Geum.ru

Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14
§ 2. Конституционно-правовое регулирование форм

собственности на землю и земельные участки в России


В обществе, в котором конституция не является результатом естественно-исторического развития и "записью" его итогов, именно на государстве лежит обязанность наполнить конституционную модель социального, экономического, политического и духовного бытия реальным общественным содержанием, не приемлющим ни авторитаризма, ни анархической дезинтеграции. Вопрос состоит в соединении принципа сильного и дееспособного государства с индивидуальной свободой и автономией гражданского общества. Только при условии адекватного ответа на этот вопрос государство способно выступать в качестве движителя культуры и прогресса и выполнять свою функцию социального служения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Эбзеев Б.С., Радченко В.И. Единство и целостность государства как интегративный принцип государственного строительства (опыт истории и современность) // Законодательство и экономика. 2004. N 11. С. 13.


Реализация последней функции государства прямо обусловлена содержанием и характером правового регулирования отношений собственности, являющихся базовыми для экономической системы любого государства. Провозглашение Конституцией Российской Федерации человека, его прав и свобод высшей ценностью вызвало необходимость "переориентации" правового регулирования разных сфер жизни человека и включения базовых экономических отношений, традиционно регулируемых нормами частного права, в предмет конституционного права. Право собственности, сочетающее в себе частные и публичные начала, приобрело характер межотраслевого института, ведущую роль в котором играют конституционные нормы.

На это обстоятельство обратил внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин, отметив, что сфера природопользования с учетом ее значимости "переходит из области административного регулирования в область конституционно-правового регулирования" <1>. Указанные изменения обусловливают необходимость исследования общего понятия собственности, являющегося прежде всего экономической категорией, а также его правового опосредования - права собственности.

--------------------------------

<1> Запись беседы Президента Российской Федерации с Министром природных ресурсов Российской Федерации // Пресс-релиз. 2004. 28 окт.


Разграничение понятий "собственность" и "право собственности" общепринято в юридической литературе. Так, В.А. Тархов и В.А. Рыбаков указывали, что "собственность есть категория экономическая, существующая независимо от воли людей, в то время как право собственности - явление идеологическое, порожденное человеческим разумом" <1>.

--------------------------------


КонсультантПлюс: примечание.

Монография В.А. Тархова, В.А. Рыбакова "Собственность и право собственности" включена в информационный банк согласно публикации - Юрист, 2007 (издание 3-е, дополненное).


<1> См.: Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. Уфа, 2001. С. 16.


В экономической науке под отношениями собственности понимается весь набор сложившихся в обществе общественных отношений по поводу присвоения и распределения материальных благ, то есть те общественные отношения, которые регулируются не только правовым институтом собственности, но и иными институтами вещного и обязательственного права.

При этом продолжает оставаться дискуссионным вопрос о характере правового опосредования данных отношений. Например, по мнению Н.Н. Соломатиной, "собственность - это устойчивая правовая связь лица с вещью, а также связь между лицами по поводу вещи, которая выражается в отношениях присвоенности, признается, регулируется, гарантируется и защищается государством в интересах общества" <1>.

--------------------------------

<1> Соломатина Н.Н. Конституционные основы частной собственности и сбережений в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2003. С. 44.


Исходя из этого определения, правовая связь может возникать между лицом и вещью - объектом материального мира. С таким подходом трудно согласиться, поскольку право регулирует общественные отношения, то есть отношения между людьми (их объединениями), возникающие по поводу различных объектов материального и нематериального мира, но не между вещами или людьми и вещами. Другими словами, вещи (в том числе земельные участки) являются лишь объектом (благом), по поводу обладания которым у субъектов права возникают различного рода отношения и притязания.

Важность надлежащего правового регулирования отношений собственности на землю, выступающей, с одной стороны, основой рыночной экономики, с другой - одним из базовых природных объектов и компонентом природной среды, обусловили необходимость их регулирования в Основном Законе страны. Так, в ст. 11 Конституции РСФСР (принятой на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г.) (в редакции от 10 декабря 1992 г.) закреплялось положение о том, что "земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Владение, пользование и распоряжение природными богатствами не могут осуществляться в ущерб интересам этих народов".

Действующая Конституция РФ отошла от данного положения, и в ч. 1 ст. 9 установила, что "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории". Такая формулировка позволила некоторым авторам утверждать, что поскольку природные ресурсы выступают как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, то, следовательно, собственником государственного имущества выступает народ (который является еще и единственным источником власти) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Зинченко С.А., Бондарь Н.С. Собственность. Свобода. Право. Ростов н/Д, 1995. С. 101.


По мнению В.Д. Мазаева, в составе публичной собственности необходимо выделять национальное достояние как особую категорию. Природа национального (народного) достояния "не помещается в границы государственной собственности, деятельности аппарата - собственника, собственность, контролируемая только публичными образованиями, не всегда выступает с позиций общенационального интереса, общего блага" <1>. Эта позиция получила высокую оценку в научной юридической литературе <2>.

--------------------------------

<1> Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности. М., 2004. С. 16.

<2> См.: Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Очерки теории права собственности (прошлое и настоящее). Волгоград, 2005. С. 415 - 419.


Другие ученые, в основном из числа цивилистов, подвергли критике возможность применения в сфере правового регулирования таких понятий, как "народ" или "достояние народов". По их мнению, использование подобных категорий ведет к расплывчатости и неконкретности правовых понятий, возникновению споров и конфликтов. Поэтому утверждается, что собственность государства общенародна лишь постольку, поскольку интересы государства соответствуют интересам общества в целом <1>. Более того, собственность в юридическом смысле предполагает персонификацию, следовательно, народ, для того чтобы выступать субъектом права собственности, должен иметь юридически оформленное организационное единство, а таковым могут являться государство, юридические лица и т.д. <2>.

--------------------------------

<1> См.: Прокаев А.В. Право государственной собственности на недра // Юрист. 2004. N 1. С. 37.

<2> См.: Прохорова Н.А. Понятие "управление" в земельном праве // Государство и право. 2003. N 6. С. 93.


На наш взгляд, приведенные аргументы носят узкоотраслевой цивилистический характер. Действительно, в науке гражданского права разработан свой понятийно-категориальный аппарат, который не учитывает (и не должен учитывать) всех общественных процессов, ведущих к формированию публично-правовой системы регулирования общественных отношений. Однако взгляд на данный вопрос с более широких методологических позиций в рамках конституционного права позволяет аргументировать вывод о том, что народ, являясь носителем суверенитета и единственным источником власти (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), выступает и фактическим собственником природных ресурсов, делегируя государству лишь право управлять этой собственностью и наделяя государство правом собственности. Государство, в свою очередь, выбирая способ управления общенародной собственностью, может передать ее на праве частной собственности гражданам и юридическим лицам (включая иностранных) при условии, что это будет отвечать интересам народа.

В настоящее время уже ведутся научные исследования по определению народа как субъекта права. Так, М.П. Фомиченко <1> обосновывает три базовых значения правовой категории "народ": народ как политическая общность, источник и субъект публичной власти; как территориальная общность, как население определенной территории; как наднациональная политико-территориальная общность, обладающая правом на равноправие и самоопределение.

--------------------------------

<1> См.: Фомиченко М.П. Права народов в Российской Федерации (Конституционно-правовые аспекты): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 11.


В нашем случае собственником земли и иных природных ресурсов будет являться народ как наднациональная политико-территориальная общность, обладающая правом на равноправие и самоопределение, закрепленная в Конституции РФ как многонациональный народ Российской Федерации. Народ как территориальная общность или как население определенной территории не может выступать собственником природных ресурсов на территории проживания, поскольку их присвоенность обеспечивается усилиями всей наднациональной политико-территориальной общности Российской Федерации. Поэтому природные ресурсы этой территории должны использоваться в интересах всех граждан России. Это отметил в своем выступлении Президент РФ В.В. Путин, подчеркнув, что "природные ресурсы имеют общефедеральную принадлежность. Ресурсы регионов - общенациональное достояние" <1>.

--------------------------------

<1> Выступление Президента Российской Федерации 21 мая 2002 г. // .kremlin.ru/text/appears/2002/05/21.shtml.


В цивилистических терминах природу такой собственности определить невозможно. Использование для описания данных отношений понятий "собственность" и "народ" вызывает негативное отношение представителей частного права, так как, исходя из концепции современного гражданского права, народ не может являться субъектом права собственности. Соответственно, недопустимо признание одновременного наличия права собственности на землю у частного собственника и народа. Однако в конституционном праве народ признается субъектом конституционных правоотношений <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Бурцев А.А. Система субъектов конституционно-правовых отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 17; Авдеенков М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации. М., 2005. С. 38 и т.д.


Так, уже в преамбуле Конституции России субъектом права на самоопределение называется многонациональный народ России, на что неоднократно указывал и Конституционный Суд РФ <1>. Только многонациональный народ России обладает суверенитетом, то есть способен обеспечить состояние присвоенности природных ресурсов на своей территории. Народ как территориальная или национальная общность в отдельности не может своими силами обеспечить безопасность и принадлежность природных ресурсов, а следовательно, не обладает суверенитетом и не вправе самостоятельно вступать в договорные отношения с другими странами, распоряжаться своими природными ресурсами.

--------------------------------

<1> См.: По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.


Республики бывшего СССР, имевшие внутренние силы для автономной охраны природных ресурсов свой территории, реализовали возможность выйти из состава Союза ССР. Подобный процесс можно наблюдать в отношениях между Грузией, с одной стороны, и Южной Осетией и Абхазией - с другой. По сути Грузия не смогла вследствие гражданской войны и унитарного устройства государства найти компромисс между некогда составлявшими ее территорию субъектами. В настоящее время природные ресурсы фактически находятся в собственности Абхазии и Южной Осетии, что получило и юридическую основу после признания этих Республик суверенными государствами Российской Федерацией в августе 2008 г.

В связи с этим, как справедливо отметил Г.А. Гаджиев, "...нежелательны случаи, когда возникают "разночтения" относительно содержания конституционного субъективного права и отраслевого, гражданского субъективного права..." <1>. Ввиду того, что земля не является "товаром" в гражданско-правовом смысле, необходимо разработать специальную терминологию, используемую в конституционном праве для отражения взаимосвязи народа и его естественных богатств и природных ресурсов. Приведение терминологии "к общему знаменателю" позволит обеспечить, по выражению В.И. Крусса, единое "конституционное измерение идеи собственности" <2>.

--------------------------------

<1> Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда РФ). М., 2002. С. 17.

<2> См.: Крусс В.И. Право на предпринимательскую деятельность - конституционное правомочие личности / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2003. С. 154.


На наш взгляд, право народов владеть, пользоваться и распоряжаться своими природными ресурсами и естественными богатствами не охватывается в полной мере правом государственной и муниципальной собственности, поскольку включает в себя не только правомочия по управлению и использованию земельного фонда характерными для публичной собственности способами, но и право на национализацию, экспроприацию земель и других природных ресурсов. Различны и объекты этих прав. Например, если в состав государственной собственности включаются земельные участки, находящиеся на территории иностранных государств, то эти же участки не могут являться одновременно объектом права собственности двух народов. В связи с этим для определения природных ресурсов и естественных богатств как объектов права собственности народов необходимо использовать термин "достояние народа", который хотя и не упоминается в действующей Конституции России, однако широко используется в практике Конституционного Суда РФ и отраслевом законодательстве.

Так, Конституционный Суд РФ неоднократно признавал публичным достоянием многонационального народа России землю <1>, лесной фонд <2>, специально подчеркивая недопустимость и противоречие Конституции РФ нормотворчества ряда субъектов РФ, пытавшихся объявлять своим достоянием (собственностью) все природные ресурсы, находящиеся в границах соответствующих субъектов РФ <3>. Более того, правовая категория "достояние народов" широко используется в отраслевом законодательстве. В ряде федеральных законов содержатся формулировки "достояние народов России" или "общенациональное достояние", когда речь идет об использовании и охране объектов животного мира <4>, защите особо охраняемых природных территорий и т.д. <5>. Законодатель также выделяет художественное <6>, историческое, археологическое <7> и культурное достояние народов <8>. Используется и аналог данной правовой категории, когда речь идет об "уникальной ценности" объектов культурного наследия народов Российской Федерации, являющихся "неотъемлемой частью всемирного культурного наследия" <9>.

--------------------------------

<1> См.: По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

<2> См.: По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

<3> См., например: По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П; По запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации: Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 250-О и т.д.

<4> См.: О животном мире: Федер. закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462; 2006. N 52 (часть 1). Ст. 5498.

<5> Об особо охраняемых природных территориях: Федер. закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2006. N 50. Ст. 5279.

<6> О народных художественных промыслах: Федер. закон от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234; 2006. N 52 (часть 1). Ст. 5497.

<7> См.: Уголовный кодекс РФ, ст. 190 // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954; 2006. N 50. Ст. 5279.

<8> См.: Основы законодательства Российской Федерации о культуре, ст. 3 Закона РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 46. Ст. 2615; СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4627.

<9> См.: Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: Федер. закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519; 2006. N 52 (часть 1). Ст. 5498.


Специфической разновидностью достояния народов является "общественное достояние" (ст. 1256 и 1282 ГК РФ). Под такой правовой режим подпадает произведение науки, литературы или искусства (обнародованное или необнародованное), которое по истечении срока действия исключительного права может свободно использоваться любым лицом без чьего-либо разрешения без выплаты авторского вознаграждения. При этом охраняются авторство, имя автора и неприкосновенность произведения.

Таким образом, правовой режим достояния как народной собственности должен быть соответствующим образом отражен в Конституции РФ. При этом Конституция РФ и иные законы должны точно устанавливать перечень объектов (имущества), являющихся народным достоянием, чтобы исключить возможность с чьей-либо стороны незаконно владеть, распоряжаться этой собственностью и использовать ее в своих интересах. Подобный подход уже использован в некоторых конституциях зарубежных стран. Например, согласно ч. 3 ст. 132 Конституции Королевства Испания (от 27 декабря 1978 г.) "законом определяется режим, использование государственного и национального достояния, их управление, защита и сохранность".

В целях определения правового режима использования и охраны земли и других природных ресурсов Конституция РФ регулирует вопросы собственности на указанные объекты. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Как отмечалось в научной литературе, впервые понятие "форма собственности" упоминается в Конституции СССР 1936 г., хотя по тексту содержание данного термина не раскрывалось, равно как не выявлялись субъекты права собственности и не гарантировались равные правовые условия взаимодействия и защиты многообразных форм собственности при социалистическом строе <1>.

--------------------------------

<1> См.: Горюнова Т.А. Конституционные основы равной защиты форм собственности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 10.


Закрепление в действующей Конституции РФ частной и публичной собственности означает, что на праве частной собственности земельные участки могут принадлежать физическим и юридическим лицам, а на праве публичной собственности - Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям. Упоминание на первом месте частной, а не публичной собственности в тексте Конституции, по мнению большинства авторов, не случайно. Тем самым установлен "особый статус" частной собственности и показана ее исключительная роль в экономике государства. "Установление "привилегированного" статуса частной собственности характерно для конституционного законодательства государств, осуществляющих переход к рыночной экономике (к числу таких государств относится и Россия), что необходимо для преодоления господства государственных форм хозяйствования и становления новых форм экономической деятельности" <1>.

--------------------------------

<1> Дорошенко Е.Н. Конституционно-правовое регулирование экономических отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 23.


Не возражая против данного утверждения, отметим, что для глубокого анализа указанной конституционной нормы необходимо: во-первых, исследовать содержание конституционной категории "иные формы собственности"; во-вторых, рассмотреть механизм появления государственной и муниципальной форм собственности на землю; в-третьих, выявить особенности конституционно-правового регулирования права частной собственности на земельные участки в отраслевом контексте.

Как уже отмечалось, в самой Конституции РФ не раскрывается содержание иных форм собственности. Такая попытка была предпринята в конституциях (уставах) субъектов РФ, где в качестве иных форм собственности фигурирует собственность отдельных граждан и творческих коллективов (ч. 1 ст. 43 Устава Камчатской области), корпоративная (акционерная) форма собственности (ст. 86 Устава Белгородской области), государственная (общенародная) и колхозно-кооперативная собственность (ч. 1 ст. 10 Конституции Чувашской Республики). В Уставе Хабаровского края заложена возможность учреждения "иных форм собственности, используемых на эффективное развитие социально-экономической и культурной сферы, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и развитие человека" (ст. 58.1 Устава).