Они представлены в виде комплекса административно-правовых условий и средств, обеспечивающих фактическую реализацию, охрану и защиту права частной собственности на землю в сфере государственного и муниципального управления. Содержание административно-правовых гарантий состоит в практическом осуществлении органами государственного и муниципального управления (должностными лицами) земельных полномочий в подведомственных им сферах публично-правовой управленческой деятельности.

В настоящее время ряд полномочий в сфере управления земельными ресурсами на федеральном уровне осуществляют Министерство регионального развития Российской Федерации, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Министерство сельского хозяйства РФ. В силу конституционного указания на всех этих органах лежит обязанность по признанию, соблюдению и защите права частной собственности на земельные участки. Каждый из них осуществляет регулирование в своей определенной сфере, но ввиду многоаспектности земли как объекта недвижимости, элемента окружающей среды, базиса и средства производства в экономике и сельском хозяйстве функции данных органов нередко пересекаются и дублируются.

На уровне субъектов РФ и муниципальных образований также могут создаваться органы, осуществляющие функции в сфере управления земельными ресурсами. Например, в структуре администрации Волгоградской области действует комитет государственного имущества, осуществляющий управление землями, находящимися в областной собственности; в структуре администрации городского округа «город – герой Волгоград» для аналогичных целей создан комитет земельных ресурсов и департамент муниципального имущества.

Каждый из указанных уровней публичной власти в рамках своей компетенции осуществляет ряд функций, создающих условия реализации права частной собственности на земельные участки. В их числе ведение мониторинга земель и государственного земельного кадастра; землеустройство и отвод земельных участков в натуре на местности; проведение государственной кадастровой оценки земель и выделение зон повышенной градостроительной ценности; осуществление мероприятий по охране земель как составной части окружающей среды; подготовка проектов документов территориального планирования (для городских округов и поселений это генеральные планы); экономическое стимулирование развития земельных отношений и т. д.297

Из этого вытекает и вторая составная часть административно-правовых гарантий рассматриваемого права, связанная с привлечением виновных граждан, должностных и юридических лиц к административной ответственности за совершение земельных правонарушений. Так, КоАП РФ охраняет право частной собственность на земельные участки посредством установления административной ответственности за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1 КоАП РФ). Факты самовольного захвата земель регистрируются по всей России, особенно в южных регионах и Московской области, где стоимость земельного участка очень высока.

В эту же группу правонарушений, посягающих на отношения собственности на землю, включаются: уничтожение межевых знаков (ст. 7.2 КоАП РФ), самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4), самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8), самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда или водным объектом (ст. 7.10) и т. д.

Особенности административной ответственности за совершение земельных правонарушений достаточно полно исследованы в юридической литературе298. С учетом результатов названных исследований заметим, что в настоящий момент сохраняет актуальность проблема отсутствия эффективных мер юридической ответственности за самовольный захват земельных участков. Опасность сохранения данной ситуации заключается в существовании препятствий реализации конституционного права частной собственности на землю, снижении авторитета государства как гаранта земельных прав граждан, создании условий для развития коррупции и теневой экономики.

В случаях когда принимаемые меры по защите права частной собственности на земельные участки в рамках административного и гражданско-правового принуждения не дают должного эффекта, реализация права частной собственности на земельные участки обеспечивается посредством уголовно-правовых гарантий, уже неоднократно доказывавших свою эффективность. В связи с этим для устранения такой опасности, на наш взгляд, требуется криминализация самовольного захвата земельных участков, что, в первую очередь, послужит целям профилактики этого вида правонарушений.

Поэтому мы поддерживаем сформулированные в научной литературе предложения ряда авторов299 о дополнении главы 21 УК РФ «Преступления против собствен­ности» статьей 166.1 «Самовольный захват земельных участков», устанавливающий уголовную ответственность за незаконное завладение или пользование чужим земельным участком, причинившее значительный ущерб правам и законным интересам соб­ственников и землепользователей.

Представляется, что данная мера органично впишется в существующую систему уголовно-правовых гарантий права частной собственности на земельные участки. В настоящий момент УК РФ содержит широкий спектр средств защиты земельных отношений. Так, уголовная ответственность преду­сматривается как за нарушение имущественных прав собственников, вла­дельцев и иных пользователей земельных участков, так и за нарушение эко­логической составляющей земельно-правовых отношений.

Охрана права частной собственности на земельные участки осуществляется посредством трех групп норм УК РФ. Во-первых, глава 19 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина. Особого внимания, с позиций обеспечения права частной собственности на земельные участки, заслуживает ст. 136 УК РФ «Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина» и ст. 140 УК РФ «Отказ в предоставлении гражданину информации».

Статья 136 УК РФ предусматривает возможность привлечения к уголовной ответственности за дискриминацию, то есть нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам. Поэтому в случае нарушения права граждан и юридических лиц на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность из муниципального и государственного фонда в виде отказа в предоставлении земельного участка по дискриминационным мотивам виновные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности.

Неменьший интерес представляет ст. 140 УК РФ, устанавливающая ответственность за неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан. С точки зрения создания условий реализации и средств защиты рассматриваемого права, данная статья направлена на выполнение органами государственной власти и местного самоуправления предусмотренной ч. 4 ст. 131 ГК РФ, ст. 14 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г., ст.ст. 31, 34, 37, 67 ЗК РФ обязанности по предоставлению информации субъектам права частной собственности на земельные участки.

Вторую группу уголовно-правовых гарантий реализации права частной собственности на земельные участки составляют нормы УК РФ, предусматривающие ответственность за преступления против собственности (глава 21 УК РФ). Поскольку сам земельный участок не может быть объектом хищения в силу своих физических свойств, а наличие обязательной государственной регистрации прав на земельные участки делает бесполезным кражу документов на земельную собственность, к преступлениям против права частной собственности на земельные участки следует отнести не­законное получение права частной собственности земельного участ­ка в результате мошенничества (ст. 159 УК РФ), вымогательства (ст. 163 УК РФ), причинения имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием (ст. 165 УК РФ), принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения (ст. 179 УК РФ).

В третью группу уголовно-правовых гарантий, которая представлена специальными уголовно-правовыми нормами, направленными непосредственно на защиту права частной собственности на земельные участки, следует отнести нормы, закрепленные ст. 170 УК РФ. Диспозицией ст. 170 УК РФ предусматривается ответственность должностных лиц за совершение следующих альтернативных действий: 1) регистрацию заведомо незаконных сделок с землей; 2) искажение учетных данных государственного земельного кадастра; 3) занижение размеров платежей за землю.

Данное деяние по объективным и субъективным признакам является конкретизацией признаков преступления, предусмотренного ст. 292 УК РФ (должностной подлог), а практика по таким делам пока невелика. По официальным данным МВД РФ, в год регистрируется весьма незначительное число таких преступлений: в 1997 г. – 10; 1998 г. – 21; 1999 г. – 7; 2000 г. – 13; 2001 г. – 36; 2002 г. – 9; 2003 г. – 2300.

Тем не менее установление уголовной ответственности за указанные преступления гарантирует равенство граждан как участников правового оборота земельных участков и соблюдение экономических интересов государства, предотвращает выведение земельных участков из сельскохозяйственного оборота, незаконную концентрацию земли в одних руках, превращение ее в объект неправомерной спекуляции, а также возможное нарушение законных прав и интересов собственников и иных владельцев земельных участков.

В настоящее время продолжает оставаться ряд некриминализированных посягательств на право частной собственности на землю и другие конституционные права. Так, Ю. Валерьев при исследовании фактов слияний и по­глощений предприятий более крупными корпорациями с целью получения в частную собственность земли отмечает, что «страна имеет дело с настоящей экономической войной, жертвами которой уже оказались тысячи работников, выброшенных на улицу, не говоря о финансовых потерях местного и феде­рального бюджета»301. Нормы, регулирующие вопросы «враждебных поглоще­ний», случайно или умышленно в законах не прописаны, чем пользуются «охотники за собственностью».

В заключение отметим, что приведенный перечень отраслевых гарантий права частной собственности на земельные участки не является исчерпывающим. Например, в качестве отраслевой (гражданско-процессуальной) гарантии рассматривается ст. 446 ГПК РФ, согласно которой не может быть обращено взыскание по исполнительным документам на принадлежащий гражданину-должнику на праве собственности участок, на котором расположено жилое помещение (его части), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем им помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания, а также на земельные участки, использование которых не связано с осуществлением гражданином-должником предпринимательской деятельности.

В то же время следует учитывать, что согласно постановлению Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности абз. 3 ч. 1 ст. 446 ГПК РФ в связи с жалобами В. В. Безменова и Н. В. Калабуна действие данной нормы не распространяется на садовые и дачные земельные участки302.