Geum.ru

А. И. Мелихов Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   14
§ 3. Гарантии реализации конституционного права частной собственности на земельные участки

В современных условиях обладание земельными участками на праве частной собственности является для многих россиян главным источником материального благополучия, залогом выживания и в целом процветания российского общества. В связи с этим существует необходимость исследования и упорядочения в данной сфере конституционно-правовых отношений, включая конституционные гарантии прав личности, полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Среди существенных признаков, отличающих субъективное право от иных правовых явлений, – его гарантированность. Как писал И.Е. Фарбер, «субъективное право есть гарантированная законом мера поведения»235. Указание на гарантированность права включалось многими исследователями в его понятие как неотъемлемый признак236. Гарантии наряду с правами и обязанностями составляют основу правового статуса личности в Российской Федерации. В понятийно-категориальном аппарате науки конституционного права категория «гарантии конституционных прав и свобод» одна из ключевых. Об этом свидетельствуют многочисленные научные публикации237 и учебная литература238, посвященная проблеме защиты конституционных прав и свобод.

В широком смысле под гарантиями понимают всю совокупность объективных и субъективных факторов, направленных на практическую реализацию прав и обязанностей граждан, устранение возможных причин и препятствий их неполного или ненадлежащего осуществления и защиту прав от нарушений. Поскольку практически между всеми этими явлениями можно установить связь, которая будет либо позитивно, либо негативно влиять на реализацию субъективного права, под гарантиями нужно понимать такие условия, которые были созданы специально в целях реализации указанного права. Таким образом, гарантирование – это целенаправленная деятельность.

Гарантировать права – значит поручаться за них. В случае с конституционными правами в качестве такого поручителя выступает государство, условием предоставления власти которому служило закрепление определенных прав в Конституции РФ. Если же субъективные права закреплены на международном уровне, обязанность их гарантирования лежит на мировом сообществе в лице стран, подписавших соответствующие соглашения. Л. Д. Воеводин в этой связи отмечает: «Конституционным правам и свободам корреспондируют соответствующие обязанности государства. Эти обязанности находят юридическое выражение в виде записанных в законе гарантий, т. е. условий и средств, которые создает и предоставляет государство гражданам для осуществления ими своих основных прав и свобод»239.

Итак гарантирование как деятельность по созданию гарантий –обязанность исключительно государства. Нормативное выражение эта обязанность нашла в ст. 2 Конституции РФ, согласно которой признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Обязанность по гарантированию данных прав не лежит на иных субъектах, поэтому включение в состав гарантий деятельности общественных объединений представляется неверным240. Более того, неудачей видится сама редакция ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, предусматривающей, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Дело в том, что под «общественными объединениями» российское законодательство понимает лишь одну из разновидностей некоммерческих юридических лиц, хотя очевидно, что обжаловать можно действия (бездействие) должностных лиц, работающих в рамках любой организационно-правовой формы юридического лица.

Гарантирование необходимо отличать от наложения обязанности по соблюдению данного права на других лиц. На это обращает внимание Н. И. Матузов, разделяя эти понятия, и полагая, что «субъективное право всегда и неизбежно предполагает не только гарантию со стороны государства, но и соответствующую обязанность других лиц»241. Значит, если смысл наложения обязанности состоит в запрете создавать помехи реализации субъективного права, то смысл гарантирования – в создании благоприятных условий для его реализации.

Слово «гарантировать» происходит от французского «garantir» – «ручаться», «обеспечивать»242. Однако было бы неправильным отождествлять обеспечение права и его гарантирование. Некоторые авторы в результате логико-семантического анализа пришли к выводу, что «…если обеспечение охватывает весь спектр позитивного влияния, то гарантии – лишь тот, который необходим, т. е. то, при отсутствии чего гарантируемое не возникает, не осуществляется, иными словами, становится нереальным. При этом обеспечение осуществляется путем создания необходимых условий, тогда как гарантирование – созданием гарантий»243. Соглашаясь с тем, что обеспечение – более широкое по смыслу понятие, нельзя согласиться что гарантии – эта такие условия, без которых реализация права становится нереальной. Как отмечалось, следует отличать деятельность государства по гарантированию прав от наложения обязанности на других лиц не мешать реализации этого права. Последнее выступает необходимым условием для реализации права, однако не входит в число его гарантий. Не входят в число гарантий и правомочия субъективного права, поскольку в противном случае будет невозможно отличить субъективное право от его гарантий. В этой связи мы не разделяем мнение Ф. Ритнер, который утверждает, что конституционно-правовое понятие собственности – это совокупность гарантий, которые предоставляются собственни­ку государством244.

Таким образом, если обеспечение права будет включать в себя все условия и средства для реализации прав и свобод человека, в том числе не обязанными субъектами, то гарантии – это условия и средства, целенаправленно создаваемые государством в рамках выполнения возложенной на него обязанности. Рассматривая терминологические проблемы в сфере гарантий прав человека и гражданина, нужно показать различия правовых категорий «охрана» и «защита» прав и свобод.

Так, согласно ч. 1 ст. 35 Конституции РФ право частной собственно­сти охраняется законом; ст. 45-46 Конституции гарантируют защиту прав и свобод. В результате одни авторы отождествляют понятие гарантий и охраны прав и свобод245; другие полагают, что гарантии являются элементом защиты246; третьи под гарантиями подразумевают средства, направленные на реализацию и защиту права, включая их в понятием охраны247.

Для разрешения данной терминологической проблемы следует исходить из того, что под гарантиями прав и свобод понимается деятельность обязанного субъекта – государства, а следовательно, отнесением защиты права к числу его гарантий необоснованно сокращается круг субъектов, осуществляющих защиту прав и свобод человека. Мы разделяем позицию тех авторов, которые считают, что основным субъектом правозащитной деятельности является человек248, значит, понятие защиты права частью выходит за рамки гарантий, устанавливаемых государством.

Государство создает гарантии реализации провозглашенных прав посредством экономических, идеологических, правовых и политических средств. В этой связи выделяют экономические, политические, идеологические и правовые гарантии осуществления права частной собственности на земельные участки. Ф. М. Рудинский указанные виды гарантий подразделяет на общие, направленные на создание условий и средств для реализации всех прав и свобод человека и гражданина, и специальные, направленные на реализацию отдельных прав и свобод, видя задачу исследователя в том, чтобы «…выяснить, во-первых, какова связь между общими гарантиями и данным конституционным правом, и, во-вторых, какими именно специальными гарантиями оно обеспечивается»249.

Общие гарантии конституционных прав и свобод250, равно как и гарантии конституционного права иметь имущество в частной собственности уже являлись предметом исследования в трудах многих авторов251. При этом специальные гарантии конституционного права граждан и их объединений иметь в частной собственности земельные участки практически не изучались, в то время как актуальность таких исследований трудно переоценить.

В зависимости от субъекта, на котором лежит обязанность по созданию гарантий, в юридической литературе различают международные и внутригосударственные гарантии.

Земля и иные природные ресурсы – национальное богатство наро­дов, естественная основа устойчивого социально-экономического развития, что в конечном счете предопределяет саму возможность суще­ствования человечества. Поскольку Россия является членом мирового сообщества, соблюдение прав человека не является ее сугубо внутренним делом. В связи с этим ряд гарантий реализации права частной собственности на земельные участки возникает в результате подписания Россией международных документов в области защиты прав человека, вступления в международные организации и выполнения в связи с этим предусмотренных обязательств.

Основной международно-политической гарантией будет проведение всеми государствами планеты миролюбивой политики, призванной исключить вооруженные столк­новения государств, результатом которых может стать изменение государственных границ и нарушения права частной собственности на земельные участки. В Европейском суде по правам человека в производстве находится приблизительно 1 400 дел по имущественным спорам, инициированных против Турции преимущественно греками-киприотами по факту утраты реального контроля над своей земельной собственностью в результате оккупации Турцией части острова Кипр252. Есть подобные примеры и в ближнем зарубежье. Так, властями Молдовы выдавались свидетельства на право частной собственности на земли, расположенные в Приднестровье, в то время как в соответствии с законодательством Приднестровья вся земля принадлежит этому непризнанному государству253. Поэтому четкое определение территориальных границ, в пределах которых возможно приобретение права частной собственности на земельные участки, играет важную роль в гарантировании земельных прав граждан и их объединений.

В качестве международных идеологических гарантий могут выступать формирование уважительного отношения к правам человека в целом и к праву собственности граждан и их объединений в частности, а также меры по правовому просвещению населения.

К международным экономическим гарантиям можно отнести: выделение помощи беженцам и переселенцам для приобретения жилья; доступность международных средств защиты права частной собственности на земельные участки (при Европейском Суде по правам человека создан фонд для оплаты расходов по судебным издержкам для малоимущих лиц).

Важное значение имеют международно-правовые гарантии данного права. Как указывалось, первоначальное право собственности на природные ресурсы и естественные богатства принадлежит народу, который вправе, исходя из общих интересов, самостоятельно устанавливать экономическую систему государства, в рамках которой происходит регулирование отношений собственности на земельные и другие природные ресурсы.

Права на природные ресурсы, в отличие от иных притязаний человека, из-за разных природных условий нельзя привести к единому международному стандарту, хотя такие попытки предпринимались254. По этой причине право частной собственности на земельные участки не является правом человека и не закрепляется в основных международных документах. Но, несмотря на это, данное право обеспечивается и защищается на международном уровне в двух направлениях: за счет системы гарантий, предусмотренных в документах, закрепляющих право человека на собственность, а также в документах, регламентирующих правовое положение отдельных социальных групп.

С учетом выделенных особенностей под международно-правовыми гарантиями права частной собственности граждан и их объединений на земельные участки сле­дует понимать совокупность таких международно-правовых условий и средств их осуществления, которые обеспечивают равный доступ к реализации права частной собственности на земельные участки на территории Российской Федерации и их мирное использование как фактора устойчивого социально-экономического развития человечества.

В качестве международно-правовых гарантий права частной собственности на земельные участки, помимо между­народно-правовых нормативных актов, некоторые авторы выделяют международно-правовой контроль, международно-правовые санкции, международно-правовую защиту, координацию усилий современных государств, международно-правовые встре­чи и совещания255. На наш взгляд, данные виды гарантий применительно к исследуемому праву можно рассматривать как деятельность международных организаций и учреждений, обеспечивающих реализацию земельных прав граждан.

Основой международно-правовых гарантий права частной собственности на земельные участки выступают общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепляющие право на частную собственность, в частности ст. 17 Всеобщей декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.), предусматривающая право на владение имуществом и запрет на его произвольное лишение. Положения Всеобщей декларации, став фундаментом всей колоссальной конструкции по защите прав человека на международном уровне, служат моделью для разработки соответствующих положений конституций разных стран. На ст. 17 Декларации ссылается Конституционный Суд РФ при обосновании своих решений256. Однако, имея силу резолюции ООН, Декларация в юридическом смысле не является строго обязательной, чего нельзя сказать о документах, принятых на ее основе.

Ряд гарантий права частной собственности на земельные участки закреплен в нормах ратифицированных Россией международных соглашений, которые прямо касаются прав на землю. К ним можно отнести запрет на любые меры, в том числе законодательного характера, направленные на экспроприацию земельной собственности, принадлежащей расовой группе или группам или их членам257. Указанные меры являются преступлением апартеида, за которые предусмотрена международная уголовная ответственность.

Отсюда предполагается, что ограничение доступа к приобретению земельных участков на основе расовых различий либо предоставление приоритета для приобретения земельных участков в частную собственность одной расовой группе в ущерб другой запрещены.

Косвенной гарантией реализации права частной собственности на земельные участки является международный запрет крепостного состояния, т. е. такого пользования землей, при котором пользователь обязан по закону, обычаю или соглашению жить и работать на земле, принадлежащей другому лицу, и выполнять определенную работу для другого лица за вознаграждение или без такового, и не может изменить это свое состояние258.

Свойствами международно-правовой гарантии права частной собственности на земельные участки обладают нормативные положения международных соглашений, предусматривающих права отдельных социальных групп, в том числе: запрет на произвольное лишение собственности, включая земельную собственность иностранцев259, трудящихся-мигрантов260; ликвидацию разных форм дискриминации при приобретении и осуществлении прав на имущество261; предоставление условий для приобретения движимого и недвижимого имущества беженцам262 и апатридам263; обеспечение прав инвалидов на защиту своего имущества264. Однако провозглашение права собственности само по себе не приведет к ликвидации массовой ни­щеты, безработицы, социальной дискриминации и неравенства. Для превращения этого права в реальность для всех групп населения необходим механизм контроля.

Последнее означает, что в случае нарушения обязательств по дейс­твующим международным договорам наступает международная правовая от­ветственность, виды и формы которой обусловлены серьезностью правонаруше­ний. В результате ответственность за ординарные нарушения прав челове­ка – это, как правило, ненасильственные санкции в виде представлений заинтересованных сторон в адрес нарушителя соответствующих обязатель­ств. При неэффективности этих мер воздействие на нарушителя может быть усилено дополнительными политическими и экономическими санкциями265.

Международный контроль за исполнением взятых государствами на себя обязательств осуществляет Организация Объединенных Наций (ООН), являющаяся ведущей международной организацией по защите прав человека. В Уставе ООН выражена решимость содействовать социальному прогрессу и улучшению условий жизни народов при большей свободе. Одна из целей ООН - осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека (п. 3 ст. 1). Право частной собственности на земельные участки представляет интерес для ООН как один из инструментов разрешения международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера.

Роль права собственности в мировом развитии была указана в ст. 6 Декларации социального прогресса и развития 1969 г., согласно которой «социальный прогресс и развитие требуют участия всех членов общества в производительном и общественно полезном труде и установления, в соответствии с правами человека и основными свободами, а также в соответствии с принципами справедливости и социальной функции собственности, таких форм собственности на землю и средства производства, которые исключают любые формы эксплуатации человека, обеспечивают равные права на собствен­ность для всех и создают условия, ведущие к подлинному равенству среди людей».

Таким образом, задачей ООН в области гарантий реализации прав на земельные участки является, прежде всего, обеспечение равного доступа людей к земле, обеспечивающего искоренение бедности и устойчивое развитие как всесторонний процесс, нацеленный на постоянное улучшение благосостояния всего населения и каждого человека на основе их активного участия в развитии и справедливого распределения вытекающих из него благ. Следовательно, применение контрольных процедур ООН вполне возможно для обеспечения права частной собственности на земельные участки только в части обеспечения равного доступа к земельным ресурсам.

Во исполнение положений конвенций, предусматривающих равный доступ к собственности, при ООН создан Комитет по ликвидации дискриминации женщин, Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, Комитет по природным ресурсам при ЭКОСОС и др.

Важным гарантом реализации права частной собственности на земельные участки выступает деятельность и других подразделений ООН. Так, Центр ООН по населенным пунктам (Хабитат) тесно связывает право владеть имуществом и развитие населенных пунктов.

Пози­ция этой организации заключается в том, что обеспечение освое­ния и использования земли для населенных пунктов должно соот­ветствовать интересам общества в целом, учитывая потребности беднейших слоев населения. Это прежде всего касается земли под строительство жилищ для этой категории населения и определен­ных групп, таких как женщины и лица, находящиеся в неблагопри­ятных условиях266. Меры, принимаемые этой организацией, направ­лены на совершенствование функционирования земельных рынков в целях обеспечения доступа беднейших слоев населе­ния к участкам земли.

Международная организация труда (МОТ) в рекомендации от 28 июня 1961 г. о жилищном строительстве для трудящихся устанавливает, что участки для жилищного строительства для трудящихся и других средств коммунального обслуживания должны предоставляться по справедливой цене. Хотя рекомендации и не являются юридически обязательными для государств, обычно имеют силу благодаря авторитету самой организации.

Продовольственная и сельскохозяйственная организация (ФАО) разделяет точку зрения, согласно которой право владеть собствен­ностью как единолично, так и совместно с другими, способствует достижению целей экономического и социального развития, зак­репленного в Уставе ООН.

По мнению данной международной организации, в будущем все реже придется рассматривать собственность как абсолютную категорию или как одно из прав в отрыве от других прав и свобод человека и гражданина, особенно в области продовольствия и сельского хозяйства. Быст­рый рост населения и интенсификация производства создадут бес­прецедентный спрос на пространство и ресурсы, которых уже не хвата­ет. Какое-то время неограниченное использование собственности в интересах определенной группы людей, вполне вероятно, будет иметь отрицательные последствия для будущего благосостояния других групп и для блага государств и международного сообщества. Доходы, получаемые благодаря одному праву собственности, сле­дует сопоставлять с экономическими издержками и потерями, свя­занными с другими правами. Например, доля населения, владею­щего достаточным количеством земли для того, чтобы обеспечить полное участие в деятельности общества, в будущем сократится; те же, кто не сможет получить достаточного количества земли, будут владеть другими формами собственности или же иметь полный до­ступ к иным правам, нежели право на собственность267.

Наряду с правотворчеством и деятельностью специальных учреждений ООН механизм гарантий прав человека включает и локальное звено – Совет Европы. В связи со вступлением России в Совет Европы (28 февраля 1996 г.) одним из важнейших шагов на пути реализации обязательств, взятых при вступлении в эту организацию, стала ратификация Россией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод268. В отличие от других международных документов, для выполнения Европейской конвенции предусмотрен ряд юридических средств, на основе которых строится специальная деятельность компетентных субъектов, направленная на обеспечение прав, предусмотренных в ней, прежде всего, посредством деятельности Европейского Суда по правам человека.

В ст. 1 протокола № 1 к Европейской конвенции по правам человека закреплена важнейшая гарантия права частной собственности на земельные участки – право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Несмотря на то что Конвенция закрепляет права человека, ее действие в соответствии с практикой Европейского Суда распространяется и на юридические лица. Данная статья включает три самостоятельных правила (принци­па), которые Европейский Суд по правам человека разъяснил сле­дующим образом: «В первом предложении первого пункта устанав­ливается принцип беспрепятственного пользования имуществом. Во втором предложении того же пункта говорится о лишении иму­щества и увязывается эта мера с определенными условиями. Третья норма, которая содержится во втором пункте, признает, что Дого­варивающиеся Государства имеют право, в частности, осуществлять контроль за использованием собственности в соответствии с общи­ми интересами. Вторая и третья нормы, касающиеся конкретных случаев вмешательства в право беспрепятственно пользоваться иму­ществом, должны толковаться в свете общего принципа, установ­ленного в первой норме»269.

При установлении нарушения частных прав Европейский суд принимает во внимание: фактическое наличие имущественных прав у заявившего об их защите лица; законность их происхождения; серьезность, реальность и последствия их нарушения; отсутствие гарантированной защиты от правонарушения частных прав со стороны государства-члена Совета Европы.

Нет никаких сомнений, что под право на «имущество» в его трактовке Европейским Судом по правам человека подпадает право частной собственности на земельный участок, а также вещные права на землю – право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения270. Однако право приобретать земельные участки на правах частной собственности не будет являться предметом защиты, поскольку по делу Маркс Суд высказал мнение о том, что ст. 1 Протокола № 1 применяется лишь к существующему имуществу того или иного лица, а не к праву при­обретать его в собственность, будь то в случае отсутствия завещания или через добровольную реализацию. Право наследовать собственность не является имущественным до тех пор, пока оно не становится ос­париваемым. Данная статья защищает также право распоряжаться матримониальными правами271. Исходя из данной позиции, в Суд нельзя оспорить, например, отказ органов исполнительной власти государства или органов местного самоуправления в предоставлении земельного участка для строительства.

Одним из немногих постановлений Европейского суда по правам человека, посвященных вопросам собственности на землю, стало дело «Жигалев против Российской Федерации», касающееся земельной собственности крестьянского фермерского хозяйства. В данном деле Суд не признал, что были нарушены права заявителя именно на основании того, что у Жигалева не было «существующей собственности», которая защищается ст. 1 Протокола272.

Анализ практики Европейского Суда по правам человека в части, посвященной защите права частной собственности на земельные участки, позволяет выделить следующие виды споров: об экспроприации имущества;273 о планах застройки территорий, выдаче разрешения на строительство274; невозможности осуществлять права собственника в отношении земельного участка275.

Другим аспектом деятельности Европейского Суда, являющимся гарантией реализации исследуемого права, является использование его позиций в судебной практике Российской Федерации, в том числе и при разрешении земельных споров. Конституционный Суд РФ уже неоднократно ссылался на прецеденты Европейского суда в своих постановлениях, касающихся земельных прав. Кроме того, Конституционный Суд РФ в своих постановлениях276 ссылается на Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., согласно п. 9.6 которого каждый человек имеет право на мирное использование своей собственности, индивидуально либо совместно с другими. Никто не может быть лишен своей собственности, за исключением случаев, определяемых общественными интересами, и на условиях, предусмотренных законом и соответствующих международным обязательствам и обязательствам по международному праву. Указанный документ также является общепризнанным источником международного права.

Помимо перечисленных в рамках Совета Европы действует еще ряд органов по защите прав человека и правозащитных механизмов. В их числе – Комиссар Совета Европы по правам человека, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Европейский совет помощи беженцам и изгнанникам (ссылка скрыта). Благодаря их финансовой поддержке создаются общественные организации, действующие в сфере миграции. В рамках работы этих организаций и, в частности «Форума переселенческих организаций», осуществляется юридическая помощь переселенцам и беженцам по широкому спектру вопросов, в том числе связанных с земельными правами.

Copyright © 2023. All rights Reserved.