Geum.ru

А. И. Мелихов Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14
§ 3. Место права частной собственности на земельные участки в системе прав, свобод и обязанностей человека и гражданина

Право граждан и их объединений иметь в частной собственности земельные участки, являясь конституционным правом, занимает четко определенное место в системе прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Системный подход к изучению конституционного права граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности предполагает выявление его сущности посредством исследования внутренней структуры, а также всего многообра­зия его связей и отношений, взаимодействия с внешним окружением, места и роли в системе конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.

До недавнего времени классическая теория прав человека142 отрицала целесообразность проведения классификации обязанностей и ответственности, аналогичной каталогу прав143. Очевидно, это было связано с характером «классических» прав, ограниченных совокупностью преимущественно личных и политических свобод, обусловливающих индивидуальную свободу человека. В рамках данной теории человек и государство противопоставлялись друг другу, поэтому этой группе прав корреспондировалась только безусловная обязанность государства соблюдать указанные права и свободы человека. Право частной собственности, в том числе на земельные участки, рассматривалось как основополагающее, без которого невозможно существование свободного человека. Ему придавали абсолютный характер, а роль государства сводилась лишь к охране и защите права частной собственности.

В настоящее время, когда человеку гарантирован ряд социальных, экономических и культурных прав, отношения государства и человека изменились и характеризуются теперь не только наличием прав, но и взаимными обязанностями и ответственностью. Во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. содержится положение, согласно которому «каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности». В этой связи следует говорить не о системе прав и свобод человека и гражданина, а о системе прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Поэтому мы присоединяемся к мнению ряда авторов о целесообразности изменения названия главы второй Конституции России на «Права, свободы и обязанности человека и гражданина»144.

В отечественной науке существует несколько классификаций прав и свобод человека и гражданина. Так, по признаку закрепленности в основном законе государства выделяют основные и иные права человека и гражданина. Некоторые авторы сужают круг основных прав, относя к их числу только естественные145, так как, по их мнению группа основных прав обладает такими двумя свойствами естественных прав, как их неотчуждаемость и возникновение с момента рождения. Как отмечалось, закрепленное в ст. 36 Конституции РФ право иметь в частной собственности земельные участки является основным, но не естественным и наряду с другими конституционными правами составляет основу конституционного строя. Значение выделения основных конституционных субъективных прав заключается в их высокой степени важности для личности на данном историческом этапе развития конкретного государства, а соответственно особым, по сравнению с другими правами, уровне их гарантированности и правовой защиты, в том числе посредством конституционного правосудия.

В случае восприятия в качестве основных прав лишь закрепленных в международно-правовых документах по правам человека неизбежен вывод о том, что право частной собственности на земельные участки, не упоминаемое ни в одном международно-правовом документе, не относится к числу таковых. На наш взгляд, причиной этого является четкое закрепление в международных актах права народов владеть, пользоваться и распоряжаться своими природными ресурсами (ч. 2 ст. 1 и ст. 25 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах).

Это объясняет тот факт, что большинство современных конституций зарубежных стран вообще не упоминают о правах на землю, ограничиваясь лишь общей формулой о гарантиях собственности. В конституциях некоторых стран закреплены положения, например, о необходимости установления законом предельных размеров земельной собственности (ст. 44 Конституции Италии), возможности передачи земельных участков в общественную собственность (ст.15 Основного закона ФРГ), запрете продажи земельных участков иностранцам (ст. 41 Конституции Румынии) и т.д.

В российской юридической науке права и свободы человека и гражданина четко классифицируются по целевому назначению, выделяя права, предназначенные для пользования определенными благами, и права и свободы, направленные на охрану и защиту прав первой группы. Право частной собственности на земельные участки обеспечивает возможность пользования таким уникальным природным благом, как конкретный участок земли, и будет обеспечиваться за счет прав на объединение, судебную защиту и самозащиту, обращение в органы власти, получение квалифицированной юридической помощи и т.д.146

Официальная классификация прав человека обусловлена разграничением прав и свобод в международных соглашениях – Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и Международных пактах 1966 г.147 В этих документах впервые была сформулирована позиция международного сообщества по поводу системы прав человека, и в зависимости от сфер человеческой деятельности выделены гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права.

Являясь частью конституционно-правового статуса личности, право граждан и их объединений иметь в частной собственности земельные участки не существует автономно, а взаимодействует с другими правами и свободами. Л.Д. Воеводин, характеризуя систему конституционных прав и обязанностей, выделил следующие типичные направления системных связей составляющих элементов: 1) осуществление одних прав и обязанностей служит основанием для реализации других; 2) исполнение одних прав и обязанностей может быть основанием для приостановления исполнения других обязанностей или осуществления иных прав; 3) нарушение одних прав и неисполнение обязанностей, а также лишение прав непосредственно влияет на все осталь­ные права148.

Представляется, что рассматриваемое конституционное право относится к числу экономических прав человека и гражданина и является воплощением «нормативно закрепленной и реализованной идеи свободы человека и справедливости в сфере распределения и присвоения материальных благ с целью достижения общественного порядка на основе учета различных интересов людей, их согласия и компромиссов»149. Такой вывод обусловлен тем, что экономические права как разновидность конституционных прав закрепляют юридические возможности человека в экономической сфере, характер и содержание которых определяет, в конечном счете, экономический, социальный и политический порядок в конкретном обществе150.

В самом общем виде под экономическими правами человека и гражданина следует понимать часть признаваемых и охраняемых в обществе и государстве ценностей, определяющих возможности каждого гражданина индивидуально либо посредством объединения с другими гражданами удовлетворять свои материальные интересы и потребности в условиях рыночной экономики и свободы предпринимательской деятельности.

На наш взгляд, многообразие системных взаимосвязей права граждан и их объединений иметь в частной собственности земельные участки с другими элементами системы прав человека и гражданина обусловлено экономическими функциями собственности, такими как: обеспечение свободы человека от общества и природы; возможность воздействовать на государство и общество исходя из своих интересов (вспомним, что ранее объем политических прав человека в основном зависел от стоимости или количества его собственности (прежде всего земли), и вводился так называемый имущественный ценз); непосредственное удовлетворение своих естественных притязаний за счет вещей материального мира, которыми человек может располагать своей волей и в своем интересе; собственность также выступает как средство самовыражения человека.

Экономические права занимают важное место в общей классификации прав человека и гражданина, поскольку составляют материальную основу жизнедеятельности человека, во многом определяя его возможности и фактический статус в обществе. Главным критерием выделения экономических прав из всего комплекса прав человека является возможность получения с их помощью заслуженного дохода в целях удовлетворения материальных, духовных и иных за­просов и потребностей человека.

В то же время к экономическим правам примыкают и некоторые социальные (право на забастовку, создание профсоюзов и пр.), на основании чего некоторые авторы говорят об объединенной группе социально-экономических прав. Однако мы разделяем высказанную в научной литературе позицию о том, что складывающаяся в последнее время тенденция дифференциации социально-экономических прав, выделения экономических прав в особую группу позволяет в большей мере учитывать специфику их предназначения151.

Тем не менее на указанную тесную взаимосвязь экономических и социальных прав человека и гражданина обращали внимания многие ученые. Как отмечала Ю. В. Гаврилова, под конституционными экономическими правами «можно понимать принадлежащую каждому человеку и гражданину меру возможностей в сфере производства и распределения имущественных благ, связанных с самостоятельным обеспечением материальных условий своего существования и гарантирующих свободу участия в хозяйственной жизни, закрепленную в конституции и международных актах о правах человека». По ее мнению, данная группа прав обладает рядом специфических особенностей: «Прежде всего, они направлены к обладанию человеком благами экономической жизни, свободами в сфере хозяйственных и трудовых отношений. Основными благами, на которые обращены данные права, являются труд и собственность, в связи с чем особое значение в обеспечении их реализации имеют материальные гарантии. К специфике юридической природы экономических прав можно отнести их тесную взаимосвязь с социальными правами. Эти виды прав объединяет частичное совпадение сферы реализации; способ нормативного закрепления; сходные цели признания данных прав на конституционном уровне; отнесение их к правам второго поколения (за исключением ранее возникшего права частной собственности)»152.

В системе экономических прав наиболее тесно право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности соотносится с правом иметь имущество в частной собственности (ст. 35 Конституции РФ). Несмотря на то что земельные участки являются разновидностью недвижимого имущества, нельзя говорить о наличии взаимосвязи между указанными правами как «части и целого», поскольку они обладают разными признаками. Право иметь участки в частной собственности не принадлежит любому субъекту права и не является правом человека в отличие от права иметь имущество. Источником этого права выступает государство, воплощающее народную волю, а следовательно, оно является октроированным, а не естественным и зависит от экономической системы, установленной суверенной волей народа.

Соответственно, естественные притязания человека использовать экономические свойства земли для хозяйственной деятельности не обязательно связаны с возникновением присвоением земли себе, зато вполне естественны притязания человека на то, чтобы совместно с другими членами общества, связанными общей судьбой и ответственностью за свою землю, использовать ее в интересах своего народа. Таким образом, отношение между правом иметь собственность и правом иметь в частной собственности земельные участки будет характеризоваться как «общее и особенное».

Не менее тесная взаимосвязь прослеживается у рассматриваемого права с предусмотренным в ст. 34 Конституции России правом гра­ждан на свободное использование своих способностей для занятия предприни­мательской деятельностью. Оба указанных права выступают формой проявления свободы лич­ности в сфере экономики; ведущими социально-экономическими правами в системе конституционных прав и свобод человека, тесно связанными с правом на труд, правом собственности и т. д.; условиями реализации субъективного права граждан на использование своих способностей для ведения предпринимательской деятельности153.

В целом право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности, как и остальные экономические права, имеют следующие признаки: они универсальны, неотчуждаемы, неделимы, обязательны, непогашаемы, возникают с момента рождения и прекращаются смертью, существуют объективно, отражая человеческую природу и условия существования индивидуума, направлены на обладание наиболее существенными благами, характеризуют отношения человека и государства, обеспечиваются внутригосударственными и международными гарантиями154.

Закрепленная Конституцией России и отраслевым законодательством социальная составляющая права частной собственности на земельные участки обусловливает наиболее тесную связь исследуемого права с такой разновидностью социальных прав, как право на жилище. Осуществление права на приобретение земельного участка в частную собственность способствует реализации права человека и гражданина на жилище посредством получения участка для индивидуального жилищного строительства (личного подсобного хозяйства), внесением его в качестве залога при ипотеке жилища и т. д.

Это важно для малоимущего населения России, поскольку земельные участки нередко становятся в данной социальной группе основным средством к существованию, являются главным инструментом, открывающим доступ к инвестициям, накоплению материальных ценностей и передачи их от одного поколения другому. Особое значение реализация права на приобретение права частной собственности на земельный участок имеет для сельских жителей, где земельный участок составляет основу домохозяйства, а имущественные права на землю – большую долю совокупного имущества. В условиях безработицы на селе предоставляемая возможность трудиться на своем земельном участке делает сельских жителей менее зависимыми от труда за зарплату на стороне и поэтому дает некоторые гарантии права на труд и достойный уровень жизни.

Другим аспектом взаимодействия рассматриваемого права и группой социальных прав является наделение социально незащищенных групп населения правом на бесплатное получение земельных участков в частную собственность. Такое право предусматривают, например, ст. 5 Закона РФ от 15 января 1993 г. «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» и ст. 15 Закона РФ от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих», а также ряд законов субъектов РФ.

Не менее тесная взаимосвязь прослеживается между правом граждан иметь в частной собственности земельные участки с группой гражданских прав. «Право на поземельную собственность, – писал К. Победоносцев, – до сих пор неразрывно свя­зано с обеспечением личных прав человека. Поземель­ная собственность дает человеку более твердое и неза­висимое право, чем всякая другая... Ни на чем так не утверждается, ни с чем так тесно не связывает свою личность человек, как с землей. Следя за историческим развитием личности, мы замечаем, как наряду с этим развитием развивается и право человека на полное и исключительное обладание землей. Чем независимее это обладание, тем свободнее и независимее выступа­ет гражданская личность и наоборот»155. На наш взгляд, право частной собственности на земельные участки наиболее тесно связано с правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации156.

Это взаимодействие заключается в том, что реализация исследуемого права пред­полагает обязательную реализацию права на свободу передвижения, без которого право собственности на земельные участки теряет смысл. Так, согласно ст. 8 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» данное право ограничивается на территориях с определенным режимом: в пограничной зоне, закрытых военных городках и закрытых административно-территориальных образованиях, зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение, а также на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности.

Названными пределами ограничивается и право иметь в частной собственности земельные участки, поскольку запрет пребывания на определенной территории влечет невозможность приобретение там земельных участков в частную собственность. В большинстве случаев территории, на которых ограничивается право на свободу передвижения, изъяты или ограничены в гражданском обороте (ст. 27 ЗК РФ). Целесообразность и конституционность подобного рода ограничений рассматриваемого права, обусловленных объективными причинами необходимости обеспечения экологической, военной либо иной безопасности государства, не вызывают сомнений. Между тем ограничения земельных прав граждан, предусмотренные ст. 3 Федерального закона от 7 июля 2003 г. «О личном подсобном хозяйстве», являются, на наш взгляд, недопустимыми и противоречащими Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.

Исходя из вышеуказанной нормы закона, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для ведения личного подсобного хозяйства (ЛПХ) предоставляются гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в сельских поселениях. Гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в городских поселениях, земельные участки из публичной собственности для ведения ЛПХ предоставляются при наличии свободных земельных участков.

Данная формулировка фактически означает установление преимущественного права граждан, зарегистрированных по месту постоянного проживания в сельских поселениях, приобретать земельный участок для ведения ЛПХ, что противоречит основным принципам Конституции РФ (равенства всех перед законом, свободы выбора места жительства и т. д.)157. Более того, согласно ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрационный учет вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом, причем регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.

Существует взаимосвязь рассматриваемого права с правом на жизнь и экологическими правами человека и гражданина, основанная на законодательном понимании (в мировом масштабе) значения земли как природного объекта и составной части окружающей среды. В качестве примера проявления данной взаимосвязи можно привести дело Яномами против Бразилии (1985 г.). В ходатайстве, внесенном от имени индейцев яномами, утверждалось, что правительство нарушило Американскую Декларацию прав и обязанностей человека, проложив шоссе через территорию яномани и разрешив эксплуатацию ресурсов этой территории. Эти действия вели к притоку некоренного населения, возникновению инфекционных болезней, лечение которых из-за недостатка медицинского обслуживания не осуществлялось. Комиссия по правам человека заключила, что правительство нарушило права яномани на жизнь, свободу и персональную безопасность, гарантированные ст. 1 Декларации, а также право на место жительства, передвижение, сохранение здоровья и благосостояние158.

Взаимосвязь с экологическими правами человека и гражданина обусловлена триединым понимаем земли как природного объекта – составной части окружающей среды, природного ресурса и объекта недвижимого имущества. При этом продолжает оставаться дискуссионным вопрос о юридической природе экологических прав человека и гражданина. Например, А. Р. Акопян отмечает, что классификация прав человека и гражданина по критерию сферы общественных отношений включает в себя следующие группы: личные (гражданские), политические, экологические, социально-экономические и культурные или социально-культурные159. Данная позиция вызвала ряд критических замечаний в научной литературе смысл которых сводится к недопустимости размывания системы прав и свобод человека и гражданина. Как писал А.В. Фокин, представляется необходимым говорить о специфике тех или иных прав и свобод в рамках их пятизвенной общепризнанной структуры, установленной Международными пактами о правах человека 1966 г., но выделение экологических прав в отдельную родовую группу следует признать нецелесообразным160.

Последняя позиция разделяется и нами. Вместе с тем экологический элемент правового режима земельного участка, означающий законодательное возложение дополнительных обязанностей и ограничений на собственников земельных участков (граждан и их объединений), не вызывает сомнений. Значит рассматриваемое право соотносится с экологическими правами человека (с точки зрения охраняемого блага) как часть и целое. Экологические права предусматривают обеспечение благоприятного качества всех природных объектов, а земля является одним из них.

При этом нужно иметь в виду, что земля выступает не только элементом естественной экологической системы, но и природным ресурсом (пространственно-операционным базисом), столь же необходимым для обеспечения качества жизни. С возникновением государства земля как пространственно-операционный базис, становится территорией государства, а земля как природный ресурс – источником всех материальных благ и условием, необходимым для воспроизводства трудовых ресурсов, что является экономической основой суверенитета государства.

Другими словами, у человека есть право на пользование землей как природным объектом для удовлетворения своих биологических и эстетических потребностей и право на использование земли как природного ресурса в той мере, в какой это необходимо для его биологической жизни. Постоянное осуществление прав на природную среду необходимо для поддержания биологической жизни человека и потому выступает в качестве гарантий права на жизнь. По своей природе данные права – основные, абсолютные, всеобщие, неотчуждаемые и естественные, притязания человека как живого существа на землю как природный объект являются составной частью прав человека и гражданина на жизнь и благоприятную окружающую среду в их тесной взаимосвязи.

На это обстоятельство уже обращалось внимание в юридической литературе. Так, Л. Н. Буркова отмечала, что право на благоприятную окружающую среду в его новом конституционно-правовом понимании по содержанию охватывает практически все окружающие человека компоненты, в составе которых находятся земля и другие природные объекты161. По мнению Н. А. Кальченко, «… не только право человека на жизнь, но и право на здоровую окружающую среду должно рассматриваться в качестве основного. Можно сказать, что в известном смысле данное право выступает в качестве одной из существенных гарантий права на жизнь»162.

Рассмотрев место права частной собственности на земельные участки в системе прав человека и гражданина, выделяемых по отраслевому признаку, необходимо отметить существование еще одной классификации прав и свобод человека и гражданина, основанием которой выступает деление прав человека и гражданина на поколения. Эта классификация отражает результат длительного исторического развития и становления эталонов и стандартов поведения общества в ходе культурного развития современной цивилизации и роста ее благосостояния.

Первое поколение прав человека было призвано ограничить возможности государства по вмешательству в интересы личности и потому получило название «негативных прав». В его состав входили преимущественно личные и политические права, впервые провозглашенные после победы буржуазных революций в странах Европы и США. Среди них упоминается и право собственности как «естественное неотъемлемое право человека» в поправке 5 Американского Билля о правах 1789 г. и статье 17 Французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Вместе с тем положения этих документов имели в основном политическое значение, отражая намерение обеспечить защиту прав нарождающегося нового собственника от произвола власти (государства), а экономический аспект в таком правовом оформлении собственности в этих нормах отсутствовал163.

При этом право частной собственности непосредственно на земельные участки никак не выделялось, а рассматривалось в составе права более общего характера иметь имущество в собственности. Такой подход был вполне оправданным, поскольку правовая мысль той эпохи еще не дозрела до понимания важности природной составляющей земли (земли как природного объекта), и потому земельные участки рассматривались лишь как разновидность недвижимости.

Второе поколение прав человека («позитивные права»), сформировавшееся в первой половине XX в., определяло исторически иной уровень взаимоотношений государства и личности, что выражалось в появлении конкретных социально-экономических обязанностей государства перед гражданами. На признание данной группы прав человека в мировом масштабе, несомненно, огромное влияние оказала Октябрьская революция в России и Конституция СССР 1936 г., закрепившая широкий набор прав второго поколения (право на труд, отдых, образование, социальное обеспечение, медицинскую помощь). В результате широкого общественного движения права человека второго поколения нашли отражение во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), хотя реализовать их (в отличие от прав первого поколения) предполагалось постепенно и по мере возможности.

Третье поколение прав человека стало формироваться в период после Второй мировой войны. В научной юридической литературе существует несколько подходов к их пониманию. По мнению одних авторов, главной особенностью прав человека третьего поколения является их коллективный характер, в связи с чем они могут осуществляться только общностью людей164.

Другие полагают, что это поколение прав охватывает права (специальные права) категорий граждан (детей, женщин, молодежи, престарелых, инвалидов, беженцев, представителей национальных и расовых меньшинств и др.), которые по социальным, политическим, физиологическим и иным причинам не имеют равных с другими гражданами возможностей осуществления общих для всех людей прав и свобод и в силу этого нуждаются в определенной поддержке со стороны как государства, так и международного сообщества в целом165. В качестве главного возражения против данной концепции называлась опасность размывания исходной идеи естественных прав, которыми все люди обладают в равной мере166.

Общепризнанной и разделяемой нами является позиция К. Васака167, относившего к числу прав человека третьего поколения коллективные права, основанные на солидарности: право на развитие, на мир, независимость, самоопределение, территориальную целостность, суверенитет, избавление от колониального угнетения, право на достойную жизнь, здоровую окружающую среду, общее наследие человечества, а также право на коммуникации.

В настоящее время ведется речь о необходимости выделения прав человека четвертого168 и даже последующих (пятого и шестого) поколений, но анализ этих концепций уже выходит за рамки предмета нашего исследования.

Рассмотрим взаимосвязь исследуемого права с правами человека третьего поколения.

Важное значение здесь имеет взаимосвязь с экологическими правами человека и гражданина, и, в первую очередь, с правом на благоприятную окружающую среду. Она заключается в том, что именно на этапе формирования экологических прав в рамках прав человека третьего поколения, на собственников и органы публичной власти возлагаются новые (прямые и косвенные) экологические обязанности.

Следовательно, право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности, возникнув в рамках прав человека и гражданина первого поколения, предполагало собой изначально лишь гарантированность прав собственников любого законно приобретенного имущества от произвольного изъятия либо иного вмешательства государства. Однако в отличие от других прав и свобод человека первого поколения (неприкосновенность личности, свобода печати, собраний и т. д.), содержание которых с того времени не существенно изменилось, рассматриваемое право претерпело серьезную трансформацию под воздействием экологических прав человека и гражданина, что отражало изменение представлений мирового сообщества о роли и значении земли как природного объекта для выживания человечества в эпоху появления глобальных угроз биосфере. Это повлекло наполнение содержания рассматриваемого права новыми элементами, обусловленными закреплением, с одной стороны, социальных функций собственности, с другой – экологических обязанностей правообладателей земельных участков. Именно в таком виде право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности было включено в Конституцию России и конституции зарубежных стран второй половины XX в.

В большинстве этих конституций право частной собственности на землю относится к категории экономических прав и взаимодействует с иными группами прав человека и гражданина. Наиболее тесная взаимосвязь прослеживается с конституционным правом иметь имущество в частной собственности. Данные права соотносятся не как «часть и целое», а как «общее и особенное» ввиду особых свойств земельных участков как объекта права.