Оглавление
| Вид материала | Закон |
- Кожич Павел Павлович Минск 2010 г Оглавление Оглавление 2 Применение информационных, 302.47kb.
- Оглавление оглавление, 63.5kb.
- Оглавление Оглавление, 1560.65kb.
- Оглавление Оглавление, 259.29kb.
- Ланин Борис Евсеевич Оглавление Оглавление 1 лекция, 810.53kb.
- Оглавление: Оглавление:, 350.3kb.
- Октябрьской Революции Краснознаменной академии (ввиа) имени профессора Н. Е. Жуковского, 1685.68kb.
- Караваева Елена Леонидовна г. Светлый 2008 г. Оглавление оглавление 2 пояснительная, 130.81kb.
- Винарский Владимир Афанасьевич ассистент Шешко Сергей Михайлович Минск 2008 г. Оглавление, 156.88kb.
- Коледа Виктор Антонович, ст преподаватель Пол Кожич Минск 2010 г. Оглавление Оглавление, 340.48kb.
Правовое регулирование публичной собственности на земельные участки в России и Германии
ОГЛАВЛЕНИЕ
- Понятие и признаки земельного участка в российском и немецком законодательстве
- Право публичной собственности на земельные участки – основания, пределы и субъекты права
- Основания и порядок формирования и описания земельных участков, находящихся в публичной собственности
- Основания и порядок регистрации земельных участков, находящихся в публичной собственности
- Налогообложение земельных участков, находящихся в публичной собственности
- Общие подходы и методы оценки стоимости земельных участков для целей совершения сделок и налогообложения
- Некоторые выводы о перспективах регулирования публичной земельной собственности в России
- Понятие и признаки земельного участка в российском и немецком законодательстве
1.1. Понятие и признаки земельного участка в российском законодательстве
Регулирование имущественных отношений по поводу земельных участков в Российской Федерации осуществляется в соответствии с земельным и гражданским законодательством.
Согласно статье 6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) земельные участки являются объектами земельных отношений.
Определение земельного участка как объекта земельных отношений дано в статье 111 ЗК РФ, устанавливающей, что земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Следует отметить, что данное определение имеет рамочный характер и не позволяет выявить отличительные признаки и особенности земельного участка как объекта правоотношений.
В гражданском законодательстве земельный участок признается недвижимым имуществом (п.1 ст. 130 ГК РФ). В связи с этим общие нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) о недвижимости распространяются и на земельные участки.
Несмотря на то, что ГК РФ не дает прямого определения понятию «земельный участок», признаки земельного участка указаны в ряде его статей.
Так, согласно ст. 261 ГК РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. При этом собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц. Таким образом, по сравнению с легальным определением, содержащимся в ЗК РФ, гражданское законодательство расширило понятие земельного участка как объекта гражданских прав.
В качестве объектов гражданского оборота земельные участки обладают такими признаками, как индивидуальная определенность, оборотоспособность и правовой режим.
На практике нередко возникает вопрос о соотношении понятия «земельный участок» с иными используемыми в законодательстве понятиями, которые в значительной степени совпадают с ним. Например, полосы отвода автомобильных и железных дорог, земли, занятые линейными объектами (трубопроводами, линиями электропередачи и т.д.) фактически представляют собой земельные участки очень большой протяженности. В федеральных законах также встречается понятие «угодье» (сельскохозяйственные угодья, охотничьи угодья, промысловые угодья и т.п.).
В законодательстве, в том числе в ГК РФ, понятия «земля» и «земельный участок» иногда используются как синонимы, например, говорится о правах на землю, сделках с землей, обороте земли и т.д., что представляется не совсем верным. Следует различать земельный участок как объект недвижимости и землю как природный объект, природный ресурс, компонент окружающей среды.
Статьей 1 ЗК РФ установлено, что земля как важнейший компонент окружающей среды и средство производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве имеет приоритет перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственником свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде. Особенностью земли является то, что она имеет многофункциональное значение. Именно поэтому владение, пользование и распоряжение земельными участками не должно входить в противоречие с публичными интересами, а также нарушать права и законные интересы отдельных лиц, что прямо закреплено в Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 9, часть 2 статьи 36). Вследствие этого в отношении земельных участков законодательством устанавливаются различного рода ограничения, в пределах которых допускается осуществление гражданских прав на земельные участки, в том числе в сфере их гражданского оборота.
Однако объектом имущественных отношений, гражданского оборота всегда выступает земельный участок - в установленном порядке индивидуализированная часть земли, недвижимость. В связи с этим земля как природный ресурс, как территория или ее часть (зона) не может выступать объектом гражданско-правовых отношений. В качестве объектов гражданских прав, недвижимости могут выступать лишь земельные участки, индивидуализированные путем определения их местоположения, границ и присвоения кадастрового номера.
В связи с этим, в ГК РФ и иных федеральных законах, регулирующих имущественные отношения, следует говорить не о земле, зонах, угодьях и т.д., а о земельных участках.
Необходимо иметь в виду, что Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства Российской Федерации в рамках реализации Концепции развития гражданского законодательства, подготовленной на основании Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации», подготовлен к внесению в Государственную Думу проект федерального закона
«О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий внесение соответствующих изменений в ГК РФ.
Важнейшей характеристикой земельных участков как объектов гражданских прав является их способность быть объектом гражданского оборота (выступать объектом различных сделок), переходить от одного субъекта к другому – т.е. оборотоспособность.
Статьей 129 ГК РФ установлено, что объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. При этом земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
В действующем законодательстве вопрос об оборотоспособности земельных участков определен достаточно ясно: в ст. 27 ЗК РФ перечислены земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте.
К первому виду относятся земельные участки, которые полностью исключены из гражданского оборота, они не могут быть объектами гражданско-правовых сделок, их приватизация не допускается. Изъяты из гражданского оборота земельные участки:
- в пределах территорий государственных природных заповедников и национальных парков, за исключением земельных участков в границах национальных парков, переданных гражданам и юридическим лицам в собственность или на иных правах в соответствии с федеральными законами;
- занятые зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, войска Пограничной службы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы;
- занятые зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды;
- занятые объектами организаций федеральной службы безопасности;
- занятые объектами организаций федеральных органов государственной охраны;
- занятые объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
- занятые объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно - территориальные образования;
- занятые объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний;
- занятые воинскими и гражданскими захоронениями;
- занятые инженерно - техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.
Ко второму виду относятся земельные участки, оборот которых допускается, но при соблюдении ряда условий, установленных федеральными законами. Ограничены в гражданском обороте земельные участки:
- в пределах особо охраняемых природных территорий, за исключением изъятых из оборота;
- из состава лесного фонда;
- занятые находящимися в государственной или муниципальной собственности водными объектами, за исключением обособленных водных объектов;
- занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко - культурными заповедниками, объектами археологического наследия;
- предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд, за исключением изъятых из оборота;
- в границах закрытых административно - территориальных образований, за исключением изъятых из оборота;
- предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров;
- предоставленные для нужд связи;
- занятые объектами космической инфраструктуры;
- расположенные под объектами гидротехнических сооружений;
- предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;
- загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли;
- расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд;
- в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Представляется, что в дальнейшем перечень земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, будет уточняться в соответствии с общественными потребностями, а также с возникающими государственными и муниципальными нуждами.
Другой важной характеристикой любого земельного участка является его правовой режим, который определяется исходя из принадлежности земельного участка к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (статьи 1, 7 и другие статьи ЗК РФ).
ЗК РФ (ст. 7) по целевому назначению выделяет семь категорий земель:
- земли сельскохозяйственного назначения;
- земли поселений;
- земли промышленности, энергетики, транспорта, радиовещания, связи, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
- земли особо охраняемых территорий и объектов;
- земли лесного фонда;
- земли водного фонда;
- земли запаса.
Для каждой категории земель федеральными законами установлен определенный режим их использования, выражающийся в полном или частичном запрете осуществлять на землях те или иные виды деятельности, в предоставлении приоритетной возможности использовать земли для конкретных нужд, в установлении особых условий использования земель и т. д.
Следует иметь в виду, что целесообразность деления земель на категории по целевому назначению в настоящее время подвергается сомнению и нередко расценивается как пережиток советского земельного права по сравнению с более прогрессивными механизмами, предусмотренными Градостроительным кодексом Российской Федерации. В частности, в 2011 году Правительством Российской Федерации должен быть подготовлен проект федерального закона, направленного на отмену деления земель на категории как института, дублирующего институты территориального планирования и градостроительного зонирования (пункт 20 Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 № 982-р).
Необходимо отметить, что правовой режим земельного участка, обусловленный его целевым назначением, не является раз и навсегда установленным. Изменение правового режима земельных участков происходит, например, при переводе таких участков или соответствующих земель из одной категории в другую. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков из одной категории в другую, осуществляется на основании норм ЗК РФ, Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Что касается разрешенного использования земельного участка, то оно определяется, прежде всего, в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее – ГрК РФ).
ГрК РФ установлено, что правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом (ст. 36 ГрК РФ), который является составной частью правил землепользования и застройки (ст. 30 ГрК РФ). Виды разрешенного использования (основные, условно разрешенные и вспомогательные) устанавливаются градостроительным регламентом применительно к каждой территориальной зоне (ст. ст. 1, 30, 37 ГрК РФ). Исключение составляют земельные участки, на которые действие градостроительного регламента не распространяется и земельные участки, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, вопросы использования которых регулируются другими федеральными законами (части 4-7 ст. 36 ГрК РФ).
Следует отметить, что вопросы, касающиеся разрешенного использования земель и земельных участков, в законодательстве Российской Федерации требуют более детального регулирования.
Например, в законодательстве Российской Федерации однозначно не определено, должно ли совпадать разрешенное использование земельного участка и находящегося на нем объекта капитального строительства. Кроме того, для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительные регламенты не устанавливаются, при этом в федеральных законах не определено, какие виды разрешенного использования могут иметь земли и земельные участки сельскохозяйственного назначения, не указан порядок установления и изменения видов разрешенного использования земельных участков из состава указанных земель и т.д. С целью устранения указанного правового пробела в пункт 2 статьи 7 ЗК РФ была включена норма о том, что для определения видов разрешенного использования земельных участков Минэкономразвития России должен быть утвержден соответствующий классификатор.
Необходимо также иметь в виду, что в настоящее время нормы ГрК РФ о разрешенном использовании земельных участков действуют не в полной мере, поскольку на значительной части территории Российской Федерации правила землепользования и застройки до сих пор не приняты.
При принятии ГрК РФ (вступил в силу 30 декабря 2004 г.) предполагалось, что правила землепользования и застройки в обязательном порядке должны быть приняты применительно ко всем территориям поселений и городских округов не позднее чем через пять лет после его введения в действие. Однако указанный срок подготовки документов впоследствии неоднократно продлевался. Так, Федеральным законом от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» сроки подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки были продлены до 31 декабря 2012 г. Соответственно, было продлено действие временных норм Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (ст. 4), согласно которым в отсутствие утвержденных правил землепользования и застройки решение об установлении и изменении видов разрешенного использования земельных участков принимается главой местной администрации (фактически произвольно) либо в соответствии с проектом планировки территории (документом технического характера, который предназначен для других целей и не может быть равноценной заменой правилам землепользования и застройки.
ЗК РФ (п. 5 ст. 1) в качестве одного из основных принципов земельного законодательства провозглашен принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Данный принцип получил развитие в нормах ЗК РФ о праве застройщика на приобретение в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для строительства (п. 4 ст. 28 ЗК РФ); о переходе права на застроенный участок (ст. 35 ЗК РФ); о праве собственника здания и сооружения на приватизацию земельного участка, на котором расположено строение (статья 36 ЗК РФ), а также в п. 1 ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Вместе с тем следует признать, что в полной мере концепцию единого объекта недвижимости в действующем законодательстве реализовать не удалось, что обусловлено причинами как объективного, так и субъективного характера.
В частности, изначально земельные участки и находящиеся на них здания и сооружения выступали самостоятельными объектами гражданского оборота, при этом виды прав на них нередко различались.
Кроме того, до сих пор государственный учет земельных участков и расположенных на них зданий и сооружений ведется раздельно в соответствии с особыми для каждого вида объектов правилами, а единый государственный информационный ресурс, содержащий информацию обо всех видах недвижимого имущества (Государственный кадастр недвижимости), предусмотренный Федеральным законом
«О государственном кадастре недвижимости», лишь создается.
Учитывая изложенное, следует признать, что для реализации на практике указанных норм ЗК РФ и Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» потребуется какое-то время.
1.2. Понятие и признаки земельного участка в Германии
В Германии понятие земельного участка не определено законодательно (отсутствие легальной дефиниции) и используется в разговорной речи во множестве значений. Юридическое понятие имеет отличие от разговорной трактовки. Понятие земельного участка не определяется в Гражданском уложении Германии (ГГУ), а используется как известное. Содержательное определение вытекает из норм Положения о поземельной книге (ППК) и ГГУ: в немецком вещном праве под земельным участком понимается территориально ограниченная часть поверхности земли, которая учтена на отдельном листе поземельной книги (§ 3 ППК) либо под индивидуальным номером в инвентарной описи на общем листе поземельной книги. Поземельная книга может быть структурирована в виде «реальных страниц» (пообъектный учет) либо в виде «персонифицированных страниц» (поименный учет). В случае «реальных страниц» критерием систематизации выступает земельный участок, а в случае «персонифицированных страниц» - собственник.
Понятие земельного участка необходимо отличать от понятия земельный надел. Земельный участок состоит из одного (простой земельный участок) либо из нескольких (составной земельный участок) земельных наделов, которые могут быть раздельными с территориальной точки зрения (см. § 2 ч. 2 Положения о поземельной книги). Земельный надел является минимальной единицей учета в кадастре недвижимости. Земельный участок, который в соответствии с публично-правовыми нормами уже застроен либо может быть застроен, также называется земельным участком под строительство.
Несколько земельных участков (в правовом смысле) по заявлению собственника могут быть объединены в поземельной книге в один земельный участок. Также возможно приписать в поземельной книге в качестве составной части основного земельного участка (например, застроенного жилым домом) прилегающий земельный участок (например, на котором построен гараж). В конечном итоге, путем проведения топографической съемки и разделения в кадастре недвижимости также возможно от существующего земельного участка списать часть территории и зарегистрировать в поземельной книге новый самостоятельный земельный участок (разделение/ выделение).
В соответствии с немецким законодательством земельному участку принадлежат существенные составные части земельного участка и принадлежности земельного участка. Существенными составными частями в соответствии с § 93 ГГУ являются составные части вещи, при разделении которых одна или другая часть будет разрушена либо изменена по своей сути. Существенные составные части не могут быть объектом особых прав.
Существенными составными частями земельного участка в соответствии с § 94 ГГУ являются:
1. Вещи, неразрывно связанные с землей, в первую очередь – здания
2. Продукты земельного участка, например растения, до тех пор пока они связаны с землей.
Принадлежностями земельного участка в соответствии с § 97 ГГУ являются движимые вещи, которые постоянно служат экономической цели земельного участка и находятся в определенной территориальной связи с земельным участком (например, в случае запасных частей на земельном участке автомастерской или в случае хозяйственного использования определенного оборудования и животных фермерского хозяйства).
Одновременно в § 95 ГГУ содержится понятие «временно присоединенных составных частей», не являющиеся составными частями земельного участка:
(1) К составным частям земельного участка не принадлежат вещи, связанные с землей лишь для временных целей. Аналогичное правило применяется к строению или иному сооружению, возведенному на земельном участке лицом, имеющим ограниченное право на чужой земельный участок.
(2) Вещи, присоединенные к строению лишь для временных целей, не принадлежат к его составным частям.
Земельные участки и неразрывно связанные с ними здания и строения составляют вещное и правовое единство и не могут по общему правилу находиться в собственности различных лиц (исключения: жилищная собственность и наследственное право застройки).
Ряд основополагающих норм о понятии и видах земельных участков в Германии содержится в Законе об оценке: