Geum.ru

Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки

Вид материалаМонография

Содержание


На земельные участки в истории отечественного права
Частной собственности граждан и их объединений
Собственности граждан и их объединений на земельные участки
Подобный материал:
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14


КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ПРАВА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ


МОНОГРАФИЯ


А.П. АНИСИМОВ, А.И. МЕЛИХОВ


Анисимов Алексей Павлович

Ведущий научный сотрудник НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук.

Сфера научных интересов - земельное право, градостроительное право, экологическое право. Автор более 230 опубликованных научных и учебно-методических работ, в том числе Постатейных комментариев к Градостроительному, Земельному кодексам Российской Федерации, Федеральным законам "О развитии сельского хозяйства", "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", учебников "Земельное право", "Экологическое право".


Мелихов Александр Иванович

Старший научный сотрудник отдела научной информации и координации научных исследований Волгоградской академии МВД России, кандидат юридических наук. Сфера научных интересов - права человека, конституционное право, земельное право, экологическое право. Автор более 20 опубликованных научных и учебно-методических работ.


Рецензенты:


Мархгейм М.В., доктор юридических наук, профессор;

Черноморец А.Е., доктор юридических наук, профессор.


Введение


Личная и политическая свобода в современном демократическом государстве немыслима без свободы экономической, основным воплощением которой является право частной собственности. В отличие от множества других прав и свобод, право частной собственности на земельные участки и иные природные ресурсы, как до принятия Конституции Российской Федерации, так и по сегодняшний день, продолжает вызывать острые споры и дискуссии. Такое политизированное отношение к вопросам собственности на земельные участки объясняется опасениями общества, что земля, став объектом права собственности частных лиц, перестанет выполнять функции природного объекта и природного ресурса и это приведет к снижению уровня жизни других членов общества и изменению границ государства.

Действительно, правовой режим земли как природного объекта, экономической и территориальной основы общества, суверенитета государства и как объекта недвижимости нередко создает конфликтные ситуации между интересами общества и отдельных собственников земельных участков. В этой ситуации очень важен поиск компромисса между частными и публичными интересами, который возможен только в рамках конституционного права. Это не уменьшает значения отраслевого регулирования земельных отношений. Насущная необходимость комплексного изучения права граждан и их объединений иметь в частной собственности земельные участки именно с точки зрения конституционного права обусловлена рядом факторов.

Во-первых, Конституция России, наряду с основными и неотъемлемыми правами и свободами человека и гражданина, провозгласила право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, что делает необходимым исследование данного субъективного права и правового института как составляющей конституционно-правового статуса гражданина.

Во-вторых, земельный вопрос всегда находился в центре внимания органов государственной власти, а его непродуманное разрешение часто приводило к крупным социальным и политическим потрясениям вплоть до смены государственного строя. На современном этапе правовой реформы можно говорить о создании в России многочисленной социальной группы земельных собственников, являющейся основой для формирования так называемого среднего класса. Поэтому реализация и гарантирование конституционных прав граждан на земельные участки являются залогом политической и экономической стабильности общества.

В-третьих, в период господства государственной собственности на землю вопросы теории, а тем более законодательной регламентации права частной собственности на земельные участки вообще не разрабатывались. Отсутствие теоретических исследований в области правового регулирования отношений частной собственности на земельные участки предопределило принятие государственными органами ряда необдуманных, противоречивых нормативных правовых актов, создавших на много лет вперед благоприятные условия для нарушения прав человека и гражданина на природные ресурсы и коррупции в сфере земельных отношений. У ученых также нет целостного представления о месте и роли конституционного права частной собственности на земельные участки в жизни общества. Его нередко считают естественным правом человека, распространяют на него свойства вещного права, что не соответствует действительности.

В-четвертых, в настоящее время положения отраслевого законодательства, регулирующего отношения частной собственности на земельные участки и практика его применения, не всегда сообразуются с нормами конституционного права. Это обусловило активную деятельность Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам защиты прав граждан на землю. Однако до сих пор решения Суда по этим вопросам практически не попадали в поле зрения исследователей. Приведение норм частного права в соответствие с конституционными принципами требует переосмысления абсолютного характера права частной собственности на земельные участки как не отвечающего принципу социального государства.

В-пятых, несмотря на возведение права частной собственности на земельные участки в разряд конституционных, в отдельных субъектах РФ, где цены на землю особенно высоки, отчетливо проявляется негативная тенденция игнорирования местными органами власти прав граждан на бесплатное приобретение земельных участков в частную собственность.

В-шестых, в условиях рыночной экономики земельные участки становятся одним из самых надежных и прибыльных объектов для вложения капитала, в том числе иностранными инвесторами. По прогнозам специалистов, после разграничения государственной собственности и продолжения политики приватизации в частной собственности будет находиться 15 - 20% российских земель. С учетом обострения международных отношений, опасности экономической и гуманитарной интервенции и многочисленных территориальных претензий со стороны соседних государств существует необходимость пересмотра правового статуса иностранных граждан, лиц без гражданства и бипатридов в целях ограничения их возможности иметь земельные участки в частной собственности на территории Российской Федерации.

Проблемы конституционно-правового регулирования отношений частной собственности на земельные участки, как это не парадоксально, до сих пор остаются малоисследованными в трудах российских ученых. Восполняя данный пробел в юридической науке, мы исходили из того, что данная проблема имеет ярко выраженный межотраслевой характер. Это обусловило наше внимание и обращение к различным областям научного знания: юриспруденции (общая теория права и государства, конституционное и международное право, теория прав человека, земельное, гражданское, экологическое право и т.д.), а также экономике и философии.

Центральной методологической установкой авторов являлось высказывание известного русского ученого-философа П.Б. Струве, отмечавшего, что "частная собственность воспитывает уважение к праву, государственной власти, патриотизм народа, ведь по первоначальному смыслу слово "патриот" означает "человека, который сидит прочно на унаследованной родовой земле" <1>. По меткому выражению русского философа и правоведа И.А. Ильина, "частная собственность пробуждает и воспитывает в человеке правосознание, научая его строго различать мое и твое, приучая его к правовой взаимности и к уважению чужих полномочий, взращивая в нем чувство гражданского порядка и гражданской самостоятельности, верный подход к политической свободе" <2>.

--------------------------------

<1> Струве П.Б. Отечество и собственность. Русская философия собственности. XVIII - XX вв. М.: РОССПЭН, 1999. С. 267.

<2> Цит. по: Сазонова Т.Б. Право и правосознание в учениях И.А. Ильина: Дис. ... канд. юрид. наук. Благовещенск, 1998. С. 95.


Тотальная война, объявленная институту частной собственности советской властью, породила ситуацию, когда ни один индивид не являлся защищенным в своих правах на любое имущество. Подобная изначальная установка, возведенная в ранг основного государственного закона, эхом отразилась во всех последующих конституциях России, породив практику пренебрежительного отношения к собственным правам у граждан страны <1>.

--------------------------------

<1> Гулина О.Р. Право частной собственности и его влияние на правовое сознание россиян // ru/press/pub/polemika/14/gul/.


Повышение жизненного уровня россиян и первые шаги по формированию среднего класса, являющегося опорой современной европейской цивилизации, позволяют надеяться на преодоление имеющего вековые корни правового нигилизма и изменения отношения к частной собственности на земельные участки у российских граждан, а также на формирование надлежащих правовых гарантий его государственного признания и защиты.


Глава 1. ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

^ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ В ИСТОРИИ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ПРАВА


Становление и развитие права частной собственности на земельные участки осуществлялось в тесной взаимосвязи с развитием иных прав и свобод граждан, что отмечалось еще дореволюционными учеными. Так, М.Ф. Владимирский-Буданов отмечал, что "из представленных фактов истории права собственности, в особенности на землю, следует, что история собственности развивается в соответствии с историей других гражданских прав лица: право собственности растет вместе с возрастанием свободы лица и понижается вместе с понижением ее, и наоборот, возрастание или упадок права собственности влечет за собою или возвышение, или понижение личных прав" <1>.

--------------------------------

<1> Клеацарма В.М. и др. История государства и права России. М., 1996. С. 13.


Возникновение права частной собственности на земельные участки обусловлено появлением государства. В период, предшествовавший появлению первого древнерусского государства Киевской Руси, равно как и несколько веков после его создания, ни о каком правовом закреплении отношений собственности на земельные участки не могло быть и речи. Великий князь не являлся собственником и даже наследственным владельцем русских земель. Право на политическую власть не совмещалось с правом поземельной собственности. Князь наследовал свою вотчину, земля являлась земской. Великий князь считался защитником русской земли и на этом основании наделялся правом обложения населения поземельным налогом в свою пользу <1>.

--------------------------------

<1> Яненко Е.В. Земельные отношения в Древней Руси и их реформирование в Московском государстве (Историко-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 9.


Существовавшая в то время община выступала образом жизни славян и играла главную роль в создании материальных ценностей, отражении нападения внешних врагов. Поскольку члены общины не выделяли себя из нее, потребности в частной собственности на землю не возникало, а потому основным субъектом прав на землю в период формирования Древнерусского государства было публичное образование - род, племя, община. Распределение земель внутри общины регулировалось нормами обычного права.

Именно к такому выводу приходят большинство исследователей данной исторической эпохи <1>. Наряду с социальными причинами, необходимости в развитии частной собственности на землю и индивидуализации участка как объекта собственности не возникало и в силу природно-климатических причин: дефицита земли не было, а основную ценность представлял не столько сам земельный участок, сколько труд людей, направленный на его обработку.

--------------------------------

<1> Фроянов И.Я. Киевская Русь. Главные черты социально-экономического строя. СПб., 1999. С. 14; Колганов М.В. Собственность. Докапиталистические формации. М., 1962. С. 144.


Развитие государства обусловило начало процесса перераспределения земель посредством их насильственного отчуждения от общин в пользу новых субъектов прав на землю - князей, бояр, духовных корпораций. Соответственно формируются и различные виды землевладения (поместье, вотчина), которые и послужили прообразом частной собственности. Однако сама земля как объект права собственности имела низкую экономическую ценность, поскольку в условиях низкой плотности населения и обилия земельных ресурсов не могла давать доходов в виде ренты. Дарованная государством в лице князя земля должна была обрабатываться. Привлечение рабочей силы на земельные наделы новых собственников было произведено посредствам обезземеливание крестьян и их закрепощения.

Наиболее ярко данная тенденция прослеживается начиная с XIV века, когда государство, будучи заинтересованным в поддержке крупного землевладения, начинает проводить политику закрепощения крестьян путем лишения их земельной правосубъектности и свободы передвижения.

Вплоть до формирования единого централизованного государства, на территории бывшей Киевской Руси существовали самые разнообразные порядки в части существования частной собственности на земельные участки. Историки отмечают, что в Новгороде вплоть до покорения Москвой "новгородцы имели в частной собственности около 60% земли. Причем женщины владели землей наряду с мужчинами. Частная собственность обусловила и существование демократического устройства этого города-государства. В собственности новгородских князей никогда не было больших земельных владений, а земли, которыми им удавалось обзавестись, передавались (после окончания княжеского контракта) во владение Софийского собора. В договоре (контракте) особо оговаривалось, что князь ни у кого не должен был отнимать землю без вины. Князьям, а также их женам и приближенным запрещалось приобретать в Новгороде землю, напрямую общаться с немецкими купцами" <1>.

--------------------------------

<1> Яненко Е.В. Указ. соч. С. 18 - 19.


При сравнении средневековых Англии и России напрашивается вывод о том, что "наличие частной собственности на землю вынуждало английских королей, по мере оскудения казны, обращаться за согласием на дополнительные или новые налоги к налогоплательщикам, которые обменивали согласие на это при условии некоторых ограничений королевской власти. В конечном итоге это привело к становлению полноценной парламентской власти и ограничению власти короны и в конечном итоге обеспечило становление демократии в Англии. Отсутствие частной собственности на землю в России привело к ликвидации демократических институтов (хотя бы и виде Боярской думы) и к утверждению самодержавия" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 21.


Таким образом, в допетровской России существовало несколько видов землевладений, не отождествляемых с европейской частной собственностью, но имеющих основание быть названными предпосылкой таковой. Во-первых, это (вотчинное) землевладение, возникшее еще в период удельных княжеств. Вотчина - участок земли, которым владелец мог распоряжаться на праве полной собственности (продавать, дарить, завещать) <1>. Владельцы вотчин были обязаны представлять в распоряжение царя определенное количество вооруженных воинов. Соборное Уложение 1649 г. различает три вида вотчин: наследственные (родовые); выслуженные - полученные от князя за определенные заслуги; купленные - приобретенные за деньги у других вотчинников. Поместное землевладение сначала существовало параллельно вотчинному, но в XVII в. практически полностью вытеснило его (к этому времени на его долю приходилось около 80% всех земель). Поместье было временным земельным владением и представлялось государственным служилым людям (вместе с живущими на ней крестьянами) на определенных условиях и первоначально только на срок службы. Если помещик по каким-либо причинам оставлял службу, земельный участок передавался другому лицу. Как отмечает А.А. Варламов, поместье могло быть передано по наследству, однако лишь старшему сыну в семье и не могло дробиться. Размеры поместий значительно отличались по регионам и зависели от характера службы. Наиболее крупные поместья давались лицам знатного происхождения, а также в местностях, имеющих важное оборонное значение <2>.

--------------------------------

<1> История земельных отношений и землеустройства / Под ред. Н.В. Бочкова. М.: Сельхозгиз, 1956. С. 24.

<2> История земельных отношений и землеустройства / Под ред. А.А. Варламова. М.: Колос, 2000. С. 39.


Во-вторых, это дворцовое землевладение, зародившееся в период удельных княжеств. Удельные князья имели значительные владения, которые передавались по наследству и постоянно расширялись за счет земель мелких удельных князей, вотчин, принадлежащих боярам и служилым людям, а также крестьянских земель. С развитием государственности дворцовые и государственные земли были разделены. Дворцовые находились в собственности князя, доходы с них шли на содержание его семьи и дворца.

В-третьих, крестьянское землевладение и землепользование в XIV - XVI вв. было представлено в основном участками свободных (незакрепощенных) крестьян. Земли, которыми владели свободные крестьяне, назывались черными в отличие от белых земель, находящихся во владении феодалов. Свободные крестьяне назывались черносошными, они полностью распоряжались своими землями, выплачивая князю посошную подать. В XVIII в. черносошные крестьяне стали называться государственными <1>.

--------------------------------

<1> Крепостничество в России. Документы, письма, мемуары, статьи / Сост. В.А. Федоров. М.: Изд-во МГУ, 1994. С. 74.


Часть крестьянских земель находилась во владении отдельной семьи, но основная их площадь - в пользовании крестьянской общины. Пашня и сенокос подвергались периодическим переделам, единицей при этом служил крестьянский двор. Стремление к равноправному наделению землей крестьянских дворов внутри общины приводило к чересполосному расположению земель каждого двора, вкрапливанию и дальноземелью <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: История земельных отношений и землеустройства / Под ред. А.А. Варламова. М.: Колос, 2000. С. 40 - 41.


Соборное Уложение 1649 г. допускает мену поместьями с разрешения поместного приказа и при условии их равенства (по размеру и хозяйственным показателям). Самым важным нововведением Уложения в части расширения прав распоряжения поместьями было разрешение мены поместий на вотчины, и наоборот. При сохранении основных правовых различий между этими видами собственности такой акт был существенным шагом на пути их сближения <1>. Впоследствии последовало законодательное разрешение продажи поместья в вотчину при наличии именного указа царя.

--------------------------------

<1> Котошихин Г. О России в царствование Алексея Михайловича. СПб., 1906. С. 95.


В период абсолютной монархии в России всяких прав вообще, в том числе права собственности на землю, была лишена подавляющая часть населения. Более того, исследователь данного периода Л.В. Милов отмечал, что даже "частнособственническое землевладение господствующего класса никогда не было в России ведущей формой земельной собственности" <1>.

--------------------------------

<1> Милов Л.В. Великорусский пахарь и особенности российского исторического процесса. М., 1998. С. 558.


Изменения в правовом регулировании отношений собственности на землю исследователи справедливо связывают с Указом Петра I "О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах" от 23 марта 1714 г. <1>, повлекшим начало формирования полноценного института частной собственности на землю в виде дворянских вотчин и поместий. Параллельно этому завершается процесс закрепощения крестьян (Указ от 15 апреля 1721 г.). Единственным субъектом права частной собственности начинает признаваться дворянство. Остальные сословия были лишены данного права, а крепостные крестьяне перестают рассматриваться как субъект права вообще: крестьянин, по меткому замечанию А.Н. Радищева, "в законе был мертв" <2>.

--------------------------------

<1> Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации. Курс лекций. Издание второе, переработанное и дополненное. М., 2004. С. 588; Зуй Ю.В. Институт права частной собственности на землю в Российском государстве (Историко-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 13.

<2> См.: Фонвизин Д.И. Недоросль; Радищев А.Н. Путешествие из Петербурга в Москву; Крылов И.А. Подщипа (Трумф). М., 1987. С. 148.


Не вступая в дискуссию о том, насколько отвечает современным представлениям о праве частной собственности на землю права дворян на поместья или вотчины, мы поддерживаем точку зрения Д.Ф. Аяцкова, В.А. Динеса и В.В. Журавлева, отмечавших, что в период Средневековья и раннее Новое время "...и верховная собственность государства на черносошные волости, и владельческие права вотчинников и помещиков - это не собственность на землю (как на определенную территорию), а прежде всего проявление властных и управленческих функций по отношению к крестьянству" <1>.

--------------------------------

<1> Собственность на землю в России: История и современность / Под общ. ред. Д.Ф. Аяцкова. М.: Российская политическая энциклопедия, 2002. С. 43.


Подобный подход к праву собственности на землю в России мы видим и у американского историка Ричарда Пайпса, определяющего в своей работе "Россия при старом режиме" государственный строй России с момента его возникновения и до конца XIX века как вотчинный. "Россия, - по его мнению, - принадлежит par excellence к той категории государств, которые политическая и социологическая литература обычно определяет как "вотчинные" [patrimonial]. В таких государствах политическая власть мыслится и отправляется как продолжение права собственности, и властитель (властители) является одновременно и сувереном государства, и его собственником" <1>.

--------------------------------

<1> Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 11.


Думается, что частная собственность в эпоху Средневековья и в ее современном понимании несопоставимы еще и потому, что структура собственности тогда характеризовалась отношением к земле как к второстепенному объекту права собственности на недвижимое имущество, а на первое место выходило право собственности на человека. Это подтверждает и тот факт, что размер материального благосостояния помещика измерялся не размерами принадлежащих ему земельных участков и не их характеристикой, а количеством крестьянских душ и полномочия собственника смешивались с властными полномочиями.

На данную общую тенденцию не сильно повлияло признание за отдельными группами населения права собственности на землю Указом от 11 декабря 1801 г. "О предоставлении купечеству, мещанству и казенным поселянам приобретать покупкою земли", в котором субъектами права частной собственности на землю было признано купечество, мещанство, крестьяне (кроме помещичьих) <1>. Впоследствии Указом от 3 марта 1848 г. действие этого права было распространено и на помещичьих крестьян, но в условиях отсутствия у них личной свободы это было формальностью <2>.

--------------------------------

<1> См.: Российское законодательство X - XX веков. Т. 6. М., 1988. С. 28 - 29.

<2> Там же. С. 43 - 45.


Указом о свободных хлебопашцах (1803 г.) помещикам было предоставлено право за выкуп отпускать своих крестьян на волю, с закреплением их права собственности на землю. В нем, в частности, отмечалось, что, "как скоро исполнением условий, крестьяне таковые получат землю в собственность, они будут иметь право продавать ее, закладывать и оставлять в наследие, не раздробляя однакож участков менее 8 десятин; равно имеют они право вновь покупать земли, а потому и переходить из одной губернии в другую, но не иначе, как с ведома Казенной палаты для перечисления их подушного оклада и рекрутской повинности..." <1>.

--------------------------------

<1> Хрестоматия по истории СССР (с древнейших времен до 1861 г.): Пособие для учителей. М., 1980. С. 252.


Сама же законодательная дефиниция права собственности на землю впервые была дана в ст. 262 ч. 1 т. X Свода законов Российской империи, введенного в действие с 1835 г. Право собственности понималось как право "исключительно и независимо от лица постороннего владеть, пользоваться и распоряжаться оным (имуществом) вечно и потомственно". Право собственности на землю определялось как право "на все произведения на поверхности ее, на все, что заключается в недрах ее, на воды, в пределах ее находящиеся, и, словом, на все ее принадлежности" <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: История государства и права России: Учебник / Под ред. Ю.П. Титова. М., 1999. С. 184.


В результате уже в первой половине XIX в. отмечается рост количества и площади земельных участков, находящихся в собственности вольных крестьян, мещан, купцов, городских жителей. Так, к 1858 г. в 33 губерниях России 268 тыс. 473 крестьянам принадлежало свыше 1113 тыс. десятин земли по праву собственности, или в среднем по 4 десятины на каждого владельца <1>. Землю в собственность приобретали (кроме крестьян) купцы, однодворцы, казацкие общины, но все эти земли составляли в конце первой половины XIX в. не более 5 - 6% <2>. Однако, по мнению большинства исследователей, все это еще не оказывало существенного влияния на формирование концепции права частной собственности на землю в России.

--------------------------------

<1> Вешняков В. Крестьяне - собственники в России. СПб., 1858. С. 10 - 11.

<2> Чернышевский Н.Г. Избранные экономические произведения. М., 1948. Т. 1. С. 107.


Таким образом, главной чертой первого этапа формирования права частной собственности на землю в России (IX - XIX вв.) является последовательное закрепощение крестьян, приведшее к отождествлению помещичьего права собственности на землю с правом собственности на крепостных крестьян. Полномочия помещика как собственника замещались выполнением функций по поддержанию административного порядка и организации крестьянского труда и также выполнением определенных обязанностей по отношению к своим крепостным крестьянам <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее об этом: Аяцков Д.Ф. Указ. соч. С. 47.


Следующий этап формирования права частной собственности на землю связан с демократическими реформами 60 - 70-х годов XIX в., результатом которых явилось нормативно-правовое закрепление некоторых прав и свобод человека. Однако Манифест от 19 февраля 1861 г., принесший крестьянам личную свободу, не принес им свободу в земельных отношениях. Закрепленное в Положениях о крестьянах, выходящих из крепостной зависимости, право приобретать в собственность недвижимое имущество, отчуждать его, передавать по наследству практически полностью выхолащивалось отсутствием других демократических прав и свобод.

Об условности дарованного бывшим крепостных крестьянам права собственности на землю свидетельствует и Закон от 14 декабря 1893 г. "О некоторых мерах к предупреждению отчуждения крестьянских земель", отменяющий ст. 165 Положения от 19 февраля 1861 г. о досрочном выкупе наделов. Такая мера была обусловлена тем, что Правительство обеспокоило нарастание таких выкупов, сокращающее общинное землевладение. К этому времени было выкуплено в 46 губерниях 658 тыс. десятин из всех 90 миллионов десятин и за 60 тыс. десятин были внесены деньги на счета уездных казначейств в последний год. Эти сделки были расторгнуты. Крестьяне, которые уже уплатили выкупные платежи за свой надел, по новому Закону могли выйти из общины только с согласия сельского схода <1>.

--------------------------------

<1> Тернер Ф. Государство и землевладение. СПб., 1896. Ч. 1. С. 271 - 272.


Возможность крестьян приобретать в частную собственность земельные участки была существенно ограничена фактическим отсутствием свободы передвижения. Фактически право собственности крестьян на землю было реально обеспечено только принудительно выкупаемым приусадебным участком и получаемым в пользование от помещика земельным наделом. При этом затруднительно говорить о праве частной собственности на приусадебный участок. Представляется, что в данном случае вполне уместна такая современная аналогия, как право общей совместной собственности, поскольку земля предоставлялась не каждому лицу в отдельности, а крестьянскому двору, крестьянской семье в лице ее представителя - домохозяина, который нес ответственность перед общиной за исправное отбывание повинностей, а все члены этой семьи находились в полной зависимости от домохозяина.

Крестьянин не был уверен в стабильном владении и пользовании отведенного ему общиной земельного участка. Не только надельные, но и в некоторых случаях приусадебные участки периодически перераспределялись в силу различных факторов, а в случае, если обрабатывающий их общинник уезжал в город, отчуждались либо оставались необработанными.

В результате к концу XIX в. сформировалось две сферы использования земли - "внешняя" на уровне нормативно признанных субъектов прав на землю (светских вотчинников, помещиков, духовенства) и "внутренняя" на уровне сельской общины, где большинство отношений основаны на обычном праве. Поэтому если права собственников земли были регламентированы и защищены нормативной базой, сложившейся к тому времени, то права фактических пользователей земли (бывших крепостных и черносошных государственных крестьян) в рамках общины были практически не защищены. Более того, купленные крестьянами на основании ряда указов начала XIX в. земли могли быть у них конфискованы в случае дефицита земли в общине. Данное обстоятельство отмечает Е.Н. Швейковская, подчеркивая, что при всей свободе распоряжения земельными участками права крестьян (их трудовая собственность) на них не были гарантированы <1>.

--------------------------------

<1> Швейковская Е.Н. Труд и собственность: крупная и мелкая земельная собственность, привилегированная и трудовая // Собственность в России: Средневековье и раннее Новое время / Отв. ред. Н.А. Горская. М., 2001. С. 155.


Таким образом, крестьянин, осуществляя все правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению землей в пределах общины, тем не менее не обладал правом собственности на нее. Здесь следует согласиться с С.М. Каштановым, отмечавшим, что "платящие поземельный налог крестьяне не могут быть собственниками, даже если они меняют или продают свои участки. Отчуждаемость - не решающий признак собственности. Возможность неприменения личного труда и невкладывания в объект присвоения других потребительных стоимостей для крестьянина исключена" <1>.

--------------------------------

<1> Каштанов С.М. Феодальный иммунитет в свете марксистско-ленинского учения о земельной ренте // Актуальные проблемы истории России эпохи феодализма. М., 1970. С. 176.


Более того, право крестьян на землю после реформы 1861 г., как писал В.В. Леонтович, "не представляло собой субъективного права в гражданско-юридическом смысле" <1>. Указ от 19 февраля 1861 г. и другие главным образом были направлены на то, чтобы освободить не крестьян от господ, а, наоборот, возможно скорее избавить господ от крестьян, от всех тех обязанностей, которые выпадали на долю хозяина поместья. 19 февраля 1861 г. они избавлены были от обязанностей общественно-правового характера в отношении своих поместий <2>.

--------------------------------

<1> Леонтович В.В. История либерализма в России: 1762 - 1914. М., 1995. С. 206.

<2> Там же. С. 147.


Следовательно, именно в этот исторический период право частной собственности на землю максимально приблизилось к его современному пониманию, хотя и было реально гарантировано только для дворянского сословия. Освобожденные крестьяне фактически обладали земельной правосубъектностью лишь в составе публичного образования - общины. Реформы не привели к образованию единого и равного для всех сословий субъективного права частной собственности на землю, помещик и крестьянин не рассматривались как равные субъекты земельных правоотношений, принцип свободы собственности на землю реализовывался только в пределах одного сословия.

Подобная ситуация полностью соответствовала основной цели реформы 1861 г. - созданию многомиллионного слоя крестьян - собственников мелких земельных участков, предназначенных для удовлетворения собственных нужд и работающих на крупные помещичьи латифундии. Приусадебный участок и полевой надел в данном случае играл скорее административно-полицейскую, чем экономическую роль, поскольку удерживал крестьян от бродяжничества. Но для общества, состоящего в большинстве своем из собственников, были необходимы гарантии защиты их прав на землю.

Именно поэтому следующий этап в законодательном закреплении права собственности на землю был предзнаменован Манифестом об усовершенствовании государственного порядка 17 октября 1905 г. и принятием первого в истории России конституционного акта - Основных государственных законов Российской империи от 23 апреля 1906 г. <1>, закрепивших основные личные права: неприкосновенность жилища, свободу передвижения, выбор места жительства, занятий, право собственности. Провозглашались основные политические права и свободы: собраний, обществ и союзов, свобода мысли и слова.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Яцкова А.П. Основные государственные законы Российской империи, 23 апреля 1906 г. - первая российская Конституция: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 9; Российское законодательство X - XX веков. Т. 9. М., 1988. С. 43 - 44; Труды Первого съезда уполномоченных дворянских обществ 29 губерний. СПб., 1910. С. 146 и т.д.


В тон ему был принят Указ от 5 октября 1906 г., отменяющий ряд существенных ограничений в правовом статусе крестьян, что должно было существенно ослабить их сословную обособленность и зависимость от общины. На базе вышеуказанных Законов был принят Указ от 9 ноября 1906 г. "О дополнении некоторых постановлений действующего Закона, касающегося крестьянского землевладения и землепользования", ставший основой для новой земельной реформы. Согласно п. 1 данного Указа, "каждый домохозяин, владеющий надельной землей на общинном праве, может во всякое время требовать укрепления за собою в личную собственность причитающейся ему части из означенной земли" <1>. Именно с этого момента ряд исследователей <2> признают крестьянина субъектом права частной собственности на землю. Так, по мнению П.Н. Зырянова, смысл Указа сводился к замене общинной и подворной собственности частной личной собственностью главы двора <3>.

--------------------------------

<1> Закон от 9 ноября 1906 г. о выходе из общины с разъяснениями / Составил В. Максимов. М., 1908. С. 6.

<2> Зуй Ю.В. Институт права частной собственности на землю в Российском государстве (Историко-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 147; Головин Ю. Земля как предмет залога в России // Российская юстиция. 1997. N 9.

<3> Румянцев М. Столыпинская аграрная реформа: предпосылки, задачи, итоги // Вопросы экономики. 1990. N 10. С. 76.


Однако, на наш взгляд, законодательное признание формально произошло значительно раньше на основании ряда Указов первой половины XIX века и Положения о крестьянах, выходящих из крепостной зависимости.

Заслуга Указа 9 ноября 1906 г. состоит в реальном обеспечении ранее провозглашенной возможности крестьян иметь в частной собственности земельные участки. Именно со Столыпинской реформы в сфере крестьянского сословия формируется свободный рынок земли. Однако право частной собственности на земельные участки по-прежнему имело сословный характер - дворянин и крестьянин не выступают как равные участники земельных отношений. Крестьянское право собственности на землю имело ряд существенных ограничений при распоряжении. Так, П.А. Столыпин в одном из своих выступлений в Государственной Думе отмечал: "Надельная земля не может быть отчуждена лицу других сословий; не может быть заложена иначе, как в Крестьянский банк; она не может быть продана за личные долги; она не может быть завещана иначе, как по обычаю" <1>. В качестве ограничения права собственности на землю можно рассматривать и принятые Правительством меры по пресечению спекуляции землей, которыми не допускалось приобретение крестьянином свыше 6 наделов в одном уезде. При этом в Крестьянском банке можно было приобрести не более 3 наделов. Неполноценность права собственности на надельную землю подчеркивалась и вышедшим позднее Законом от 2 мая 1911 г., согласно которому, если к надельной земле присоединялся участок, купленный у частных владельцев, то по выходу из общины уже всей этой землей можно было распоряжаться свободно.

--------------------------------

<1> Столыпин П.А. Нам нужна великая России // Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете: 1906 - 1911. М., 1991. С. 177.


Необходимо отметить, что изменение формы собственности на землю в условиях ее дефицита и бедственного экономического положения крестьян не давало им практически никаких преимуществ, если только они не намеривались продать ее (40% индивидуализированных земель были проданы) или перейти на хутора или отруба, что, в свою очередь, требовало значительных финансовых затрат и редко заканчивалось успехом.

Завершая исследование дореволюционного периода формирования права частной собственности на землю, следует обратить внимание на проблему земельной правосубъектности иностранных граждан. До 1880-х годов в этом вопросе они практически ничем не отличались от подданных Российской империи. Однако и здесь, как отмечает Д.П. Дежина, статус иностранцев зависел от их сословной принадлежности, ибо "...иностранцы-дворяне имели ряд привилегий по сравнению с другими разрядами иностранцев" <1>. Примечательно и то, что правовое положение иностранцев в части их прав на землю определялось не только фрагментарным российским законодательством, но и некоторыми международными договорами (например, Конвенцией о наследстве от 31 октября (12 ноября) 1874 г. между Россией и Германией).

--------------------------------

<1> Дежина Д.П. Конституционно-правовое регулирование правового положения иностранных граждан в Российской Федерации и роль органов внутренних дел в его реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 11.


Впервые, как утверждает С.А. Смирнов, права иностранцев на землю были ограничены в 1887 г., когда Законом от 14 марта 1887 г. в 10 губерниях Царства Польского, в западных губерниях (за исключением Могилевской), а также в Бессарабской, Курляндской и Лифляндской губерниях иностранным подданным и компаниям было запрещено приобретение, аренда и управление недвижимой собственностью вне городов. С включением в состав России Туркестанского края и Степных областей действие общего законодательства о праве иностранцев на владение землей в империи не было распространено на эти территории. В июне 1892 г. вводится запрет на приобретение земель иностранцами в Амурской и Приморской областях. И наконец, с 29 мая 1898 г. Указом "О правах иностранцев по приобретению недвижимых имуществ на Кавказе" приобретение земель в данном регионе империи ограничивается исключительно нуждами создаваемых промышленных предприятий <1>. Данные ограничения были распространены не только на иностранных граждан, но и на иностранных юридических лиц.

--------------------------------

<1> Смирнов С.А. Правовое регулирование иностранного предпринимательства в России во второй половине XIX - начале XX века: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. С. 18 - 19.


На наш взгляд, необходимость в ограничении прав иностранцев на землю имела те же причины, что и в наше время, - недопущение их экономического закрепления на окраинных и спорных территориях, ограничение их доступа к природным богатствам страны, создание благоприятных условий предпринимательства для российских подданных и обеспечение государственной безопасности и территориальной целостности Российской империи. В то же время указанные ограничения не носили характера абсолютного запрета, свертывания принципа равенства предпринимательских прав независимо от состояний и государственной принадлежности. Поэтому трудно согласиться с Д.П. Дежиной, отмечавшей, что "законодательство Российской империи о правовом положении иностранцев носило в некоторой степени дискриминационный, национальный и классовый характер" <1>.

--------------------------------

<1> Дежина Д.П. Конституционно-правовое регулирование правового положения иностранных граждан в Российской Федерации и роль органов внутренних дел в его реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 11.


Развитие ограничений земельных прав иностранцев произошло в чрезвычайном законодательстве в связи с началом Первой мировой войны. Так, в 1914 - 1915 гг. был принят ряд нормативных актов, направленных на существенное ограничение имущественных прав подданных воюющих с Россией государств. Высочайше утвержденным Положением Совета Министров "О землевладении и землепользовании в государстве Российском австрийских, венгерских, германских или турецких подданных" от 2 февраля 1915 г. указанные иностранцы были полностью лишены возможности приобретения в собственность земельных участков в пределах всей России.

Полученное в наследство указанными подданными недвижимое имущество, а равно находящееся вне городских поселений в губерниях, расположенных преимущественно по берегам Балтийского, Черного и Азовского морей, во всех местностях Кавказского края, Великого Княжества Финляндского и Приамурского генерал-губернаторства, должно быть распродано в установленный срок: "Лица сии обязаны продать либо добровольно, установленным порядком, уступить таковыя имущества в течение двух лет со времени приобретения ими права на оныя. При несоблюдении сего правила имущество продается с публичного торга в подлежащем губернском правлении или соответствующем ему установлении. Вырученная на торгах сумма, по покрытии предъявленных третьими лицами требований и издержек по описи и продаже, обращается в пользу бывшаго владельца имущества" (п. 2 ст. 1) <1>.

--------------------------------

<1> Тесленко А.М. Правовой статус иностранцев в России в условиях военных действий (середина 1914 - 1917 гг.) // Актуальные проблемы истории, политики и права. Часть 1. Екатеринбург: Издательство Уральского юридического института МВД России, 2002. С. 27.


Аналогичные ограничения были установлены и по отношению не только иностранных подданных воюющих с Россией государств, но и проживавших в России выходцев из этих государств.

Таким образом, в течение третьего этапа (1906 - 1917 гг.) формирования права частной собственности на землю наблюдается его распространение на все сословия российского общества. В результате Столыпинских реформ была создана многоукладная экономическая система, однако в условиях сословного неравенства, отсутствия гарантий основных прав и свобод человека и гражданина, а также государственной политики, направленной на поддержку сельскохозяйственных производителей, изменение формы собственности на землю с общинной на частную принесло только тактический успех.

В сложившихся к 1917 г. условиях для большинства крестьян право частной собственности на землю ассоциировалось с несправедливостью, по которой они, формально обладая земельной правосубъектностью, на протяжении всей истории не имели реальной возможности иметь в частной собственности земельные участки, отвечающие их потребностям. Данный факт отметил С.Ю. Витте еще в начале XX века: "Бедность нашего крестьянина в значительной степени обусловлена тем, что быт его не урегулирован твердыми правовыми нормами, вследствие чего у него отсутствует правильное представление о праве собственности..." <1>.

--------------------------------

<1> Витте С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900 - 1902 гг. СПб., 1912. С. 129.


Поэтому неудивительно, что после Февральской революции 1917 г. происходит медленное сворачивание права частной собственности на земельные участки. Так, А.А. Куренышев, приводя слова известного деятеля партии социалистов-революционеров Н.И. Ракитникова, указывает, что после Февральской революции борьба крестьянства с собственниками крупных земельных участков привела к тому, что "формально право частной собственности остается, но фактически оно подвергается все большему сокращению и надо прямо сказать, что во многих местах оно сводиться к фикции и полному уничтожению" <1>. Указы Временного правительства, направленные на обеспечение прав частных собственников земли и предотвращение незаконных захватов земель, только укрепляли сложившееся к тому времени мнение крестьян о праве частной собственности на землю.

--------------------------------

<1> Куренышев А.А. Крестьянство и его организации в первой трети XX века. М., 2000. С. 28.


Позиция крестьян по земельному вопросу была изложена в 242-х Крестьянских наказах, которые позже были воспроизведены первым конституционным актом советской власти, непосредственно посвященным рассматриваемому вопросу (Декретом "О земле" от 26 октября 1917 г.). В Крестьянских наказах земля объявлялась всенародным достоянием, общенародным земельным фондом. Крестьянский наказ о земле был составлен в соответствии с аграрной программой партии эсеров, которая стояла за социализацию земли в виде изъятия ее из частной собственности отдельных лиц и групп в общенародное достояние; переход всех земель в заведывание центральных и местных органов и местного самоуправления; уравнительно-трудовое пользование землей; обращение ренты на общественные нужды. Как заключает И.А. Иконицкая, по существу эти основные положения Крестьянского наказа о земле во многом "определили суть и направления становления нового земельно-правового строя, который просуществовал практически до 1990 г." <1>.

--------------------------------

<1> Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Теория и тенденции развития. М.: Институт государства и права РАН, 1999. С. 16.


Исходные установки Декрета "О земле" получили свое развитие в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой в январе 1918 г. III Всероссийским Съездом Советов и вошедшей затем в первую Конституцию РСФСР <1>.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1918. N 15. Ст. 215.


Декрет ВЦИКа от 19 февраля 1918 г. "О социализации земли" <1> подтвердил отмену частной собственности на землю, а также на недра, воды, леса, живые силы природы в пределах Российской Республики и передачу земли без всякого выкупа в пользование народа путем распределения земли между землепользователями органами Советского государства. В Декрете отразилось устремление государства к установлению зависимости организации системы отношений по землепользованию от целевого назначения земли.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1918. N 25. Ст. 346.


Декретом ВЦИКа от 20 августа 1918 г. "Об отмене частной собственности на землю в городах" было отменено право частной собственности на все без исключения земельные участки, как застроенные, так и незастроенные, принадлежащие как частным лицам и промышленным предприятиям, так и ведомствам и учреждениям, находящимся в пределах всех городских поселений. Указанные Декреты, положившие конец праву частной собственности на землю на долгий исторический период, уже не раз являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

Так, по жалобе А.Н. Фирсанова, утверждавшего, что в результате национализации земельных участков его предков было нарушено его конституционное право на землю, Конституционный Суд РФ определил, что решение вопроса о соответствии вышеназванных Декретов Конституции России в силу статей 10, 125 Конституции РФ ему неподведомственно и составляет прерогативу законодателя, который реализует политическую волю государства путем принятия соответствующих федеральных законов <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Определение Конституционного Суда РФ от 18 июня 2004 г. N 261-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фирсанова Алексея Николаевича на нарушение его конституционных прав Декретом Президиума ВЦИКа от 20 августа 1918 года "Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах" // Текст Определения официально опубликован не был.


Политическая воля государства по вопросу восстановления существовавших ранее прав частных собственников и наделения наследственными правами в отношении национализированного имущества их потомков выразилась в ч. 2 ст. 16.1 Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий", запрещающей возврат изъятых у репрессированных лиц земельных участков, а также п. 3 ст. 25 ЗК РФ, в соответствии с которым не подлежат возврату земельные участки и не подлежит возмещению или компенсации стоимость земельных участков, которые были национализированы до 1 января 1991 г. в соответствии с законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков. Нам представляется правильным решение данного вопроса в пользу устойчивости земельных отношений и обеспечения конституционных гарантий прав частной собственности на землю ее добросовестных приобретателей.

Конституция РСФСР от 10 июля 1918 г. закрепляла отмену частной собственности на землю, а весь земельный фонд объявлялся общенародным достоянием <1>. Закрепленное на конституционном уровне изменение экономической основы российского общества в результате Октябрьской социалистической революции 1917 г., произошло по эсеровскому проекту социализации земли. Объявление земли социализированной, т.е. ничьей, исключение ее из товарного оборота и распределение на уравнительных началах по потребительно-трудовой норме полностью соответствовало сложившимся представлениям крестьян о справедливом землепользовании, что обеспечило их поддержку новой власти. Правами на пользование землей наделялись все граждане, желающие обрабатывать ее собственным трудом, в том числе и представители имущего класса. Однако уже Декретом от 20 марта 1925 г. бывшие помещики были лишены прав на землепользование и проживание в принадлежащих им до Октябрьской социалистической революции хозяйствах <2>.

--------------------------------

<1> См.: п. "а" ст. 3 Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г.

<2> СУ РСФСР. 1925. N 21. Ст. 136.


Социализация земли не способствовала стабильности земельных отношений, поэтому в дальнейшим государственная власть при проведении новой экономической политики отказалась от некоторых основных принципов социализации - уравнительности, трудового землепользования, бесплатности пользования землей, закрепив это сначала в Положении о социалистическом землеустройстве от 14 февраля 1919 г., а затем в Земельном кодексе 1922 г.

Земельный кодекс РСФСР 1922 г., соблюдая принцип национализации земли, запрещал все возможные сделки с земельными участками под страхом уголовной ответственности и лишения права землепользования. Однако наличие рынка и свободы выбора форм земледелия вели к теневому обороту земли. Если в дореволюционный период формально существовавшее право частной собственности на землю крестьян не было должным образом обеспечено, то в непродолжительный период нэпа после уравнительного распределения земли (даже в условиях отмены права частной собственности на нее) правомочия владения, пользования и распоряжения землей успешно реализовывались широкими крестьянскими массами. Сделки с землей совершались под видом продажи недвижимости, как это уже имело место в истории <1>. Только с проведением коллективизации все сделки с сельскохозяйственными угодьями прекратились, а Постановлением ЦИКа и СНК СССР от 4 июня 1937 г. "О воспрещении сдачи в аренду земель сельскохозяйственного назначения" была запрещена даже аренда сельскохозяйственных земель, как вне городской черты, так и в ее пределах.

--------------------------------

<1> Так, А. Рябов отмечал, что "несмотря на то, что юридически земля войска Донского не подлежала отчуждению, войсковые старшины со временем... умудрились превратить ее в объект купли-продажи. Уловка заключалась в том, что формально продавалась не земля, а хозяйственные постройки, находившиеся на ней. Но фактически вместе с приобретенными постройками новому хозяину отходила и сама земля. Первую известную такую покупку на Дону совершил войсковой атаман Василий Фролов, купивший в 1721 г. мельницу казака Голубинского, перешедшую к Войску за измену означенного казака и его побег с Дона. Вместе с мельницей Фролов получил землю и 110 овец" // Рябов А.С. Правовое регулирование землепользования и землевладения на Дону в конце XVII - начале XX в.: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 79 - 80.


В результате этого земельные участки на долгие годы выпали из гражданского оборота. Один из главных идеологов такого запрета оборота земель, И.В. Сталин, в одном из своих выступлений отмечал: "Октябрьская революция уничтожила частную собственность на землю, уничтожила куплю-продажу земли, установила национализацию земли. Что это значит? Это значит, что крестьянин, чтобы производить хлеб, вовсе не нуждается теперь в том, чтобы покупать землю. Раньше он годами накоплял средства для того, чтобы приобрести землю, влезал в долги, шел в кабалу, лишь бы купить землю. Расходы на покупку земли, конечно, ложились на стоимость производства хлеба. Теперь крестьянин в этом не нуждается. Теперь он может производить хлеб, не покупая землю. Следовательно, сотни миллионов рублей, которые расходовали крестьяне на покупку земли, остаются теперь в кармане у крестьян. Что это - облегчает крестьян или не облегчает? Ясно, что облегчает" <1>. Подобные доводы легли в основу земельной политики советского Правительства вплоть до начала перестройки.

--------------------------------

<1> Сталин И.В. К вопросам аграрной политики в СССР. Речь на конференции аграрников-марксистов 27 декабря 1929 г. // Вопросы ленинизма. М., 1952. С. 317.


Весь же период существования СССР единственным видом прав на землю для граждан и юридических лиц являлось право постоянного (бессрочного) пользования и право временного пользования земельными участками. При этом в Конституции РСФСР 1978 г. это право было закреплено посредством разрешительной нормы: у граждан РСФСР могли находиться участки земли, но только для определенных целей. Упоминание в каждой из советских конституций о государственной собственности на землю с подробной регламентацией целей ее использования имело задачу обеспечить экономическую основу советского общества, которая строилась исключительно на государственной и коллективной форме собственности на землю.

Вопрос об изменении экономической основы общества встал в конце 80-х годов XX века в связи с системным кризисом советской экономики, в том числе ухудшением положения дел в сельскохозяйственной отрасли. Несмотря на то, что объективно он был вызван издержками плановой экономики, включая диспаритет цен сельскохозяйственной и промышленной продукции, датированием убыточных сельхозпроизводителей и т.д., многие ученые и политики усмотрели причину кризиса в формах собственности на землю.

Эволюционные методы выхода из данного кризиса путем перехода к рыночным отношениям и государственным дотациям сельского хозяйства были заложены рядом принятых в начале земельной реформы нормативно-правовых актов. Предполагалось, что переход от плановой экономики к рыночной естественным путем приведет к постепенному введению многообразия форм собственности на землю и поощрению наиболее эффективных ее форм. Так, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, принятые 28 февраля 1990 г., указывали в качестве цели их принятия создание условий для равноправного развития всех форм хозяйствования, что в последующем означало бы равноправие всех форм собственности на землю. В ст. 3 провозглашалось право каждого гражданина СССР на земельный участок, условия и порядок предоставления которого определяются Основами, законодательством союзных и автономных республик. Помимо этого, предусматривалось введение нового ограниченного вещного права на землю - права пожизненного наследуемого владения, которое объективно являлось компромиссом между правом частной собственности (имевшем в тот момент много противников) и правом постоянного (бессрочного) пользования <1>.

--------------------------------

<1> Необходимо отметить, что действовавшая в тот момент ст. 13 Конституции РСФСР (в ред. от 16 июня 1990 г.) упоминала только о праве землепользования, но не землевладения. Для начального периода земельной реформы вообще было характерным приведение Конституции в соответствие с законами, а не наоборот.


Следующим шагом земельной реформы было возрождение права частной собственности на землю в Законе "О земельной реформе" от 23 ноября 1990 г. и в Законе "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". В соответствии со ст. 2 Закона о земельной реформе земельная монополия государства на территории РСФСР отменялась и вводились две основные формы собственности на землю: государственная и частная. Частная собственность на землю могла быть реализована в виде индивидуальной и коллективно-долевой собственности граждан (ст. 2); иностранным гражданам земля в собственность не передавалась (ст. 4).

Конституционное оформление право частной собственности на земельные участки получило только после принятия Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР", провозгласившего разнообразие форм собственности на землю и их равную правовую защиту (ст. 10). Из статьи исключалось упоминание об исключительной государственной собственности на природные ресурсы, а земля провозглашалась достоянием народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 11). Примечательно, что ни в тот момент, ни сегодня категория "достояние народов" не получила четкого закрепления ни в законодательстве, ни признания в научной доктрине.

Указанная статья подразумевала отнесение земли к государственной собственности, но уже не СССР, а ее субъекта (в данном случае РСФСР). Кроме того, ст. 12 Конституции РСФСР ознаменовала ликвидацию исключительной государственной собственности на землю, предусмотрев возможность предоставления из государственной собственности земельных участков для производства сельскохозяйственной продукции гражданам и юридическим лицам в пользование, пожизненное наследуемое владение или собственность. Изъятие земельных участков, за исключением случаев, установленных законодательством РСФСР, не допускалось. Помимо этого, Конституцией предусматривался 10-летний мораторий на куплю-продажу земли.

В целях реализации указанных конституционных норм в начале 90-х годов принимается ряд законов и подзаконных актов, главным образом указов Президента РФ, конституционность которых в ряде случаев вызывает серьезные сомнения. Так, одним из первых "земельных" Указов Президента РФ "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" от 27 декабря 1991 г. отменялся предусмотренный ст. 12 Конституции РСФСР 10-летний мораторий на продажу земли. Однако отменить данную конституционную норму мог лишь Съезд народных депутатов РСФСР квалифицированным большинством голосов либо референдум. Кроме того, по этому Указу, колхозы и совхозы, несмотря на провозглашенный принцип равенства всех форм собственности и поддержки государством всех форм сельскохозяйственного производства, должны были в принудительном порядке быть реорганизованы, а часть их земли отторгалась в пользу создаваемых частнособственнических предприятий.

При регулировании Президентом РФ приватизационного процесса были нарушены и другие законодательные акты, составляющие основу земельной реформы. Так, в число субъектов приватизации предприятий были включены иностранные граждане и юридические лица, которые после утверждения Президентом РФ порядка приватизации земли под приватизированными объектами, несмотря на предусмотренный земельным законодательством запрет иметь в частной собственности землю, смогли реализовать это право.

Представляется, что целью радикальных реформаторов начала 90-х годов XX в. было нормативное закрепление конструкции абсолютного права частной собственности на землю, которое, по их мнению, предусмотренные земельным законодательством ограничения сводили на нет. Основанием для такого вывода является анализ Указа Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г. Он объявлял землю недвижимым имуществом без учета ее роли как природного объекта и средства производства, а также снимал мораторий на ее куплю-продажу, отдавая приоритет в регулировании сделок с землей гражданскому законодательству. Несмотря на обозначенный в действующей на тот момент ст. 11 Конституции РФ приоритет публичного интереса (владение, пользование и распоряжение природными богатствами не могут осуществляться в ущерб интересам народов, проживающих на соответствующей территории), Указ Президента РФ ставил на первое место именно частный интерес.

Данный Указ положил начало научным дискуссиям о соотношении земельного и гражданского законодательства, дав основания даже для радикальных выводов об отсутствии самостоятельного предмета правового регулирования у земельного законодательства и о полном его подчинении гражданскому. Например, по мнению В.А. Дозорцева, поскольку "земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, то основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота" <1>.

--------------------------------

<1> Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 1. С. 26.


Данная позиция вызвала множество критических замечаний. Например, возражая В.А. Дозорцеву, Н.И. Краснов справедливо отмечал, что "единое понятие земельных отношений в современных условиях отражает единство сочетания частных интересов (автономия воли) и общественных (государственное регулирование), которое представляет собой объективную реальность, нашедшую свое выражение в правовых системах всего мира. И суть проблемы заключается не в распаде земельных отношений, а в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права" <1>.

--------------------------------

<1> Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 7. С. 58.


Давая оценку нормотворчеству Президента РФ, следует акцентировать внимание на его Указе "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ" от 24 декабря 1993 г. Данный Указ фактически парализовал действие всего земельного законодательства, поскольку отменил ряд статей Земельного кодекса РСФСР, Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, полностью Закон о земельной реформе и т.д. Конституционность данного Указа вызывает большие сомнения, поскольку в соответствии с п. "а" части второй статьи 125 Конституции РФ дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации разрешает Конституционный Суд РФ. Право Президента произвольно отменять по собственному усмотрению федеральные законы подзаконными актами (своими указами) действовавшее в тот момент законодательство, включая Конституцию, не предусматривало <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее об этом: Анисимов А.П., Мелихов А.И. Конституционно-правовые проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о частной собственности на землю // Юридический мир. 2003. N 5. С. 10 - 15.


Важной вехой данного периода формирования права частной собственности на земельные участки явилось принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., ознаменовавшей собой новый этап в правовом регулировании земельных отношений в Российской Федерации по следующим причинам. Во-первых, Конституция провозгласила многообразие форм собственности на землю и признание их равенства. Тем самым произошел окончательный отход от существовавшего во времена СССР приоритета исключительной государственной собственности на земельные участки.

Во-вторых, Конституция РФ закрепила право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности.

В-третьих, установлены пределы реализации права частной собственности на землю. Они заключаются в установлении требований к собственнику земельного участка о ненарушении прав и законных интересов других лиц и запрете причинять ущерб окружающей среде. Последняя норма корреспондирует с положениями ст. 9 Конституции, признающей землю и другие природные ресурсы в качестве основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и ст. 58 Конституции РФ, в соответствии с которой каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Наконец, в-четвертых, земельное законодательство ст. 72 Конституции отнесено к числу предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ. Данное обстоятельство имело важнейшее значение в период отсутствия нового Земельного кодекса РФ и иных федеральных законов и позволило субъектам РФ своевременно регулировать земельные отношения на своей территории.

В целом же период 90-х годов прошлого века можно охарактеризовать как эпоху борьбы между сторонниками и противниками абсолютного права собственности на землю. На уровне субъектов РФ региональные законодательные органы в условиях имевшегося тогда правового вакуума пытались самостоятельно определить объем субъективных прав граждан на землю, что закономерно вело к их неодинаковому объему в различных субъектах РФ и нарушало единое правовое пространство страны.

Окончательное оформление современного понимания права частной собственности на земельные участки связано с принятием в октябре 2001 г. Земельного кодекса Российской Федерации. Этот кодифицированный акт позволил развить конституционные принципы многообразия форм собственности на землю, а также учета, использования и охраны земли в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Данный нормативно-правовой акт устанавливает ряд важных принципов, главным из которых следует считать регулирование отношений по использованию и охране земель исходя из представлений о земле как о природном объекте и природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной деятельности на территории России, и одновременно как о недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав на землю.

Анализ динамики реализации положений Земельного кодекса и принятых в последние годы иных федеральных законов позволяет выявить следующие принципиальные тенденции современной земельной реформы:

- увеличение прозрачности и публичности процедур предоставления земельных участков. Включение в ЗК РФ ряда статей, регламентирующих порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства на торгах, является весьма действенной мерой по борьбе с коррупцией в земельных отношениях, что можно только приветствовать;

- создание такого инструмента регулирования земельных отношений, как торги, было бы невозможно без принципиальной реформы градостроительного законодательства. Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. создал предпосылки для решения этой задачи, установив обязательность разработки градостроительной документации и жесткие экономические санкции для тех муниципальных образований, которые будут игнорировать требования Кодекса. Усиление роли и значения градостроительного законодательства обусловливает и постановку вопроса о его конституционно-правовом статусе. На наш взгляд, назрела необходимость обсуждения вопроса о внесении дополнений в ст. 72 Конституции России, регулирующую предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, указанием на градостроительное законодательство. Аргументом в пользу такого решения может служить объективное наличие совокупности законодательных актов федерального и регионального значения, включая Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ, градостроительные кодексы субъектов РФ, иные нормативно-правовые акты, включая муниципальные. У данной отрасли законодательства четко выделяется собственный предмет правового регулирования, обусловленный существованием значительной государственной потребности в регулировании данных общественных отношений;

- в начале XXI в. и в теории, и на практике произошло признание того, что отношения в сфере недвижимости не могут автономно регулироваться в рамках отдельных отраслей законодательства. Это обусловило понимание межотраслевого характера регулирования отношений в сфере недвижимости, проявившееся в осуществлении ряда шагов по реализации одного из принципов земельного законодательства о "единой судьбе" земельного участка и объекта недвижимости, подтвердивших все более тесное взаимопроникновение земельного, гражданского и градостроительного законодательства, в своей совокупности и определяющих на самом деле правовой режим недвижимости <1>;

--------------------------------

<1> Типичный практический пример такого понимания демонстрирует содержание Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // Российская газета. 2007. 1 августа.


- принятие мер по защите земельных прав граждан и упрощении процедур приватизации гражданами дачных, садовых и огородных земельных участков, а также участков для личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства в целях увеличения налогооблагаемой базы;

- упрощение процедур разграничения государственной собственности на землю между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Важность и своевременность этой меры заключается в том, что ЗК РФ основан на презумпции, что некогда единая государственная собственность на землю уже разделена между уровнями публичной власти, чего не произошло;

- к законодателю пришло понимание того, что эффективность сельского хозяйства не зависит напрямую от количества земель, находящихся в частной собственности граждан и юридических лиц. Как справедливо отмечалось в юридической литературе, существуют более важные проблемы, чем форма собственности на землю или возможность ее купли-продажи, а именно: "защищенность арендатора земли законами; право на кредиты; выход на рынок без контроля мафиозными структурами; защищенность от произвола властей" <1>. Понимание данной ситуации привело к принятию Федерального закона от 29 декабря 2006 г. "О развитии сельского хозяйства". Данный Закон можно рассматривать как результат формирующейся новой концепции аграрной реформы, определяющей цели, задачи и механизм развития агропромышленного комплекса;

--------------------------------

<1> Годовальник В.Н. Согласование законодательной деятельности Федерации и ее субъектов и преодоление противоречий в законодательстве // Современные проблемы регионального правотворчества. Материалы Межрегиональной научно-практической конференции, 10 - 11 декабря 1999 г. Краснодар: КГАУ, 2000. С. 48.


- происходит теоретическая разработка и нормативное закрепление нового вида объектов гражданских прав - имущественных комплексов, под которыми "понимаются объекты недвижимого и (или) движимого имущества, объединенные единым технологическим процессом их использования и выступающие в гражданском обороте как единый объект права" <1>. При этом кроме предприятий в число разновидностей имущественных комплексов объективно входят (и нуждаются в законодательной регламентации), например, линейные объекты. Отсюда вытекает теоретически и практически важный вопрос о правовом режиме земельных участков, являющихся частью имущественного комплекса, необходимость нормативного закрепления особенностей государственной регистрации прав на него и т.д. <2>.

--------------------------------

<1> Нарушкевич С.В. Имущественный комплекс в гражданском праве России: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 8.

<2> См. подробнее: Грехова Е.А. Правовое регулирование государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. С. 9 - 10.


Важность этого направления подтверждается принятием в конце 2007 г. двух Федеральных законов - "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 8 ноября 2007 г. и "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 8 ноября 2007 г. В данных Федеральных законах соответствующие объекты хотя и не названы имущественными комплексами - самостоятельными объектами гражданских прав, однако определен их внутренний состав, позволяющий говорить о существовании инфраструктурных имущественных комплексов (не являющихся предприятиями в смысле ГК РФ), включающих земельные участки, обладающие в их составе особым правовым режимом.

Дальнейшая реализация вышеназванных и ряда других направлений земельной реформы будет являться приоритетной задачей представительных и исполнительных органов публичной власти всех уровней в ближайшем будущем.