Geum.ru

Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   14

Результатом работы по надзору за исполнением земельного законодательства по состоянию на 1 июня 2006 г. стало принесение 738 протестов, внесение 272 представлений о нарушениях земельного законодательства. К дисциплинарной ответственности было привлечено 35 должностных лиц, к административной - 220, предостережено 60 человек, возбуждено 14 уголовных дел, в суды направлено 404 иска <1>.

--------------------------------

<1> См.: Официальный ответ прокуратуры Волгоградской области на запрос о предоставлении информации к научно-практическому семинару "Модели взаимодействия и партнерства по защите прав человека на региональном уровне" (г. Волгоград, Волгоградская академия МВД РФ, 24 ноября 2006 г.).


Не менее важным элементом внутригосударственной системы защиты прав и свобод человека является институт Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах и по правам ребенка. Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия в судебном либо административном порядке, но не согласен с принятыми решениями.

Проблемы защиты прав граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности регулярно освещаются в докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации <1> и региональных уполномоченных <2>. Поводом для обращения с жалобами к уполномоченным по правам человека являются: отказы в льготном предоставлении участков в частную собственность; нарушение сроков рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков; установление для собственников, чьи участки превышают установленные предельные размеры, обязанности по выкупу соответствующей части участка или заключению договора аренды; необоснованное изъятие земельных участков.

--------------------------------

<1> См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по права человека в Российской Федерации в 1999 году. М., 2000. С. 100; Доклад о деятельности Уполномоченного по права человека в Российской Федерации за 2005 год // Справочная правовая система "Гарант". Версия от 3 февраля 2007 г.

<2> См.: Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в Волгоградской области М.А. Таранцова за 2005 г. Волгоград, 2006. С. 51; Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Приморском крае: orsky.ru/articles.php?idt=13.


Подчеркивая важность конституционно-правовых гарантий реализации права частной собственности на земельные участки, следует обратить внимание и на отраслевые гарантии его реализации, первое место среди которых занимают земельно-правовые гарантии. Их значение заключается в том, что земельное законодательство, конкретизируя конституционно-правовые нормы, создает посредством установления оснований и порядка приобретения права частной собственности на земельные участки необходимые процедуры, соблюдение которых органами публичной власти, иными должностными лицами и становится предметом рассмотрения всех вышеупомянутых судебных и иных органов и институтов гражданского общества.

На наш взгляд, целесообразно выделить три группы земельно-правовых гарантий реализации права частной собственности на земельные участки. В первую группу входят нормы, устанавливающие основания и порядок приобретения земельных участков в частную собственность. Данные нормы определяют прозрачные процедуры предоставления земельных участков в собственность для жилищного строительства из публичных земель на торгах; устанавливают исчерпывающий перечень случаев правомерного отказа в предоставлении участка из публичной собственности, когда торги не проводятся; определяют порядок расчета выкупной цены участка под объектами недвижимости, находящимися в собственности граждан и их объединений; содержат исчерпывающий перечень земель, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте.

Например, согласно п. 1 ст. 34 ЗК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии их предоставления, а также порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного названными процедурами срока, причем не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом. Кроме того, данные органы обязаны уполномочить на управление и распоряжение земельными участками специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации <1>.

--------------------------------

<1> Такие нормативно-правовые акты приняты в большинстве муниципальных образований. См., например: Об утверждении Положения о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности на территории Калачевского района Волгоградской области: решение Калачевской районной Думы Волгоградской области (13-е заседание) от 22 сентября 2006 г. N 121 // Борьба. 2006. 21 окт. N 125.


Вторую группу составляют нормы, гарантирующие права собственников при реквизиции и изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Основной смысл данных гарантий заключается в определении исчерпывающего перечня оснований (публичных нужд), для удовлетворения которых допускается резервирование либо изъятие земельного участка у его собственника. При этом принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда, а также всех причиненных таким изъятием убытков собственнику (ст. 57 ЗК РФ).

Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством (ст. 55 ЗК РФ). В этом наиболее отчетливо проявляются межотраслевой характер отношений собственности и четкое взаимодействие земельных и гражданско-правовых гарантий, о чем речь будет идти далее.

В третью группу земельно-правовых гарантий мы предлагаем включить предусмотренные земельным законодательством обязанности органов публичной власти по информированию граждан и их объединений о состоянии земельного фонда и наличии земельных участков. Например, согласно ст. 80 ЗК РФ в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения создается фонд перераспределения земель. Сведения о наличии земель в фонде перераспределения земель являются общедоступными.

Более широкое (межотраслевое) значение данной подгруппы гарантий можно установить, обратившись к положению п. 4 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ, согласно которому граждане РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

В данном случае законодатель фактически гарантирует возможность участия всех названных субъектов в решении вопросов, касающихся их прав на землю, что есть проявление контроля гражданского общества за деятельностью чиновников в целях создания условий для реализации каждым участником такого контроля приобретения права собственности на землю в условиях гласности и законности. При этом, на наш взгляд, данного права безосновательно лишены лица, обладающие земельной собственностью, но не являющиеся гражданами РФ, а также юридические лица, являющиеся частными собственниками земельных участков (или потенциальными собственниками), но не относящиеся к числу общественных и религиозных организаций.

Содержание и порядок реализации рассматриваемого права подробно детализируется как в самом ЗК РФ (ст. 23, 31, 34 и т.д.), так и в актах экологического и градостроительного законодательства. Основной формой реализации данного права являются публичные и общественные слушания. Общественные слушания (ст. 23 ЗК РФ) проводятся при решении вопросов, ограничивающих право частной собственности на земельные участки граждан и юридических лиц при установлении публичных сервитутов.

Публичные слушания проводятся по проектам генеральных планов поселений и городских округов (ст. 28 ГрадК РФ); проектам правил землепользования и застройки (ч. 3 ст. 31 ГрадК РФ); проектам планировки территории и проекту межевания территории (ч. 5, 7 ст. 46 ГрадК РФ). Институт публичных (общественных) слушаний - относительно новое явление в российской правовой действительности, предполагающее активное участие населения в решении земельных и градостроительных вопросов.

На примере публичных слушаний очевидна тесная взаимосвязь земельного и градостроительного права в вопросах гарантирования реализации права частной собственности граждан и их объединений. При этом взаимосвязь не ограничивается публичными слушаниями. Например, можно выделить следующие градостроительно-правовые гарантии: утверждение органами публичной власти схем территориального планирования и принятие правил землепользования и застройки, четко определяющих параметры и виды использования территории муниципального образования под застройку либо иные нужды и, соответственно, права и обязанности собственников земельных участков по их использованию; определение оснований и порядка разделения земельного участка на несколько, а также объединения двух и более участков в один (ст. 41 ГрадК РФ); установление запретов органам публичной власти осуществлять резервирование земель, их изъятие для государственных и муниципальных нужд, а также принимать решения о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования (ст. 9 ГрадК РФ) и т.д.

Еще более тесная взаимосвязь, обусловленная законодательным признанием земельного участка как природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимости, наблюдается между земельно-правовыми и гражданско-правовыми гарантиями права частной собственности на землю.

Из числа последних наиболее важными представляются, во-первых, предусмотренные ГК РФ правила изъятия земельных участков для публичных нужд и возмещения убытков, причиненных собственнику земельного участка данным изъятием либо иными противоправными действиями третьих лиц. Во-вторых, требования об обязательности государственной регистрации права собственности на земельные участки и сделок с ними, которую осуществляет Федеральная регистрационная служба. В специально оговоренных в законе случаях дополнительно требуется и нотариальное удостоверение сделок с земельными участками (рента, наследование).

В-третьих, возможность реализации собственником земельного участка способов защиты гражданских прав, предусмотренных ГК РФ. Так, К. в течение двух лет ожидал от С. исполнения вступившего в законную силу судебного решения, в соответствии с которым ответчик был обязан передвинуть изгородь и устранить препятствия в пользовании земельным участком. Тогда К. с помощью знакомых принудительно перенес изгородь <1>. В данном случае действия К. и его знакомых были признаны правомерными, поскольку тем самым К. реализовал свое право на самозащиту.

--------------------------------

<1> См.: Селезнев М. Самозащита гражданских прав // Рос. юстиция. 1995. N 11. С. 40.


Следующим видом юридических гарантий конституционного права частной собственности на землю являются административно-правовые гарантии. Они представлены в виде комплекса административно-правовых условий и средств, обеспечивающих фактическую реализацию, охрану и защиту права частной собственности на землю в сфере государственного и муниципального управления. Содержание административно-правовых гарантий состоит в практическом осуществлении органами государственного и муниципального управления (должностными лицами) земельных полномочий в подведомственных им сферах публично-правовой управленческой деятельности.

В настоящее время ряд полномочий в сфере управления земельными ресурсами на федеральном уровне осуществляют Министерство регионального развития Российской Федерации, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Министерство сельского хозяйства РФ. В силу конституционного указания на всех этих органах лежит обязанность по признанию, соблюдению и защите права частной собственности на земельные участки. Каждый из них осуществляет регулирование в своей определенной сфере, но ввиду многоаспектности земли как объекта недвижимости, элемента окружающей среды, базиса и средства производства в экономике и сельском хозяйстве функции данных органов нередко пересекаются и дублируются.

На уровне субъектов РФ и муниципальных образований также могут создаваться органы, осуществляющие функции в сфере управления земельными ресурсами. Например, в структуре администрации Волгоградской области действует Комитет государственного имущества, осуществляющий управление землями, находящимися в областной собственности; в структуре Администрации городского округа "город-герой Волгоград" для аналогичных целей создан Комитет земельных ресурсов и Департамент муниципального имущества.

Каждый из указанных уровней публичной власти в рамках своей компетенции осуществляет ряд функций, создающих условия реализации права частной собственности на земельные участки. В их числе ведение мониторинга земель и государственного земельного кадастра; землеустройство и отвод земельных участков в натуре на местности; проведение государственной кадастровой оценки земель и выделение зон повышенной градостроительной ценности; осуществление мероприятий по охране земель как составной части окружающей среды; подготовка проектов документов территориального планирования (для городских округов и поселений это генеральные планы); экономическое стимулирование развития земельных отношений и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> Об управлении земельными ресурсами подробнее см.: Волкова Т.В. Правовое обеспечение управления земельными ресурсами в Российской Федерации: Вопросы теории и практики / Под ред. С.Б. Суворова. Саратов, 2006.


Из этого вытекает и вторая составная часть административно-правовых гарантий рассматриваемого права, связанная с привлечением виновных граждан, должностных и юридических лиц к административной ответственности за совершение земельных правонарушений. Так, КоАП РФ охраняет право частной собственности на земельные участки посредством установления административной ответственности за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1 КоАП РФ). Факты самовольного захвата земель регистрируются по всей России, особенно в южных регионах и Московской области, где стоимость земельного участка очень высока.

В эту же группу правонарушений, посягающих на отношения собственности на землю, включаются: уничтожение межевых знаков (ст. 7.2 КоАП РФ), самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4), самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8), самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда или водным объектом (ст. 7.10) и т.д.

Особенности административной ответственности за совершение земельных правонарушений достаточно полно исследованы в юридической литературе <1>. С учетом результатов названных исследований заметим, что в настоящий момент сохраняет актуальность проблема отсутствия эффективных мер юридической ответственности за самовольный захват земельных участков. Опасность сохранения данной ситуации заключается в существовании препятствий реализации конституционного права частной собственности на землю, снижении авторитета государства как гаранта земельных прав граждан, создании условий для развития коррупции и теневой экономики.

--------------------------------

<1> См., например: Берникова Н.В. Некоторые проблемы применения административной ответственности за нарушения земельного законодательства // Вестн. СГАП. 2002. N 2. С. 48; Кузнецов Д. Административная ответственность за земельные правонарушения в свете нормотворчества субъектов Российской Федерации // Хозяйство и право. 2005. N 7. С. 67 - 70; Бугров Д.С. О совершенствовании законодательства об ответственности за земельные правонарушения // Юридический мир. 2003. N 9. С. 18; Ивакин В.И. Юридическая ответственность за нарушения земельного законодательства // Аграрное и земельное право. 2006. N 8. С. 29 и т.д.


В случаях, когда принимаемые меры по защите права частной собственности на земельные участки в рамках административного и гражданско-правового принуждения не дают должного эффекта, реализация права частной собственности на земельные участки обеспечивается посредством уголовно-правовых гарантий, уже неоднократно доказывавших свою эффективность. В связи с этим для устранения такой опасности, на наш взгляд, требуется криминализация самовольного захвата земельных участков, что в первую очередь послужит целям профилактики этого вида правонарушений.

Поэтому мы поддерживаем сформулированные в научной литературе предложения ряда авторов <1> о дополнении главы 21 УК РФ "Преступления против собственности" статьей 166.1 "Самовольный захват земельных участков", устанавливающей уголовную ответственность за незаконное завладение или пользование чужим земельным участком, причинившее значительный ущерб правам и законным интересам собственников и землепользователей.

--------------------------------

<1> См.: Манакин Н.А. Уголовно-правовая охрана земельных отношений в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 7; Попова Ю.В. Уголовно-правовая охрана земли: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 5.


Представляется, что данная мера органично впишется в существующую систему уголовно-правовых гарантий права частной собственности на земельные участки. В настоящий момент УК РФ содержит широкий спектр средств защиты земельных отношений. Так, уголовная ответственность предусматривается как за нарушение имущественных прав собственников, владельцев и иных пользователей земельных участков, так и за нарушение экологической составляющей земельно-правовых отношений.

Охрана права частной собственности на земельные участки осуществляется посредством трех групп норм УК РФ. Во-первых, глава 19 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина. Особого внимания, с позиций обеспечения права частной собственности на земельные участки, заслуживает ст. 136 УК РФ "Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина" и ст. 140 УК РФ "Отказ в предоставлении гражданину информации".

Статья 136 УК РФ предусматривает возможность привлечения к уголовной ответственности за дискриминацию, то есть нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам. Поэтому в случае нарушения права граждан и юридических лиц на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность из муниципального и государственного фонда в виде отказа в предоставлении земельного участка по дискриминационным мотивам виновные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности.

Не меньший интерес представляет ст. 140 УК РФ, устанавливающая ответственность за неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан. С точки зрения создания условий реализации и средств защиты рассматриваемого права данная статья направлена на выполнение органами государственной власти и местного самоуправления предусмотренной ч. 4 ст. 131 ГК РФ, ст. 14 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" от 24 июля 2007 г., ст. 31, 34, 37, 67 ЗК РФ обязанности по предоставлению информации субъектам права частной собственности на земельные участки.

Вторую группу уголовно-правовых гарантий реализации права частной собственности на земельные участки составляют нормы УК РФ, предусматривающие ответственность за преступления против собственности (глава 21 УК РФ). Поскольку сам земельный участок не может быть объектом хищения в силу своих физических свойств, а наличие обязательной государственной регистрации прав на земельные участки делает бесполезным кражу документов на земельную собственность, к преступлениям против права частной собственности на земельные участки следует отнести незаконное получение права частной собственности земельного участка в результате мошенничества (ст. 159 УК РФ), вымогательства (ст. 163 УК РФ), причинения имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием (ст. 165 УК РФ), принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения (ст. 179 УК РФ).