Geum.ru

Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   14

Косвенной гарантией реализации права частной собственности на земельные участки является международный запрет крепостного состояния, т.е. такого пользования землей, при котором пользователь обязан по закону, обычаю или соглашению жить и работать на земле, принадлежащей другому лицу, и выполнять определенную работу для другого лица за вознаграждение или без такового и не может изменить это свое состояние <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дополнительная конвенция об упразднении рабства, работорговли и институтов и обычаев, сходных с рабством (Женева, 7 сентября 1956 г.) // Действующее международное право. М., 1997. Т. 3. С. 9 - 14.


Свойствами международно-правовой гарантии права частной собственности на земельные участки обладают нормативные положения международных соглашений, предусматривающих права отдельных социальных групп, в том числе: запрет на произвольное лишение собственности, включая земельную собственность иностранцев <1>, трудящихся-мигрантов <2>; ликвидацию разных форм дискриминации при приобретении и осуществлении прав на имущество <3>; предоставление условий для приобретения движимого и недвижимого имущества беженцам <4> и апатридам <5>; обеспечение прав инвалидов на защиту своего имущества <6>. Однако провозглашение права собственности само по себе не приведет к ликвидации массовой нищеты, безработицы, социальной дискриминации и неравенства. Для превращения этого права в реальность для всех групп населения необходим механизм контроля.

--------------------------------

<1> См.: Хартия экономических прав и обязанностей государств (12 декабря 1974 г.). Ст. 2, ч. 2, п. "c" // Действующее международное право. М., 1997. Т. 3. С. 140.

<2> См.: Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (принята Резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1990 г.), ст. 15 // Международное публичное право: Сб. документов. М., 1996. Т. 1. С. 492 - 515.

<3> В соответствии со ст. 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, принятой в 1965 г., государства-участники обязуются обеспечить равноправие каждого человека перед законом, без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, особенно в отношении осуществления ряда прав, включая "право на владение имуществом как единолично, так и совместно с другими" и "право наследования". В ст. 16 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, принятой в 1979 г., предусматривается обеспечение одинаковых прав супругов "в отношении владения, приобретения, управления, пользования и распоряжения имуществом как бесплатно, так и за плату" // Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов. М., 1990. С. 341 - 355.

<4> В ст. 13 Конвенции о статусе беженцев, принятой в 1951 г., предусматривается, что в отношении приобретения движимого и недвижимого имущества и прочих связанных с ним прав, а также арендных и иных договоров, касающихся движимого и недвижимого имущества, беженцам предоставляются возможно более благоприятные условия и, во всяком случае, не менее благоприятные, чем те, какими при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы // Гражданин и право. 2002. N 6. С. 32.

<5> Правила, аналогичные правам беженцев, установлены ст. 13 Конвенции о статусе апатридов (принята 28 сентября 1954 г. Конференцией полномочных представителей, созванной в соответствии с Резолюцией 526A (XVII) Экономического и Социального Совета от 26 апреля 1954 г.) // Действующее международное право. М., 1996. Т. 1. С. 230 - 243.

<6> Согласно п. 11 Декларации о правах инвалидов 1975 г. предусматривается, что инвалиды должны иметь возможность пользоваться квалифицированной юридической помощью, когда она необходима для защиты их личности и имущества // Справочная правовая система "Гарант". Версия от 3 февраля 2007 г.


Последнее означает, что в случае нарушения обязательств по действующим международным договорам наступает международная правовая ответственность, виды и формы которой обусловлены серьезностью правонарушений. В результате ответственность за ординарные нарушения прав человека - это, как правило, ненасильственные санкции в виде представлений заинтересованных сторон в адрес нарушителя соответствующих обязательств. При неэффективности этих мер воздействие на нарушителя может быть усилено дополнительными политическими и экономическими санкциями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мелешников А.В. Права человека и международно-правовая ответственность за их нарушение // Гос-во и право. 1992. N 3. С. 95 - 98.


Международный контроль за исполнением взятых государствами на себя обязательств осуществляет Организация Объединенных Наций (ООН), являющаяся ведущей международной организацией по защите прав человека. В Уставе ООН выражена решимость содействовать социальному прогрессу и улучшению условий жизни народов при большей свободе. Одна из целей ООН - осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека (п. 3 ст. 1). Право частной собственности на земельные участки представляет интерес для ООН как один из инструментов разрешения международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера.

Роль права собственности в мировом развитии была указана в ст. 6 Декларации социального прогресса и развития 1969 г., согласно которой "социальный прогресс и развитие требуют участия всех членов общества в производительном и общественно полезном труде и установления, в соответствии с правами человека и основными свободами, а также в соответствии с принципами справедливости и социальной функции собственности, таких форм собственности на землю и средства производства, которые исключают любые формы эксплуатации человека, обеспечивают равные права на собственность для всех и создают условия, ведущие к подлинному равенству среди людей".

Таким образом, задачей ООН в области гарантий реализации прав на земельные участки является, прежде всего, обеспечение равного доступа людей к земле, обеспечивающего искоренение бедности и устойчивое развитие как всесторонний процесс, нацеленный на постоянное улучшение благосостояния всего населения и каждого человека на основе их активного участия в развитии и справедливого распределения вытекающих из него благ. Следовательно, применение контрольных процедур ООН вполне возможно для обеспечения права частной собственности на земельные участки только в части обеспечения равного доступа к земельным ресурсам.

Во исполнение положений конвенций, предусматривающих равный доступ к собственности, при ООН создан Комитет по ликвидации дискриминации женщин, Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, Комитет по природным ресурсам при ЭКОСОС и др.

Важным гарантом реализации права частной собственности на земельные участки выступает деятельность и других подразделений ООН. Так, Центр ООН по населенным пунктам (Хабитат) тесно связывает право владеть имуществом и развитие населенных пунктов.

Позиция этой организации заключается в том, что обеспечение освоения и использования земли для населенных пунктов должно соответствовать интересам общества в целом, учитывая потребности беднейших слоев населения. Это прежде всего касается земли под строительство жилищ для этой категории населения и определенных групп, таких, как женщины и лица, находящиеся в неблагоприятных условиях <1>. Меры, принимаемые этой организацией, направлены на совершенствование функционирования земельных рынков в целях обеспечения доступа беднейших слоев населения к участкам земли.

--------------------------------

<1> См.: Северухин В.А. Право человека на собственность: Международный и национальный аспекты: Учеб. пособие. М., 2002. С. 60.


Международная организация труда (МОТ) в Рекомендации от 28 июня 1961 г. о жилищном строительстве для трудящихся устанавливает, что участки для жилищного строительства для трудящихся и других средств коммунального обслуживания должны предоставляться по справедливой цене. Хотя рекомендации и не являются юридически обязательными для государств, обычно имеют силу благодаря авторитету самой организации.

Продовольственная и сельскохозяйственная организация (ФАО) разделяет точку зрения, согласно которой право владеть собственностью как единолично, так и совместно с другими способствует достижению целей экономического и социального развития, закрепленного в Уставе ООН.

По мнению данной международной организации, в будущем все реже придется рассматривать собственность как абсолютную категорию или как одно из прав в отрыве от других прав и свобод человека и гражданина, особенно в области продовольствия и сельского хозяйства. Быстрый рост населения и интенсификация производства создадут беспрецедентный спрос на пространство и ресурсы, которых уже не хватает. Какое-то время неограниченное использование собственности в интересах определенной группы людей, вполне вероятно, будет иметь отрицательные последствия для будущего благосостояния других групп и для блага государств и международного сообщества. Доходы, получаемые благодаря одному праву собственности, следует сопоставлять с экономическими издержками и потерями, связанными с другими правами. Например, доля населения, владеющего достаточным количеством земли для того, чтобы обеспечить полное участие в деятельности общества, в будущем сократится; те же, кто не сможет получить достаточного количества земли, будут владеть другими формами собственности или же иметь полный доступ к иным правам, нежели право на собственность <1>.

--------------------------------

<1> См.: Там же. С. 61 - 62.


Наряду с правотворчеством и деятельностью специальных учреждений ООН механизм гарантий прав человека включает и локальное звено - Совет Европы. В связи со вступлением России в Совет Европы (28 февраля 1996 г.) одним из важнейших шагов на пути реализации обязательств, взятых при вступлении в эту организацию, стала ратификация Россией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод <1>. В отличие от других международных документов, для выполнения Европейской конвенции предусмотрен ряд юридических средств, на основе которых строится специальная деятельность компетентных субъектов, направленная на обеспечение прав, предусмотренных в ней, прежде всего, посредством деятельности Европейского суда по правам человека.

--------------------------------

<1> Конвенция ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ с оговоркой и заявлениями. Текст Конвенции в редакции Протокола N 11 вступил в силу 1 ноября 1998 г. // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.


В ст. 1 Протокола N 1 к Европейской конвенции по правам человека закреплена важнейшая гарантия права частной собственности на земельные участки - право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Несмотря на то что Конвенция закрепляет права человека, ее действие в соответствии с практикой Европейского суда распространяется и на юридические лица. Данная статья включает три самостоятельных правила (принципа), которые Европейский суд по правам человека разъяснил следующим образом: "В первом предложении первого пункта устанавливается принцип беспрепятственного пользования имуществом. Во втором предложении того же пункта говорится о лишении имущества и увязывается эта мера с определенными условиями. Третья норма, которая содержится во втором пункте, признает, что Договаривающиеся Государства имеют право, в частности, осуществлять контроль за использованием собственности в соответствии с общими интересами. Вторая и третья нормы, касающиеся конкретных случаев вмешательства в право беспрепятственно пользоваться имуществом, должны толковаться в свете общего принципа, установленного в первой норме" <1>.

--------------------------------

<1> Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика / Пер. с англ. М., 1998. С. 407.


При установлении нарушения частных прав Европейский суд принимает во внимание: фактическое наличие имущественных прав у заявившего об их защите лица; законность их происхождения; серьезность, реальность и последствия их нарушения; отсутствие гарантированной защиты от правонарушения частных прав со стороны государства - члена Совета Европы.

Нет никаких сомнений, что под право на "имущество" в его трактовке Европейским судом по правам человека подпадает право частной собственности на земельный участок, а также вещные права на землю - право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения <1>. Однако право приобретать земельные участки на правах частной собственности не будет являться предметом защиты, поскольку по делу Маркс Суд высказал мнение о том, что ст. 1 Протокола N 1 применяется лишь к существующему имуществу того или иного лица, а не к праву приобретать его в собственность, будь то в случае отсутствия завещания или через добровольную реализацию. Право наследовать собственность не является имущественным до тех пор, пока оно не становится оспариваемым. Данная статья защищает также право распоряжаться матримониальными правами <2>. Исходя из данной позиции, в Суд нельзя оспорить, например, отказ органов исполнительной власти государства или органов местного самоуправления в предоставлении земельного участка для строительства.

--------------------------------

<1> См.: Там же. С. 407.

<2> См.: Там же.


Одним из немногих постановлений Европейского суда по правам человека, посвященных вопросам собственности на землю, стало дело Жигалев против Российской Федерации, касающееся земельной собственности крестьянского фермерского хозяйства. В данном деле Суд не признал, что были нарушены права заявителя именно на основании того, что у Жигалева не было "существующей собственности", которая защищается ст. 1 Протокола <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дело Жигалев против России: решение Европейского суда по правам человека от 6 июля 2006 г. // Справочная правовая система "Гарант". Версия от 3 февраля 2007 г.


Анализ практики Европейского суда по правам человека в части, посвященной защите права частной собственности на земельные участки, позволяет выделить следующие виды споров: об экспроприации имущества <1>; о планах застройки территорий, выдаче разрешения на строительство <2>; невозможности осуществлять права собственника в отношении земельного участка <3>.

--------------------------------

<1> См.: Дело Аккус против Турции: решение Европейского суда по правам человека от 9 июля 1997 г. // Справочная правовая система "Гарант". Версия от 3 февраля 2007 г.

<2> См.: Дело Спорронг (Sporrong) и Лоннрот (Lonnroth) против Швеции: решение Европейского суда по правам человека от 23 сентября 1982 г. // Европейский суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. Т. 1. М., 2000. С. 398.

<3> См.: Дело Ксенидес-Арестис против Турции: решение Европейского суда по правам человека N 46347/99 // Справочная правовая система "Гарант". Версия от 3 февраля 2007 г.


Другим аспектом деятельности Европейского суда, являющимся гарантией реализации исследуемого права, является использование его позиций в судебной практике Российской Федерации, в том числе и при разрешении земельных споров. Конституционный Суд РФ уже неоднократно ссылался на прецеденты Европейского суда в своих постановлениях, касающихся земельных прав. Кроме того, Конституционный Суд РФ в своих постановлениях <1> ссылается на Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., согласно п. 9.6 которого каждый человек имеет право на мирное использование своей собственности, индивидуально либо совместно с другими. Никто не может быть лишен своей собственности, за исключением случаев, определяемых общественными интересами, и на условиях, предусмотренных законом и соответствующих международным обязательствам и обязательствам по международному праву. Указанный документ также является общепризнанным источником международного права.

--------------------------------

<1> См.: По делу о проверке конституционности Указов Президента РФ от 23 августа 1991 года N 79 "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР"; от 25 августа 1991 года N 90 "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года N 169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР", а также "О проверке конституционности КПСС и КП РСФСР": Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1992 г. N 9-П // СЗ РФ 1993. N 11. Ст. 400; По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г. "О референдуме Татарской ССР", Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан": Постановление Конституционного Суда РСФСР от 13 марта 1992 г. N П-РЗ-I // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 671.


Помимо перечисленных в рамках Совета Европы действует еще ряд органов по защите прав человека и правозащитных механизмов. В их числе - Комиссар Совета Европы по правам человека, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Европейский совет помощи беженцам и изгнанникам (ECRE). Благодаря их финансовой поддержке создаются общественные организации, действующие в сфере миграции. В рамках работы этих организаций, и в частности Форума переселенческих организаций, осуществляется юридическая помощь переселенцам и беженцам по широкому спектру вопросов, в том числе связанных с земельными правами.

Некоторые гарантии, направленные на реализацию рассматриваемого права, закреплены на уровне СНГ. Так, предусмотрено льготное получение земельных участков государственными служащими <1> и воинами-интернационалистами <2>. Важное значение для защиты права частной собственности на земельные участки имеет Конвенция "О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, уголовным и семейным делам" от 22 января 1993 г., а также Соглашение о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности (Бишкек, 9 октября 1992 г.). Согласно ст. 3 данного Соглашения, право собственности на землю и другие природные ресурсы регулируется законодательством Стороны, на территории которой находятся объекты собственности, если иное не предусмотрено другими соглашениями Сторон. Исходя из этих документов, в странах СНГ (включая Россию) иски об оспаривании права частной собственности на земельные участки, находящиеся на их территории, должны подаваться в национальные суды и разрешаться в соответствии с внутригосударственным законодательством.

--------------------------------

<1> Согласно ст. 30 Модельного закона "Об основах государственной службы", принятого Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 июня 1998 г. N 11-5, государственным служащим, нуждающимся в соответствии с действующим законодательством в улучшении жилищных условий, предоставляется земельный участок для индивидуального или кооперативного жилищного строительства. Поскольку решение межпарламентской ассамблеи имеет рекомендательный характер, данная норма не была воспринята отечественным законодательством // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1998. N 18. С. 103 - 128.

<2> См.: Об обеспечении воинов-интернационалистов гарантированным объемом льгот в медицинском и социальном обеспечении, профессиональном обучении, трудоустройстве: решение Совета глав правительств СНГ (Москва, 13 ноября 1992 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". 1992. N 8.


Таким образом, в настоящий момент сложилась развернутая система международно-правовых гарантий реализации права частной собственности на земельные участки, находящаяся в тесном взаимодействии с системой национальных (внутригосударственных) гарантий. Последняя в силу специфики рассматриваемого права - зависимости его реализации от состояния экономической системы и социальной политики государства - представлена более широким спектром условий реализации и средств защиты прав собственников земельных участков.

В качестве внутригосударственных общих экономических гарантий следует выделить: единство экономического пространства; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; поддержку конкуренции и свободы экономической деятельности; признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, провозглашенных ст. 8 Конституции Российской Федерации и являющихся необходимыми элементами основ конституционного строя.

Применительно к рассматриваемому праву данные экономические гарантии означают в первую очередь создание эффективной ценовой государственной политики в сфере приобретения земли, получения льготных кредитов на ее покупку, регулирование количества и размера земельных участков у физических и юридических лиц посредством системы налогообложения.

Эта проблема уже попадала в поле зрения отдельных исследователей. Так, И.А. Иконицкая считает необходимым в целях обеспечения всем слоям населения возможности получить в собственность земельные участки установить в законе, кому и по какой цене следует продавать государственные и муниципальные земли <1>. С таким подходом трудно согласиться, поскольку данное положение противоречит закрепленному в ЗК РФ праву равного доступа к приобретению земельных участков. Более обоснованной, на наш взгляд, является сложившаяся процедура предоставления земельных участков для жилищного строительства по цене, сформированной при проведении торгов, а также установление случаев и порядка бесплатного предоставления земельных участков отдельным категориям граждан. Установление же фиксированной выкупной цены целесообразно только в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при выкупе земельных участков под приватизированными объектами недвижимости.