Geum.ru

Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   14

--------------------------------

<1> См.: Иконицкая И.А. Юридические средства защиты земельных прав граждан в условиях частной собственности на землю и рынка земли // Защита прав человека и гражданина: Сб. ст. / Под ред. Е.А. Лукашевой. М., 1994. С. 126.


Не менее важная экономическая мера - дальнейшее развитие системы государственных субсидий и продолжение налоговой реформы в части налогообложения правообладателей земельных участков и объектов недвижимости. Как отмечал Л.Д. Воеводин, гарантии выполняют две задачи: обеспечивают гражданам фактическое пользование конституционными правами и свободами, а также направляют процесс осуществления этих прав и свобод по правильному пути, т.е. по пути, отвечающему интересам российского общества, нашего народа <1>.

--------------------------------

<1> См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России: Учеб. пособие. М., 1997. С. 240.


Реализацию данного утверждения можно проследить по налоговому законодательству РФ, которое, устанавливая налоговые вычеты при приобретении и строительстве жилья (ст. 220 НК РФ), не предусматривает вычет при приобретении в собственность земельного участка для жилищного строительства. Исходя из этого обстоятельства, можно предположить, что государство проводит налоговую политику, не поощряющую нахождение земель населенных пунктов в частной собственности. Вероятно, это обусловлено попыткой сокращения в будущем расходов на выкуп земельных участков для государственных и муниципальных нужд, поскольку с увеличением плотности городского населения и наличием значительного количества участков в частной собственности будет затруднена реализация публичных интересов в соответствующих муниципальных образованиях, связанных с реконструкцией городских кварталов и строительством различных объектов, предназначенных для обеспечения публичных нужд (например, муниципальных рынков). Именно поэтому муниципальные власти крупных городов стараются проводить политику предоставления земельных участков для строительства (равно как и целей, не связанных со строительством) в аренду.

В то же время государство поощряет деятельность населения, направленную на регистрацию прав на земельные участки, устанавливая налоговые льготы при совершении нотариальных действий (ст. 333.38 НК РФ), а также предусматривает льготы по уплате земельного налога для отдельных категорий собственников - граждан и юридических лиц (ст. 395 НК РФ).

К политическим гарантиям, обеспечивающим реализацию права частной собственности на земельные участки, следует отнести: государственную политику по формированию гражданского общества в России; обеспечение сочетания и взаимодействия гражданского общества и правового государства; безусловное признание и защиту прав человека и гражданина; обеспечение верховенства закона; суверенитет Российской Федерации; систему народовластия и основные формы ее осуществления - представительную и непосредственную демократию; политический и идеологический плюрализм, многопартийность; свободу деятельности разнообразных общественных объединений; разделение властей.

Эффективной реализации права частной собственности на земельные участки во многом способствуют духовные и идеологические гарантии, к числу которых в первую очередь относят наличие в обществе таких взглядов на частную собственность, согласно которым несение прав и обязанностей собственника является общественно поощряемым поведением. Этому должно способствовать искоренение стереотипов, сформировавшихся в результате более чем семидесятилетнего существования государственной монополии на природные ресурсы и насаждаемого в связи с этим негативного отношения к институту частной собственности на землю, а также провал фермерского движения в период реформ. Преодоление стереотипов посредством реализации государственной информационной и культурной политики будет способствовать формированию новой личности земельного собственника, осознающей свою свободу и социальную ответственность.

Обстоятельством, негативно влияющим на реализацию конституционного права собственности на земельные участки, является и правовой инфантилизм населения, заключающийся, прежде всего, в пробельности и недостаточной сформированности правовых знаний граждан по вопросам частной собственности. Так, согласно проведенному в Краснодарском крае социологическому опросу 18,5% сельских жителей края не знают, что могут быть субъектами частной собственности. Это означает, что они не смогут воспользоваться своими правами как собственники в тех или иных ситуациях, ошибочно полагая, что не обладают ими <1>.

--------------------------------

<1> См.: Пшава В.В. Особенности правосознания жителей сельской местности (по материалам Краснодарского края): Дис. ... канд. юрид. наук. Майкоп, 2005. С. 124.


Правовые знания граждан РФ в этой области до сих пор имеют стихийный характер, что свидетельствует об их слабой правовой информированности по данному вопросу и недостаточно планомерном воспитательном воздействии. В этой связи важной гарантией реализации исследуемого права будет повышение правовой культуры населения в результате целенаправленного осуществления продуманной системы законодательных, образовательных, и воспитательных процедур. При этом нельзя считать, что реализация данной системы мер возможна исключительно на федеральном уровне. Напротив, основную роль в этом процессе должны сыграть органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Есть и позитивные примеры такой деятельности. Так, в Волгоградской области принят Закон "О гарантиях юридической помощи и о распространении правовых знаний среди населения Волгоградской области", направленный на правовое просвещение населения. Этому же способствуют телевизионные интервью с руководителями области и города, проводимые ими пресс-конференции по земельным вопросам, размещение необходимой информации в сети Интернет на сайтах Волгоградской области и муниципальных образований. Большое значение в деле повышения правовой культуры имеет включение в образовательную программу подготовки юристов курса земельного права, а также дополнительных спецкурсов, посвященных отдельным проблемам земельного права, по инициативе ученых советов юридических вузов.

Однако, несмотря на важность указанных мер, особое внимание следует обратить на систему специальных (юридических) внутригосударственных гарантий права частной собственности на земельные участки, в составе которой выделяются две группы: а) закрепленные в законодательстве, в первую очередь в Конституции РФ; б) деятельность конституционно уполномоченных органов и лиц, направленная на исполнение первой группы гарантий в целях создания благоприятных условий для реализации прав и свобод.

Учитывая межотраслевой характер права частной собственности на земельные участки, его условия реализации и средства защиты предусмотрены нормами различных отраслей права, главным образом конституционного, земельного, экологического, гражданского, уголовного и административного. Их исследование целесообразно начать с конституционных гарантий, поскольку "именно конституционные нормы призваны решать вопрос о том, какие формы собственности государством признаются и гарантируются" <1>.

--------------------------------

<1> Государственное право Российской Федерации: Курс лекций для юридических институтов и факультетов / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1993. Т. 1. С. 146.


К конституционно-правовым гарантиям права частной собственности на земельные участки необходимо отнести: конституционное закрепление рассматриваемого права (ст. 36 Конституции РФ); установление правовых институтов, которые являются базовыми для всех юридических гарантий защиты этого права; обеспечение контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью органов, призванных охранять права человека <1>.

--------------------------------

<1> См.: Рудинский Ф.М. Личность и социалистическая законность. Волгоград, 1976. С. 152.


Учитывая важность прав на землю, при формировании новой экономической основы Российского государства законодатель поместил статью, закрепляющую право частной собственности на земельные участки, во вторую главу Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина, распространив на данное право действие всей системы гарантий прав и свобод человека и гражданина. Эти гарантии содержатся в ст. 2, 17, 18 и 64 и заключаются в следующем: человек и его права являются высшей ценностью; они признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; права человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения; права человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение закона, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечиваются правосудием.

Права человека, в том числе право собственности на землю, составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном Конституцией. Таким образом, право собственности на земельные участки гарантируется Конституцией, и ни один гражданин на территории России не может быть лишен права приобретать земельные участки в частную собственность.

В качестве юридических гарантий конституционного права частной собственности на земельные участки выступают право на юридическую помощь и право на судебную защиту, относящиеся к группе конституционных прав-гарантий. Правовой режим земельного участка, права и обязанности собственников земельных участков закреплены в широком круге нормативно-правовых актов, применение которых порождает нередко противоречивую правоприменительную практику. Поэтому реализовать рассматриваемое конституционное право без оказания юридической помощи представляется весьма затруднительным. Важность права на юридическую помощь для реализации права частной собственности отмечает Р.Г. Мельниченко <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мельниченко Р.Г. Право на юридическую помощь: Конституционные аспекты. Волгоград, 2003. С. 82.


Юридическую помощь по вопросам реализации конституционного права частной собственности на земельные участки могут оказывать адвокаты, юридические и физические лица. Трудоемкость и сложность выполнения юридических процедур, связанных с приобретением земельных участков в частную собственность, стало основанием для возникновения особой формы юридической помощи в виде риелторских услуг. Риелторская деятельность охватывает практически все правомочия права на юридическую помощь при обеспечении субъективных прав: право на юридическую консультацию, на составление документов юридического характера, на представительство, за исключением права на получение бесплатной юридической помощи.

В силу упомянутой выше правовой неграмотности большинства граждан и сохранения роли органов местного самоуправления в процедурах приватизации земельных участков (особенно дачных и садовых участков) особое значение имеет оказание юридических консультаций в органах государственной власти и местного самоуправления, осуществляемых в форме приема граждан, путем предоставления информации о земельных участках и др.

В случае отказа в предоставлении информации или в принятии решений о передаче таких участков в частную собственность вступает в действие следующая группа гарантий рассматриваемого права, представляющая собой возможность судебной защиты нарушенных прав. Она закреплена в Конституции РФ (ст. 48) и конкретизирована в отраслевом законодательстве. Так, ст. 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает возможность обжалования решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Порядок обжалования закреплен в главе 25 ГПК РФ (для граждан) и главе 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ (для юридических лиц). Предметом обжалования в суде могут быть правовые акты как индивидуального, так и нормативного характера, нарушающие права на приобретение земельных участков в частную собственность, например постановление местной администрации об отказе в предоставлении земельного участка в частную собственность при наличии предусмотренных законом оснований.

ЗК РФ также предусматривает возможность судебного обжалования неисполнения обязанности по предоставлению земельных участков в частную собственность или аренду. Так, согласно п. 9 ст. 30 ЗК РФ решение об отказе в предоставлении земельного участка для строительства может быть обжаловано заявителем в суд. При этом в случае признания судом недействительным отказа в предоставлении земельного участка для строительства суд в своем решении обязывает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления предоставить земельный участок с указанием срока и условий его предоставления.

Отдельную группу конституционно-правовых гарантий представляет деятельность специально уполномоченных органов и лиц, направленная на создание условий по реализации исследуемого права. Конституция РФ устанавливает, что защита прав и свобод является основной обязанностью государства (ч. 1 ст. 45). Гарантом прав и свобод в РФ выступает Президент РФ (ст. 80). Специальные задачи по защите прав и свобод граждан осуществляют органы судебного и прокурорского надзора, Конституционный Суд РФ, Уполномоченный по правам человека РФ. Кроме того, Конституция РФ предоставляет каждому право обращаться с жалобой в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46).

Применительно к исследуемому праву важное значение для его реализации имеют осуществление конституционного правосудия и провозглашение Президента РФ гарантом прав и свобод человека и гражданина.

Президент РФ занимает особое место в системе государственного обеспечения прав и свобод, поскольку выступает от имени государства гарантом Конституции (ст. 80 Конституции Российской Федерации) и реализации прав и свобод человека и гражданина. Его основной задачей является недопущение препятствий в их осуществлении, а в случае возникновения - устранение таковых. В плане гарантирования реализации права частной собственности на земельные участки Президент РФ обязан обеспечивать соблюдение конституционных основ владения, пользования и распоряжения землей в Российской Федерации. Данная функция неоднократно реализовывалась Президентом РФ посредством принятия указов, обеспечивающих конституционное право граждан и их объединений иметь в частной собственности земельные участки в условиях неурегулированности данных вопросов текущим законодательством <1>, а также посредством принятия решений о прекращении действия нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации. Легитимность таких полномочий Президента РФ была подтверждена практикой Конституционного Суда РФ <2>.

--------------------------------

<1> См., например: О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий: Указ Президента Российской Федерации от 25 марта 1992 г. N 301 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 14. Ст. 761; Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности: Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 г. N 631 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 25. Ст. 1427; О реализации конституционных прав граждан на землю: Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. N 337 // СЗ РФ. 1996. N 11. Ст. 1026; О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами: Указ Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 г. N 485 // СЗ РФ. 1997. N 20. Ст. 2240.

<2> См.: Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации": Определение Конституционного Суда РФ от 6 июля 2000 г. N 133-О // Справочная правовая система "Гарант". Версия от 3 февраля 2007 г.


Конституционное правосудие выступает в качестве важнейшей конституционной гарантии права частной собственности на земельные участки, поскольку нарушения данного права нередко обусловлены не столько противоречащими закону действиями или бездействием органов публичной власти и их должностных лиц, сколько являются следствием несоответствия законов конституционным принципам и нормам.

Мнения о существовании особой группы конституционно-судебных гарантий прав человека и гражданина уже неоднократно высказывались в научной юридической литературе. Так, Л.В. Лазарев пишет: "...прецедентный характер акта конституционной юрисдикции означает, что выраженная в нем правовая позиция относительно конституционности конкретного акта или нормы является образом (правилом), которым должны руководствоваться законодательные, судебные и иные органы, должностные лица при решении вопросов в рамках своей компетенции" <1>.

--------------------------------

<1> Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 53.


В развитие данного подхода все чаще звучат предложения рассматривать решения Конституционного Суда РФ в качестве источника российского права. Так, Н.С. Волкова полагает, что сформулированные Конституционным Судом РФ правовые позиции в связи с их общеобязательностью, официальностью, общим характером могут рассматриваться в качестве источников не только конституционного, но и других отраслей российского права <1>. Как об источнике российского права о правовых позициях Конституционного Суда РФ упоминают Г.А. Гаджиев и С.Г. Пепеляев <2>.

--------------------------------

<1> См.: Волкова Н.С. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам парламентского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 6.

<2> См.: Гаджиев Г.А., Кряжков В.А. Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы // Гос-во и право. 1993. N 7. С. 3 - 11.


Не вдаваясь в содержание этой интереснейшей дискуссии, несколько выходящей за рамки предмета нашего исследования, все же заметим, что, на наш взгляд, проблема статуса правовых позиций Конституционного Суда РФ состоит не столько в вопросе о признании их источником права, сколько в необходимости четкого определения круга правоотношений, по поводу которых в принципе возможно формирование Конституционным Судом нормативных предписаний.

Существенной гарантией исследуемого права является государственный надзор за соблюдением норм о реализации права частной собственности на земельные участки и привлечение к ответственности лиц, виновных в их нарушении. Основу такого контроля составляет деятельность прокуратуры по охране конституционного права частной собственности на земельные участки, осуществляемая в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <1>. Согласно п. 7 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" в области экономических отношений надзор за исполнением законов о собственности и земле является одним из приоритетных направлений работы органов прокуратуры <2>.

--------------------------------

<1> См.: О прокуратуре Российской Федерации: Федер. закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 (с изм. и доп. от 4 ноября 2005 г.) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 2005. N 45. Ст. 4586.

<2> Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. N 30 // Справочная правовая система "Гарант". Версия от 3 февраля 2007 г.


В порядке прокурорского надзора прокуратура вправе обратиться с протестом при нарушении прав граждан и их объединений на приобретение земельного участка в частную собственность. В случае неудовлетворения протеста прокурор вправе обратиться в суд, решение которого является обязательным к исполнению. Значение данной гарантии реализации прав граждан иметь в частной собственности землю трудно переоценить.

Ежегодно органами прокуратуры Волгоградской области разрешается более 20 тысяч жалоб и обращений граждан о нарушениях их прав и свобод, при этом растет количество жалоб по вопросам нарушения земельного законодательства. Так, в 2004 г. было рассмотрено 367 жалоб, а в 2005 г. - уже 439. В 2005 г. в ходе надзорных проверок вскрыто свыше 4,4 тысяч земельных правонарушений. За самовольные захват земли и постройку сети магазинов "Пятерочка" в г. Волгограде их владельцы по 38 Постановлениям прокуроров в административном порядке оштрафованы на сумму почти 450 тыс. рублей. На рассмотрении в Арбитражном суде Волгоградской области находится заявление прокуратуры о признании незаконным бездействия городской Администрации по принятию мер к устранению указанных нарушений градостроительного, земельного законодательства и понуждению к сносу незаконно возведенных объектов. Принесением протестов и в судебном порядке прокуроры пресекали такие нарушения, как присвоение исполнительными органами муниципалитетов прав по регламентации порядка распоряжения земельными участками; установление незаконных ограничений для арендаторов, связанных с освобождением ими земельных участков по первому требованию администрации; предоставление земельных участков для строительства без проведения торгов из земель особо охраняемых природных территорий; незаконное установление публичных сервитутов в отношении земельных участков; нарушение принципа платности пользования земельными участками и ряд других.