Geum.ru

Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   14
§ 2. Способы реализации конституционного права частной

собственности на земельные участки


Конституционное право частной собственности на земельные участки реализуется либо посредством приобретения земельного участка впервые, либо путем переоформления (приватизации) участка, ранее предоставленного лицу на ином праве. Реализация права частной собственности на земельные участки не является произвольной, а осуществляется только способами, предусмотренными законом. На это указывает ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, устанавливающая, что условия и порядок пользования землей определяются федеральным законом. Данная формулировка представляется не вполне удачной по ряду причин. Во-первых, множественное правовое значение термина "пользование", под которым можно понимать: а) осуществление любой хозяйственной деятельности, связанной с эксплуатацией земли как природного ресурса; б) правомочие собственника <1>; в) вещное право на землю - постоянное (бессрочное) пользование (ст. 20 ЗК РФ).

--------------------------------

<1> Под правом пользования как правомочием собственника следует понимать право на хозяйственную эксплуатацию земель, которое в земельном законодательстве охватывается системой конкретных действий (поведения) по отношению к земельному участку, включая обязанности собственника земельного участка // Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 208.


Конституция России рассматривает термин "пользование" в его наиболее широком значении, к которому могут применяться такие понятия, как "условия пользования" и "порядок пользования". В этом случае под условиями пользования можно понимать вид прав на землю - собственность, аренду, пользование, а также способы получения земельных участков на указанных титулах. Под порядком пользования в научной литературе понимается совокупность прав и обязанностей по эксплуатации земли как природного ресурса всеми субъектами, независимо от видов прав на земельные участки <1>.

--------------------------------

<1> См.: Башмаков Г.С., Беляева З.С., Иконицкая И.А. Современные проблемы нового земельного законодательства // Гос-во и право. 1995. N 8. С. 37.


На наш взгляд, в названной норме речь идет не о пользовании, а о порядке и условиях использования и охраны земли. Поскольку использование включает в себя любую хозяйственную деятельность и все правомочия обладателей земельных участков, указание на охрану подчеркивает значимость земельного участка не только как недвижимого имущества, но и как природного объекта. Подобное понимание терминов взаимосвязывает ч. 3 ст. 36 и ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, где указаны цели такого правового регулирования, а также земельное законодательство, конкретизирующее отношения в области использования и охраны земель.

Во-вторых, ч. 3 ст. 36 Конституции РФ обозначает в качестве источника правового регулирования рассматриваемых отношений федеральный закон. Традиционно считается, что им является Земельный кодекс РФ, однако порядок и условия приобретения земельных участков предусматриваются ГК РФ, Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", а также другими законами, регулирующими отношения в сфере использования и охраны природных ресурсов, что обусловлено высокой публичной значимостью земли и межотраслевым характером регулирования отношений собственности на земельный участок. Поэтому упоминание федерального закона в единственном числе нелогично. Этот недостаток присущ и другим статьям Конституции РФ (ч. 4 ст. 3, ч. 1 ст. 6, ст. 25 и др.).

Необходимо учитывать, что согласно п. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) использования природных ресурсов, а субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по данным предметам совместного ведения (в том числе до принятия федеральных законов) собственное правовое регулирование. Именно благодаря такому опережающему нормотворчеству регулировались условия и порядок пользования земельными участками после утраты юридической силы большей части федерального земельного законодательства в результате принятия Указа Президента РФ "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" от 24 декабря 1993 г. Такой подход к пониманию сущности совместного ведения по земельным вопросам был в то время признан соответствующим Конституции РФ.

Исходя из этого, ч. 3 ст. 36 Конституции РФ целесообразно изложить следующим образом: "Условия и порядок использования и охраны земельных участков устанавливаются федеральными законами". При этом нужно иметь в виду, что при отсутствии таких федеральных законов (наличии пробелов в праве) либо необходимости конкретизации их положений в силу ст. 72 Конституции РФ принимаются законы субъектов РФ.

В зависимости от целевого назначения истребуемого земельного участка, правового статуса приобретателя и наличия (отсутствия) каких-либо прав заявителя на земельный участок предусматривается ряд оснований и способов реализации конституционного права частной собственности на земельные участки, которые можно классифицировать по различным критериям.

Первый - возмездность (безвозмездность) приобретения земельных участков в частную собственность. В соответствии с этим критерием приобретение земельных участков путем совершения гражданско-правовых сделок (кроме дарения) и приватизация земельных участков лицами без гражданства Российской Федерации и большинством специальных субъектов (ПБОЮЛ и юридические лица) являются возмездными.

Приобретение земельных участков гражданами РФ посредством приватизации, наследования и заключения договора дарения являются безвозмездными. По общему правилу земельные участки впервые предоставляются физическим лицам за плату (п. 7 ст. 1 ЗК РФ). Однако законодатель предусматривает широкий круг случаев бесплатного приобретения земельных участков в частную собственность, что обусловлено конкретными целями.

Во-первых, необходимостью обеспечения более эффективного использования природных ресурсов для стимулирования экономической деятельности граждан. Право постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного (наследуемого) владения не дает возможности их обладателю закладывать земельные участки, сдавать их в аренду, продавать либо осуществлять с ними иные сделки. Бесплатная передача в собственность земельных участков должна способствовать формированию у россиян начального капитала, необходимого для активной экономической деятельности и решения жилищных проблем <1>.

--------------------------------

<1> См.: О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы: Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675 (в ред. от 19 сентября 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3770; 2006. N 39. Ст. 4089.


Во-вторых, поощрение и социальная поддержка определенных категорий граждан Российской Федерации (Героев СССР и Героев России, лиц, награжденных государственными наградами, лиц, пострадавших от воздействия радиации, и др.) и юридических лиц (общероссийские общества инвалидов, религиозные организации, садоводческие, огороднические дачные некоммерческие объединения граждан).

В-третьих, увеличение налогооблагаемой базы за счет легализации прав на земельные участки, фактически находящихся в пользовании граждан; замены ряда вещных прав на землю, являющихся пережитком социалистической системы (право постоянного бессрочного пользования) либо присущих переходному периоду российской экономики (право пожизненного наследуемого владения), правом аренды и правом частной собственности.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие случаи бесплатного приобретения участков в частную собственность.

1. Согласно ЗК РФ бесплатно в частную собственность приобретаются:

а) земельные участки, предоставленные для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, лицам, с которыми в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории (п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ);

б) земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, находящиеся в собственности религиозных организаций (п. 1 ст. 36 ЗК РФ);

в) земельные участки в существующей застройке, на которых находятся сооружения, входящие в состав общего имущества многоквартирного дома, жилые здания и иные строения. Они предоставляются в общую долевую собственность домовладельцев в порядке и на условиях, которые установлены жилищным законодательством (п. 2 ст. 36 ЗК РФ).

2. В соответствии с Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" бесплатно в частную собственность приобретаются:

а) земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся на день введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов (п. 2 ст. 3);

б) земельные участки с расположенными на них жилыми домами, фактически находящимися в пользовании граждан, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 "О собственности в СССР", но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы (п. 4 ст. 3);

в) земельные участки, предоставленные гражданам до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, а также в случаях, когда не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права (ст. 3).

3. Согласно Федеральному закону от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" бесплатно в частную собственность приобретаются земельные участки, предоставленные садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединениям, относящиеся к имуществу общего пользования (в собственность таким объединениям - п. 2 ст. 28).

4. По Федеральному закону от 9 января 1997 г. N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" право на бесплатное получение в собственность земельных участков под строительство индивидуальных жилых домов, дач и под садово-огородные хозяйства площадью 0,08 га в городах и поселках городского типа и 0,25 га в сельской местности имеют граждане Российской Федерации, удостоенные звания Героя Социалистического Труда либо награжденные орденом Трудовой Славы трех степеней (полные кавалеры ордена Трудовой Славы) (п. 4 ст. 3).

5. Согласно Закону РФ от 15 января 1993 г. N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" указанные лица имеют право на бесплатное получение в собственность земельных участков под строительство индивидуальных жилых домов, дач, под садово-огородные и личные подсобные хозяйства в размерах, устанавливаемых в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, но не менее чем 0,20 га в городах и поселках городского типа и 0,40 га в сельской местности (п. 4 ст. 5).

Субъекты Федерации также вправе на основании с п. 2 ст. 28 ЗК РФ устанавливать случаи бесплатного предоставления и переоформления земельных участков в частную собственность из фонда государственных и муниципальных земель для различных целей и разным категориям граждан. Так, в Волгоградской области бесплатно и однократно земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства в черте поселений предоставляются гражданам - членам казачьих обществ (включенных в государственный реестр казачьих обществ Российской Федерации), взявшим на себя в установленном порядке обязательства по несению государственной службы, переселившимся в приграничные районы Российской Федерации; военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, общая продолжительность службы которых составляет 10 лет и более; гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Закон предусматривает и ряд иных случаев бесплатного переоформления земельных участков их пользователями в собственность <1>.

--------------------------------

<1> См.: О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан бесплатно: Закон Волгоградской области от 4 апреля 2003 г. N 809-ОД // Волгогр. правда. 2003. 11 апр. N 65.


Согласно ст. 5 Закона Кемеровской области от 18 июля 2002 г. N 56-ОЗ "О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области" земельные участки могут однократно бесплатно предоставляться в собственность при организации крестьянского (фермерского) хозяйства впервые гражданам в течение десяти лет с момента окончания ими образовательного учреждения среднего или высшего профессионального образования по сельскохозяйственной специальности, постоянно проживающим и работающим в данной сельской местности; гражданам, уволенным вследствие мероприятий по сокращению, ликвидации предприятий металлургического производства, угледобывающего комплекса либо вышедшим на пенсию по достижении пенсионного возраста, выслуге лет с этих предприятий; в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов - лицам из числа коренных малочисленных народов, а также лицам, постоянно проживающим в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и ведущим традиционный образ жизни и традиционные формы хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Газета "Кузбасс". 2002. 24 июля. N 129.


Аналогичные законы приняты в Ярославской области, Краснодарском крае, Москве и т.д.

В рассматриваемых процедурах принимают участие и органы местного самоуправления, на основании ч. 1 ст. 132 Конституции России самостоятельно управляющие муниципальной собственностью. Пунктом 2 ст. 11 Земельного кодекса РФ установлено, что управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляются органами местного самоуправления. В связи с этим ситуация, когда субъект РФ устанавливает условия и порядок бесплатного предоставления земельных участков из фонда муниципальной собственности на первый взгляд, выглядит неправомерной, поскольку в данном случае ограничивается право муниципального образования свободно распоряжаться принадлежащей ему собственностью.

Однако необходимо учитывать, что согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В настоящее время органам местного самоуправления переданы правомочия распоряжения в отношении неразграниченных государственных земель, в связи с чем законы субъектов РФ, предусматривающие случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность, правомерны и обеспечены фондом этих земель.

Следующая классификация, важная для понимания природы конституционного права частной собственности на земельные участки, была известна еще во времена римского права, когда в зависимости от правопреемства все основания и способы разделяли на первоначальные и производные. К первоначальным способам относили те, в основе которых правопреемства нет (создание вещи, приобретение права на бесхозное имущество, по давности владения), а к производным - способы, основанные на правопреемстве.

Особенность реализации конституционного права частной собственности на земельные участки заключается в том, что оно может быть приобретено только производными способами в результате правопреемства, т.е. речь идет о "зависимости права приобретения от права предшественника" <1>. Возникнуть само собой право частной собственности на земельные участки не может и поэтому не укладывается ни в одну из классических теорий возникновения права собственности по ряду причин.

--------------------------------

<1> Черепахин Б.Б. Правопреемство по советскому гражданскому праву. М., 1962. С. 8.


Во-первых, поскольку природные ресурсы являются продуктом природы и обладают потребительской стоимостью без применения человеческого труда, право частной собственности на земельные участки не может возникнуть в силу их создания человеком.

Во-вторых, земельный фонд вместе с другими природными ресурсами изначально принадлежит всему многонациональному народу России, то есть уже имеет собственника. В процессе управления земельным фондом он передается в публичную или частную собственность, на что указывает п. 2 ст. 214 ГК РФ: "Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью". Отсюда следует, что земельный участок в принципе не может быть бесхозяйным. Поэтому мы разделяем изложенный в научной литературе вывод о том, что право частной собственности на земельный участок в силу приобретательной давности не возникает <1>.

--------------------------------

<1> Более подробно см.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. Волгоград, 2006. С. 80 - 81; Лукьяненко А.В. Некоторые вопросы защиты права пользования земельным участком: теория и практика применения // Гос-во и право. 2006. N 9. С. 86 - 90.


Не менее известной является классификация оснований и способов приобретения права частной собственности на земельные участки, подразделяющая их на административно-правовые и гражданско-правовые. Основанием приобретения права частной собственности на земельные участки при гражданско-правовом способе выступают договоры и иные сделки между участниками гражданского оборота; при административно-правовом - акты государственных органов и органов местного самоуправления. В условиях начала рыночных реформ, когда весь земельный фонд еще принадлежал государству и земельного рынка не существовало, земельные участки (как в России, так и странах Восточной Европы) вводились в оборот посредством приватизации и реституции, т.е. административно-правовыми способами.

Для большинства бывших социалистических стран основным способом приобретения земельных участков в частную собственность стала процедура реституции, то есть возвращения национализированных земельных участков их бывшим владельцам. Венгрия и Румыния в своем законодательстве предусмотрели возможность приобретения права собственности на землю как посредством реституции, так и приватизации <1>. В странах СНГ распределение бывших обобществленных земель проводилось посредством приватизации.

--------------------------------

<1> См.: Кирюхин К.С. Вопросы землепользования в зарубежных странах // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 1999. N 23(111). С. 42.


В Российской Федерации реституция земельных участков, национализированных до 1 января 1991 г. согласно законодательству, действовавшему на момент национализации земельных участков, прямо запрещена законом (ч. 3 ст. 25 ЗК РФ и ч. 2 ст. 16.1 Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий"). Вопрос о возможности реституции земельных участков уже не раз был исследован Конституционным Судом Российской Федерации, который, косвенно признав соответствие Конституции РФ названных норм, указал, что "решение вопроса о возврате бывшим собственникам и их потомкам имущества, национализированного в условиях революционного изменения государственного строя, является выражением политической воли государства и Конституционному Суду неподведомственно" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Моргачева Владимира Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями части второй статьи 16.1 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" и пунктом 3 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации: Определение Конституционного Суда РФ от 15 июля 2004 г. N 282-О // Справочная правовая система "Гарант". Версия от 3 февраля 2007 г.; Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фирсанова Алексея Николаевича на нарушение его конституционных прав Декретом Президиума ВЦИК от 20 августа 1918 года "Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах": Определение Конституционного Суда РФ от 18 июня 2004 г. N 261-О // Текст Определения официально опубликован не был.


В настоящее время Европейский суд по правам человека рассматривает множество дел о нарушении прав человека в процессе реституций <1>. Поэтому представляется правильным решение данного вопроса в пользу устойчивости земельных отношений и обеспечения конституционных гарантий прав частных собственников земельных участков как добросовестных приобретателей.

--------------------------------

<1> См.: Великов и другие против Болгарии: решение Европейского суда по правам человека N 43278/98 // Справочная правовая система "Гарант". Версия от 3 февраля 2007 г.; Пыдэр и другие заявители против Эстонии: решение Европейского суда по правам человека N 67723/01 // Справочная правовая система "Гарант". Версия от 3 февраля 2007 г.; Маноилеску и Добреску против Румынии и России: решение Европейского суда по правам человека N 60861/00 // Справочная правовая система "Гарант". Версия от 3 февраля 2007 г. и др.


Административно-правовой порядок заключается в передаче компетентным органом в частную собственность из государственной или муниципальной собственности земельных участков посредством первичного предоставления либо переоформления прав на землю (приватизации). Последняя процедура применяется в случаях, когда граждане уже имеют на праве аренды, постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения (юридические лица - только аренды и бессрочного пользования) земельные участки, и желают приобрести их в собственность. Для граждан переоформление прав на земельные участки осуществляется без ограничений во времени, в большинстве случаев бесплатно и по желанию, а для юридических лиц (кроме указанных в ст. 20 ЗК РФ) - обязательно до 1 января 2010 г. и за плату. Подобный способ приобретения права частной собственности на земельные участки вызвал множество споров о последствиях невыполнения данного требования закона юридическими лицами, поскольку в таком случае объективно отсутствует механизм принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования землей <1>.

--------------------------------


КонсультантПлюс: примечание.

Статья П.Н. Бобина "О переоформлении прав постоянного (бессрочного) пользования земельными участками" включена в информационный банк согласно публикации - "Правовые вопросы недвижимости", 2005, N 2.


<1> См.: Корниенко Д.В. Переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком: право или обязанность? // Арбитражная практика. 2007. N 4. С. 23; Бобин П.Н. О переоформлении прав постоянного (бессрочного) пользования земельными участками // Закон. 2007. N 1. С. 26.


Свою позицию по обсуждаемому вопросу изложил и Конституционный Суд РФ, указав в своем Определении <1>, что абз. 1 п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", предусматривая возможность изменения титулов прав на землю, не содержит какого-либо основания для изъятия соответствующих земельных участков, а потому не может рассматриваться как допускающий внесудебный порядок лишения имущества. В равной мере он не может рассматриваться как допускающий национализацию, поскольку не предполагает обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности юридических лиц, а, напротив, предоставляет возможность приватизации земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Устанавливая предельный срок переоформления, законодатель был вправе определить сферу действия новой нормы во времени и по кругу лиц, что согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 2 октября 2003 г. N 346-О, не может рассматриваться как нарушение конституционных прав.

--------------------------------

<1> Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности положения абзаца первого пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации": Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. N 512-О // Приложение к газете "Учет. Налоги. Право"; Официальные документы. 2004. 31 марта. N 12.


Приведенный пример как нельзя лучше показывает механизм действия институтов государства, которое оказывается связанным конституционными нормами и не может решать те или иные вопросы произвольно. В настоящее время требование об обязательном выкупе или переоформлении земельных участков в аренду юридическими лицами обеспечено введенной с 2010 года административной ответственностью за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность (ст. 7.34 КоАП РФ).

Появление этого основания приобретения права частной собственности на земельные участки вызвано необходимостью формирования единого объекта недвижимости <1>. Согласно ч. 1 ст. 36 ЗК РФ исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ и федеральными законами. Из указанной нормы остается не вполне ясным, является ли это правом преимущественной покупки в случае принятия решения о приватизации данного объекта или непосредственно правом на приватизацию.

--------------------------------

<1> См.: Герасин С.И. Правовой режим земельных участков и расположенных на них иных объектов недвижимости: обзор выступлений участников конференции // Гос-во и право. 2006. N 5. С. 118 - 123.


До недавнего времени органы публичной власти нередко отказывали в приватизации земельных участков, предоставленных на праве аренды собственникам расположенной на них недвижимости, полагая, что ст. 36 ЗК РФ не обязывает орган местного самоуправления провести приватизацию земельного участка по требованию собственника объекта недвижимости.

Подобные нарушения права частной собственности на земельный участок несколько раз рассматривались Конституционным Судом РФ, отмечавшим, что "согласно пункту 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды в порядке и на условиях, которые установлены данным Кодексом, федеральными законами. На возникающие при этом правоотношения в полной мере распространяется правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, в силу которой государство, закрепляя в законе право на приватизацию, обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> См.: По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в связи с запросами Волгоградской областной Думы, Дмитровского районного суда Московской области и жалобой гражданина В.А. Мостипанова: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1998 г. N 25-П // СЗ РФ. 1998. N 45. Ст. 5603.


Как установлено ЗК РФ, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами не могут находиться в частной собственности (п. 2 ст. 15); оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ; земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 1, 2 ст. 27); не подлежат приватизации земельные участки общего пользования (п. 12 ст. 85).

Из п. 6 ст. 36 ЗК РФ в системной связи с вышеназванными нормами вытекает, таким образом, обязанность органов публичной власти, предусмотренных ст. 29 ЗК РФ, с учетом необходимости обеспечения баланса публичных и частных интересов, подготовить проект договора купли-продажи или аренды земельного участка и направить его заинтересованному лицу - собственнику расположенного на этом участке здания, строения, сооружения.

Если указанное лицо обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора купли-продажи, а исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления не направляет заявителю проект договора купли-продажи либо предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными. Рассматривая такие дела, суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо в связи с его резервированием для государственных или муниципальных нужд (отнесением их к землям общего пользования) на основе соответствующих правовых актов органов публичной власти, использованием для иных публичных целей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гудкова Виктора Александровича на нарушение его конституционных прав положением пункта 6 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации: Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 187-О // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2005. N 6.


Таким образом, Конституционный Суд РФ разъяснил, что ч. 1 ст. 36 ЗК РФ необходимо толковать в системной взаимосвязи с ч. 4 ст. 28 ЗК РФ, согласно которой отказ в предоставлении участков возможен только в ограниченных случаях, предусмотренных в ч. 4 ст. 28 ЗК РФ. Если учесть, что Конституционный Суд РФ разделяет понятия первичного предоставления и перерегистрации прав на землю, то очевидно, что в ч. 4 ст. 28 ЗК РФ речь идет не об отказе в предоставлении, а об отказе в приобретении земельных участков в собственность, что требует точного понимания терминологии.

При этом следует иметь ввиду, что в силу п. 2.2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" собственники зданий, строений, сооружений вправе приобрести в собственность находящиеся у них на праве аренды земельные участки независимо от того, когда был заключен договор аренды этих земельных участков - до или после дня вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации.

Процедуру предоставления и переоформления прав на земельный участок необходимо различать еще и потому, что в последнем случае на земельные участки не распространяется требование ст. 33 ЗК РФ о максимальных и минимальных размерах предоставляемых участков. При переоформлении земельных участков в частную собственность органы местного самоуправления, в случаях превышения площади максимального размера земельного участка, принуждали пользователей выкупать их или брать в аренду.

Так, гражданка Т.В. Близинская, проживая в поселке Косино города Москвы в жилом доме, расположенном на принадлежащем ей на праве землепользования участке площадью 0,2291 га, обратилась в префектуру с заявлением о переоформлении прав на землю. В результате проведения данной процедуры решением префектуры Восточного административного округа города Москвы от 6 июня 1996 года за Т.В. Близинской было закреплено право пожизненного наследуемого владения на 0,06 гектара, в отношении остальной части участка ей было предложено оформить договор аренды сроком на 49 лет. Преображенский межмуниципальный суд города Москвы, куда Т.В. Близинская обратилась с иском о признании права пожизненного наследуемого владения на земельный участок в полном размере, решением от 9 сентября 1997 г. в удовлетворении ее требований отказал, сославшись в том числе на Закон города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве".

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации Т.В. Близинская оспорила конституционность норм данного Закона, поскольку на основании содержащейся в нем нормы была "реквизирована" часть принадлежащего заявительнице земельного участка, что противоречит требованиям ст. 36 (ч. 3) Конституции России, согласно которой условия и порядок пользования землей определяются федеральным законом и ст. 55 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации, исключающей умаление прав и свобод человека и гражданина и допускающей их ограничение только в конституционно одобряемых целях на основании федерального закона.

Конституционный Суд РФ посчитал изложенную позицию органов власти г. Москвы неприемлемой по следующим причинам.

Во-первых, ст. 35 (ч. 3) Конституции РФ гарантируется защита не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Земельный участок является для землепользователя именно "своим имуществом" (что должно признаваться всеми субъектами права) и не может быть изъят иначе, как на основании судебного решения и лишь при условии предварительного и равноценного возмещения.

Во-вторых, ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве", в соответствии с которой находящийся в пользовании гражданина земельный участок в части, превышающей предельные для города Москвы нормы площади, предоставляемой в пожизненное наследуемое владение, передается ему по договору аренды, ставит граждан, имеющих большемерные земельные участки, в менее выгодные условия, ограничивая их использование в полном размере сроком аренды и возлагая на них обязанность нести расходы в виде арендной платы. Тем самым законом субъекта РФ введены ограничения не только права пользования и владения таким имуществом, как земельный участок, но и конституционной свободы договора, что противоречит ст. 55 (ч. 2 и 3) Конституции России.

В-третьих, ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" не отвечает обращенному к законодателю конституционному требованию определенности правовой нормы. Она допускает распространение понятия "предоставление земельного участка" как на случаи первичного получения земли, так и на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками для граждан, проживающих в принадлежащих им на праве собственности домах, которые расположены на этих земельных участках. Отсутствие разграничения институтов предоставления земли и изменения титула прав на земельные участки для уже реально владеющих ими граждан на практике приводит к тому, что вопрос о размерах землевладения решается произвольно. Неопределенность нормы позволяет органам исполнительной власти квалифицировать переоформление прав на земельный участок как первичное его предоставление и в результате по собственному усмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче в пожизненное наследуемое владение (в деле заявительницы это привело к значительному его уменьшению), что создает возможность для злоупотреблений, порождает противоречивую правоприменительную практику и не отвечает принципу равенства граждан перед законом и судом.

В результате рассмотрения жалобы Конституционный Суд РФ признал ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" не соответствующей Конституции РФ, ее статьям 19 (ч. 1, 2), 35 (ч. 2, 3) и 55 (ч. 1, 2, 3), чем создал уникальный прецедент <1>.

--------------------------------

<1> См.: По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. N 16-П // СЗ РФ. 2001. N 52 (часть 2). Ст. 5014.


Принципиально другим, нежели приватизация, способом реализации конституционного права частной собственности на земельные участки является первичное предоставление участков гражданам и их объединениям из состава государственных и муниципальных земель. ЗК РФ разграничивает предоставление земельных участков для строительства и для целей, не связанных со строительством.

Согласно ч. 1 ст. 30 ЗК РФ земельные участки для строительства могут предоставляться с предварительным согласованием мест размещения объектов и без предварительного согласования. В первом случае инициатором выступает заинтересованное лицо, и участок предоставляется ему без проведения торгов. В идеальном же варианте участки должны предоставляться без предварительного согласования, когда инициатором продажи земельного участка выступает орган, уполномоченный на распоряжение публичными землями, который определяет оптимальный вариант использования принадлежащего ему имущества и выставляет его на торги. Однако в условиях, когда территориальное планирование и градостроительное зонирование на большей части территории России не произведены, реализация конституционного права частной собственности на земельные участки обеспечивается по другой, менее привлекательной для субъектов земельного права процедуре - предоставления участка с предварительным согласованием места размещения объекта.

Реализация этой процедуры предусматривает ряд основных этапов. На первом этапе лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка, подает заявление о его выборе и предварительном согласовании места размещения объекта в органы власти, уполномоченные распоряжаться данным земельным участком. При этом ЗК РФ не предусмотрено никаких специальных требований к организационно-правовой форме заявителя. На наш взгляд, это необоснованно, так как необходимо различать правовой статус граждан и специальных субъектов. Физическое лицо не может обратиться с заявлением о предоставлении ему земельного участка под коммерческое строительство.

На втором этапе устанавливаются параметры и виды использования участка, а также готовится проект его границ. В результате составляется проект акта о выборе земельного участка для строительства и проект границ земельного участка. После этого орган местного самоуправления через СМИ информирует заинтересованное население о предстоящем строительстве (п. 3 ст. 31 ЗК РФ) и принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта в виде утверждения вышеназванного акта. Это означает техническую возможность размещения объекта строительства на выбранном участке. На основании данного решения заявитель проводит межевание земельного участка, подготавливает архитектурно-строительную документацию, ставит земельный участок на государственный кадастровый учет. Затем заключается договор аренды между заявителем и органом публичной власти.

Второй разновидностью процедуры предоставления земельного участка для строительства является его предоставление без предварительного согласования места размещения объекта. На наш взгляд, этот способ должен стать приоритетным, являясь наиболее оптимальным и прозрачным, хотя полностью он сможет реализоваться только в условиях разграничения государственной и муниципальной собственности, а также проведения процедур территориального планирования и градостроительного зонирования.

Законодательством Российской Федерации предусматривается несколько случаев, когда предварительное согласование места размещения объекта не проводится. В их числе: размещение объекта в городском или сельском населенном пункте в соответствии с документацией по планировке территории и правилами землепользования и застройки (п. 11 ст. 30 ЗК РФ); предоставление земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 30.1 ЗК РФ); предоставление земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства (п. 11 ст. 30) и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Васильчук Ю.В. Регулирование земельных отношений, связанных с предоставлением земель для строительства, в аспекте соотношения частных и публичных интересов // Новая правовая мысль. 2006. N 4. С. 22 - 28; Попов М.В. Приобретение публичных земель для строительства коммерческой недвижимости. М., 2006. С. 106 - 107.


Право собственности на земельные участки при их предоставлении без предварительного согласования места размещения объекта приобретается по результатам аукционов, проводимых органами власти или по их поручению. На торги выставляются уже сформированные и зарегистрированные в установленном порядке земельные участки, что значительно облегчает процедуру их предоставления. Организатор торгов, определив порядок и условия их проведения, публикует извещение о проведении торгов, после чего принимает от претендентов заявки на участие в торгах. По их результатам заключается договор купли-продажи земельного участка.

Совершенно другая процедура предусмотрена в случае предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ). Примечательно, что данная статья предусматривает порядок предоставления в этих целях земельных участков лишь гражданам, не упоминая юридических лиц. Это является недоработкой ЗК РФ и порождает на практике множество проблем. В числе целей предоставления земельных участков по данной процедуре следует выделить ведение сельскохозяйственного производства, огородничество, размещение коммерческих объектов, не связанных с капитальным строительством (ларьков, автостоянок и т.д.).

Непосредственная реализация данного способа приобретения в частную собственность земельных участков конкретизируется в ряде специальных Федеральных законов, в частности, "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", "О личном подсобном хозяйстве", "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" и ряде других.

Так, Федеральный закон "О личном подсобном хозяйстве" гарантирует предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, только гражданам, проживающим в сельской местности. Для остальных граждан это право реализуется лишь при наличии свободных земельных участков. Таким образом, любой из обратившихся в орган публичной власти граждан может получить приусадебный или полевой земельный участок, однако порядок их предоставления будет разный. Полевой земельный участок предоставляется в частную собственность в общем порядке, предусмотренном ст. 34 ЗК РФ (для целей, не связанных со строительством), без проведения торгов, а приусадебный - в порядке, предусмотренном для предоставления земельных участков для строительства.

Участки для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства предоставляются из земель сельскохозяйственного назначения, а для строительства обслуживающих зданий, строений и сооружений - также из земель иных категорий. Статья 12 Закона о крестьянских (фермерских) хозяйствах конкретизирует процедуру предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ), указывая на содержание подаваемого гражданами заявления. Поскольку по общему правилу ст. 34 ЗК РФ участки предоставляются без проведения торгов, необходимо учитывать положения Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", согласно которому участки, подпадающие под его действие, предоставляются в собственность только на торгах (п. 1 ст. 10).

Итак, характерными чертами административно-правового способа приобретения земельных участков в частную собственность является обязательное участие органа публичной власти в качестве стороны правоотношения, а также приобретение участка из публичной собственности. Между тем после массовой приватизации земельных участков увеличилось число случаев приобретения участков в частную собственность граждан и юридических лиц на основании гражданско-правовых сделок между ними. К числу таких способов приобретения права частной собственности на земельные участки следует отнести сделки, направленные на отчуждение земельного участка (купля-продажа, мена, дарение, наследование, рента).

Наиболее распространенный способ приобретения права частной собственности на земельные участки - их купля-продажа. Общие правила купли-продажи и мены земельных участков установлены ГК РФ. Особенности их купли-продажи конкретизируются в ст. 37 ЗК РФ, предусматривающей перечень недействительных условий договора, а также дополнительные основания для расторжения договора купли-продажи.

Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" устанавливает преимущественное право покупки земель сельскохозяйственного назначения субъектом Российской Федерации или в случаях, установленных его законом, муниципального образования по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов (ч. 1 ст. 8). При нарушении продавцом преимущественного права покупки сделка по продаже земельного участка считается ничтожной (ч. 4 ст. 8). Помимо этого Законом установлены максимальные размеры земельных участков из указанной категории земель, которые могут находиться в собственности у одного физического и юридического лица, и обязанность этих лиц произвести отчуждение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, которые не могут им принадлежать на праве собственности (ст. 5). Эти меры направлены на обеспечение публичного интереса при использовании земель, обеспечивающих экономическую основу суверенитета Российской Федерации и ее продовольственную независимость <1>.

--------------------------------

<1> О купле-продаже земельных участков подробнее см.: Матвеев Д.В. Договор купли-продажи земельных участков: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005.


В ст. 1181 ГК РФ определен порядок наследования земельных участков. Принадлежавший наследодателю на праве собственности участок входит в состав наследства и наследуется на общих основаниях, установленных ГК РФ. Если в порядке наследования земельный участок получило лицо, которое не вправе в соответствии с земельным законодательством иметь его на праве собственности, он подлежит отчуждению собственником (ст. 5 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").

Приобретение земельного участка по договору дарения также осуществляется в порядке, установленном ГК РФ. Согласно действующему определению договора дарения одна сторона может не только безвозмездно передать, но и принять на себя обязанность передать другой стороне соответствующий предмет либо имущественное право, а также освобождение от обязанности.

Краткий анализ оснований и способов приобретения права частной собственности на земельные участки позволяет утверждать, что в Российской Федерации функционирует механизм реализации конституционного права частной собственности на земельные участки. Несмотря на ряд четко проработанных публичных и прозрачных процедур приобретения права частной собственности на земельные участки, позволяющих снизить уровень коррупционности земельных отношений, дальнейший поступательный ход земельной реформы тормозят незавершенность мероприятий по землеустройству, кадастровому учету и оценке земель, а также почти повсеместное отсутствие на уровне субъектов РФ (а особенно на муниципальном уровне) градостроительной документации, определяющей механизм обеспечения устойчивого развития соответствующей территории.