Geum.ru

Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки

Вид материалаМонография

Содержание


Собственности граждан и их объединений на земельные участки
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   14
Глава 3. РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЧАСТНОЙ

^ СОБСТВЕННОСТИ ГРАЖДАН И ИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ


§ 1. Содержание конституционного права частной

собственности на земельные участки граждан и их объединений


Содержание конституционного права частной собственности на землю прямо определяется ст. 36 Конституции РФ, согласно которой "граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю", а "владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц".

Данное определение позволяет выделить в качестве предмета исследования субъекты конституционного права частной собственности на земельные участки; объекты права частной собственности на земельные участки; права и обязанности собственников земельных участков.

Мы солидарны с мнением ряда авторов, доказывающих существование самостоятельного, отдельного от права на имущество в целом права частной собственности на земельные участки <1>. Этим правом, не являющимся правом человека и не принадлежащим всем и каждому, может обладать лицо только в той стране, народ которой избрал способ управления своими природными ресурсами и богатствами посредством передачи их в частные руки.

--------------------------------

<1> См., например: Саидов А.Х. Общепризнанные права человека. М., 2004. С. 123.


Определяя субъектов права частной собственности на земельные участки, ст. 36 Конституции РФ указывает на граждан и их объединения, тем самым логично исключив из этого перечня публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), осуществляющие правомочия собственников на земли, находящиеся у них в одноименных формах собственности (муниципальной, федеральной и т.д.).

Отсюда следует, что земельный участок может находиться в частной собственности двух видов субъектов - граждан и их объединений.

Российское законодательство не содержит каких-либо специальных требований к гражданам России как к субъектам права частной собственности на земельные участки, что соответствует конституционному принципу равенства всех перед законом и судом. Согласно ст. 17 - 18 ГК РФ способность иметь гражданские права и нести обязанности, в том числе иметь имущество на праве собственности (гражданская правоспособность), возникает в момент рождения гражданина и прекращается его смертью. Однако в полной мере реализовать конституционное право иметь в частной собственности земельные участки граждане РФ могут по достижении восемнадцатилетнего возраста (за исключением случаев приобретения дееспособности с более раннего возраста). Необходимо также, чтобы человек не был признан недееспособным или ограниченно дееспособным, то есть отсутствовали обстоятельства, ограничивающие его дееспособность либо лишающие его дееспособности. Указанное положение не вызывает дискуссий в науке конституционного права. Вместе с тем нуждается в дополнительном исследовании вопрос о том, можно ли под гражданами понимать лиц, имеющих российское гражданство, а также и иностранных граждан, апатридов и бипатридов.

На протяжении многих лет конституционное право различает права человека и права гражданина. В зависимости от принадлежности того или иного права к названным группам определяется объем правомочий их обладателя. Основным критерием разделения прав человека и прав гражданина является особая формулировка статей Конституции России. Так, если речь идет о правах человека, употребляются словосочетания "каждый имеет право", "каждый может", "каждому гарантируется". Если же речь идет о правах гражданина, то статья обязательно содержит ссылку на субъект права именно как на гражданина (см., например, ст. 31, 32, 33, 36 Конституции РФ) <1>. В последующие за принятием Конституции РФ годы данный семантический прием стал последовательно использоваться как в названии, так и в содержании федеральных законов в целях обеспечения единообразного понимания и толкования круга субъектов тех или иных прав и свобод.

--------------------------------


КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - БЕК, 1996 (издание 2-е, дополненное и переработанное).


<1> См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 126; Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1994. С. 87; Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. М., 1995. С. 171.


Именно в этом, на наш взгляд, и проявляется национальный режим, т.е. уравнивание в правах граждан РФ и иностранных граждан (апатридов).

Исходя из этого, представляется, что ч. 1 ст. 36 Конституции РФ носит правоограничительный характер, то есть сужает (до граждан РФ) круг лиц, имеющих право на приобретение земельных участков в собственность, исключая из него иностранцев и апатридов. В противном случае данная статья дублировала бы ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, устанавливающую возможность нахождения земли в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а также ч. 2 ст. 35 Конституции РФ, предусматривающую право каждого иметь имущество в частной собственности.

Раскрытие сущности современных дискуссий о конституционном регулировании круга субъектов права частной собственности на земельные участки наиболее перспективно в сравнительно-историческом контексте.

Первоначально в Законе РСФСР "О земельной реформе" от 23 ноября 1990 г. было указано, что иностранным гражданам земельные участки в собственность не передаются (п. 3 ст. 4). То же самое ограничение для них было зафиксировано и в Законе РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 22 ноября 1990 г. (ст. 4). В ЗК РСФСР 1991 г. также содержалось прямое указание на то, что иностранным гражданам земельные участки в собственность и пожизненное наследуемое владение не передаются (ст. 7). Действовавшая в то время Конституция РСФСР 1978 г. (вплоть до своей последней редакции от 10 декабря 1992 г.) о земельной правосубъектности иностранных граждан и юридических лиц просто умалчивала, что было равносильно запрету на приобретение ими земельных участков в собственность.

Закон "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" от 23 декабря 1992 г. уже в своем названии ограничил право иностранных граждан на получение земельного участка в собственность. Таким образом, в законах, положивших начало земельным преобразованиям и воскресивших право частной собственности на землю, иностранные граждане были лишены этого права. Первая "брешь" в запрещении им иметь земельный участок в собственности была "пробита" Президентом РФ, причем косвенным путем, с использованием приватизационного законодательства. Так, посредством приватизации объектов государственной и муниципальной собственности, в которой российское законодательство не запрещало участвовать иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам, на основании указов Президента РФ уже в 1992 г. начался выкуп ими земельных участков под приватизируемыми объектами в собственность <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности: Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 631 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации 1992. N 25. Ст. 1427; О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий: Указ Президента РФ от 25 марта 1992 г. N 301 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 14. Ст. 761 и т.д.


Принятый в 2001 г. Земельный кодекс РФ только усугубил эту проблему. Статья 5 ЗК РФ признала право иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков, а ч. 3 ст. 15 ЗК РФ и ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" установила ряд ограничений данного права. Таким образом, ЗК РФ не воспринял указание Конституции РФ о признании возможности иметь в частной собственности землю только за гражданами РФ, в связи с чем закономерно возник вопрос о конституционности ч. 2 ст. 5 и ч. 3 ст. 15 ЗК РФ, отразившийся в запросе Мурманской областной Думы в Конституционный Суд РФ.

В своем Постановлении по данному вопросу Конституционный Суд РФ подчеркнул, что ст. 36 Конституции РФ не устанавливает круг субъектов права собственности на землю, а лишь указывает на приоритет этого права над подобным правом лиц, не обладающих гражданством РФ. Этот приоритет, по мнению Суда, заключается в введении законодателем некоторых ограничений для иностранных граждан, лиц без гражданства и их объединений <1>. Таким образом, Конституционный Суд РФ узаконил возможность нахождения земельных участков на праве частной собственности у лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации.

--------------------------------

<1> См.: По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.


Следует отметить, что правовая позиция Конституционного Суда РФ по этому вопросу расходится с мнением ученых-конституционалистов (в том числе членов Конституционного Суда РФ), которые, давая толкование ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, признавали, что правом частной собственности на земельные участки в пределах Российской Федерации обладают только граждане Российской Федерации и их объединения <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1996. С. 158; Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2001. С. 98.


Конституционный Суд в принимаемых постановлениях нередко в обосновании своих правовых позиций толкует нормы Конституции, исходя из исторических условий ее принятия <1>, используя в этих целях стенограммы заседаний Конституционного совещания <2>. Текст стенограммы Конституционного совещания в части, касающейся обсуждения ст. 36 Конституции РФ, не оставляет сомнения в правильности исключения иностранной собственности на землю, поскольку, как известно, вопрос о возможности иностранных граждан иметь в частной собственности земельные участки особо остро стоял перед принятием Конституции РФ в 1993 г. Поэтому для абсолютного большинства населения, исходя из смысла ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, однозначно следовало, что иностранные граждане не имеют конституционного права частной собственности на земельные участки. В противном случае вполне вероятно, что исход всенародного референдума мог быть совсем иным.

--------------------------------

<1> См., например: По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П // СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6447; По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации": Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. N 26-П // СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5969; По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации": Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424 и т.д.

<2> См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.И. Олейника по мотивировке Постановления Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 года по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1207.


Таким образом, принимая данное решение, Конституционный Суд РФ не толковал норму, а, по сути, создал новую норму Конституции РФ, с чем трудно согласиться. Исходя из его правовой позиции, и иные права гражданина РФ смогут распространяться на лиц, не имеющих гражданства РФ. Так, право гражданина РФ проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, предусмотренное ст. 31 Конституции, также может перестать иметь абсолютный характер, ибо практически единственным аргументом для отказа в предоставлении иностранцам такого права было закрепление его в Конституции как права только гражданина России.

Наделение иностранных граждан правом иметь в частной собственности земельные участки в совокупности с правом избираться и быть избранным в органы местного самоуправления создает благоприятную почву для их компактного проживания в России, что представляется небезопасным для суверенитета и территориальной целостности России в свете острого демографического кризиса, грозящего сокращением населения страны вдвое в ближайшие 50 лет. Наиболее остро стоит этот вопрос на Дальнем Востоке, где в ряде районов Приморского и Хабаровского краев уже сегодня количество китайцев превышает численность русскоязычного населения. Следующим шагом вновь прибывших на эти земли станет попытка проникновения во властные структуры, начиная с муниципальных образований, а это - реальная перспектива посягательства на территориальную целостность России <1>.

--------------------------------

<1> Галуза Е.В. Правовое регулирование миграции и обеспечение ее правомерного осуществления: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 107.


Российские законодатели пошли по пути установления ограниченного национального режима для иностранных граждан и лиц без гражданства в части возможности нахождения у них в собственности земельных участков. Данный факт порождает две проблемы. Во-первых, как отмечает Ю.В. Герасименко, "в реальной действительности правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства при ряде совпадающих черт - все же не одно и то же" <1>. На наш взгляд, нецелесообразно уравнивать правовой статус лиц без гражданства и иностранцев, поскольку с учетом ранее упомянутого демографического кризиса необходимо создать благоприятные условия (в том числе посредством земельного законодательства) для принятия в российское гражданство апатридов, обладающих подходящей для России этнической принадлежностью, как например, это делается в Австралии.

--------------------------------

<1> Герасименко Ю.В. Лица, не являющиеся гражданами России, как субъекты конституционно-правовых отношений // Гос-во и право. 2002. N 6. С. 25.


Во-вторых, запрет на приобретение в частную собственность земельных участков для лиц, не имеющих гражданства РФ, в приграничных районах и других особо указанных территориях (п. 3 ст. 15 ЗК РФ) происходит на основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в целях соблюдения публичных интересов РФ - обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Однако, как верно отметил Н.С. Бондарь, сохранение положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ "...входит в противоречие с принципиальными установками Конституции РФ, равно как и с международно-правовыми нормами, определяющими правовые и нравственно-этические критерии допустимых пределов внутригосударственных ограничений прав и свобод человека и гражданина". Кроме того, "в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека среди оснований допустимых ограничений прав и свобод на первое место вынесено обеспечение должного признания и уважения прав и свобод других. В то же время Декларация вообще не упоминает те основания возможных ограничений прав и свобод, которые базировались бы на чисто публичных интересах (например, защита существующего строя или безопасность государства). Для учета публичных интересов достаточно, в соответствии с Декларацией, тех критериев ограничения прав и свобод, которые связаны с достижением целей "удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву: Круглый стол журнала "Государство и право" // Гос-во и право. 1998. N 8. С. 38.


Таким образом, Земельный кодекс РФ, включив в перечень субъектов права частной собственности на земельный участок лиц, не имеющих гражданства России, тут же, несмотря на разность их правового статуса и статуса иностранных граждан, одинаково ограничил их правомочия, сославшись при этом на норму, противоречащую Всеобщей декларации прав человека.

Все указанные категории неграждан (иностранные граждане, апатриды и бипатриды) вправе получить земельный участок в собственность, однако их права на его получение носят, по сравнению с гражданами РФ, ограниченный характер. Это означает, что в их собственность не могут быть переданы земельные участки, находящиеся, во-первых, в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с Законом "О Государственной границе РФ". До установления Президентом РФ такого перечня не допускается предоставление земельных участков, расположенных на приграничных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам (п. 5 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ).

Однако остается открытым вопрос о том, что следует понимать под приграничными территориями, поскольку ЗК РФ (равно как и Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации"), оперируя данным термином, не содержит его определения. Возможно, под ним подразумеваются территории всех субъектов РФ, имеющих выход к Государственной границе, но таковых около половины. Территории приграничных муниципальных образований? Полоса шириной несколько километров вдоль Государственной границы? <1> Так, в Перу для иностранцев установлен запрет на приобретение в собственность земель, находящихся в приграничной полосе шириной 50 км <2>.

--------------------------------

<1> См.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Земельное право России: Учебник. Элиста, 2006. С. 93 - 94.

<2> Бабкин С.А. Основные начала организации оборота недвижимости. М., 2001. С. 142.


Вариант ответа на этот вопрос был предложен в судебной практике. Так, ЗАО "Минерал Кнауф" в 2000 г. были предоставлены земельные участки под карьер и производственную базу общей площадью 168,64 га на праве постоянного (бессрочного) пользования. На основании статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 25.10.2001 N 137-ФЗ ЗАО "Минерал Кнауф" обратилось с заявлением в Администрацию г. Ахтубинска и Ахтубинского района о намерении приобрести в собственность названные земельные участки.

Постановлением Главы Администрации и муниципального образования г. Ахтубинск и Ахтубинского района от 18.10.2002 N 1405 акционерному обществу было отказано в приобретении в собственность земельных участков на основании того, что вся территория Ахтубинского района определена приграничной территорией, а п. 3 ст. 15 ЗК РФ не допускает обладание иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях.

Согласно Уставу ЗАО "Минерал Кнауф", иностранный инвестор - фирма "Кнауф Интернациональ ГМБХ" (Германия) имеет долю в уставном капитале акционерного общества в размере 66,6% (пункт 4.4), следовательно, владеет контрольным пакетом акций и является иностранным юридическим лицом, зарегистрированным на территории России. На основании Закона о Государственной границе; письма Пограничной службы России Краснознаменского Северо-Кавказского регионального Управления, ст. 1 Постановления Главы Администрации Астраханской области от 26.06.98 N 264 "Об определении пограничных территорий внутренних и пограничных вод и установлении в них режимов приграничных территорий" вся территория Ахтубинского района определена как приграничная территория. Руководствуясь указанными нормативными актами, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа оставил кассационную жалобу ЗАО без удовлетворения.

На наш взгляд, наиболее интересно в данном деле то, что субъект РФ принял участие в определении приграничной территории, и (в том числе) на основании этого решения иностранному юридическому лицу было отказано в приобретении права частной собственности на землю.

Во-вторых, согласно п. 5 ст. 28 ЗК РФ иностранным гражданам и юридическим лицам земельные участки из состава земель государственной или муниципальной собственности предоставляются в собственность только за плату. Для российских же граждан и юридических лиц, указанных в законе, возможно бесплатное предоставление участков в собственность.