Geum.ru

А. И. Мелихов Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14
§ 2. Конституционно-правовое регулирование форм собственности на землю и земельные участки в России

В обществе, в котором Конституция не является результатом естественно-исторического развития и «записью» его итогов, именно на государстве лежит обязанность наполнить конституционную модель социального, экономического, политического и духовного бытия реальным общественным содержанием, не приемлющим ни авторитаризма, ни анархической дезинтеграции. Вопрос состоит в соединении принципа сильного и дееспособного государства с индивидуальной свободой и автономией гражданского общества. Только при условии адекватного ответа на этот вопрос государство способно выступать в качестве движителя культуры и прогресса и выполнять свою функцию социального служения80.

Реализация последней функции государства прямо обусловлена содержанием и характером правового регулирования отношений собственности, являющихся базовыми для экономической системы любого государства. Провозглашение Конституцией Российской Федерации человека, его прав и свобод высшей ценностью вызвало необходимость «переориентации» правового регулирования разных сфер жизни человека и включения базовых экономических отношений, традиционно регулируемых нормами частного права, в предмет конституционного права. Право собственности, сочетающее в себе частные и публичные начала, приобрело характер межотраслевого института, ведущую роль в котором играют конституционные нормы.

На это обстоятельство обратил внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин, отметив, что сфера природопользования с учетом ее значимости «переходит из области административного регулирования в область конституционно-правового регулирования»81. Указанные изменения обусловливают необходимость исследования общего понятия собственности, являющегося прежде всего экономической категорией, а также его правового опосредования – права собственности.

Разграничение понятий «собственность» и «право собственности» общепринято в юридической литературе. Так, В.А. Тархов и В.А. Рыбаков указывали, что «собственность есть категория экономическая, существующая независимо от воли людей, в то время как право собственности – явление идеологическое, порожденное человеческим разумом»82.

В экономической науке под отношениями собственности понимается весь набор сложившихся в обществе общественных отношений по поводу присвоения и распределения материальных благ, то есть те общественные отношения, которые регулируются не только правовым институтом собственности, но и иными институтами вещного и обязательственного права.

При этом продолжает оставаться дискуссионным вопрос о характере правового опосредования данных отношений. Например, по мнению Н.Н. Соломатиной, «собственность – это устойчивая правовая связь лица с вещью, а также связь между лицами по поводу вещи, которая выражается в отно­шениях присвоенности, признается, регулируется, гарантируется и защи­щается государством в интересах общества»83.

Исходя из этого определения, правовая связь может возникать между лицом и вещью – объектом материального мира. С таким подходом трудно согласиться, поскольку право регулирует общественные отношения, то есть отношения между людьми (их объединениями), возникающие по поводу различных объектов материального и нематериального мира, но не между вещами или людьми и вещами. Другими словами, вещи (в том числе земельные участки) являются лишь объектом (благом), по поводу обладания которым у субъектов права возникают различного рода отношения и притязания.

Важность надлежащего правового регулирования отношений собственности на землю, выступающей с одной стороны, основой рыночной экономики, с другой – одним из базовых природных объектов и компонентом природной среды, обусловили необходимость их регулирования в Основном законе страны. Так, в ст. 11 Конституции РСФСР (принятой на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г.) (в редакции от 10 декабря 1992 г.) закреплялось положение о том, что «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Владение, пользование и распоряжение природными богатствами не могут осуществляться в ущерб интересам этих народов».

Действующая Конституция РФ отошла от данного положения, и в ч. 1 ст. 9 установила, что «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Такая формулировка позволила некоторым авторам утверждать, что поскольку природные ресурсы выступают как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, то, следовательно, собственником государственного имущества выступает народ (который является еще и единственным источником власти)84.

По мнению В.Д. Мазаева, в составе публичной собственности необходимо выделять национальное достояние как особую категорию. Природа национального (народного) достояния «не помещается в границы государственной собственности, деятельности аппарата – собственника, собственность, контролируемая только публичными образованиями, не всегда выступает с позиций общенационального интереса, общего блага»85. Эта позиция получила высокую оценку в научной юридической литературе86.

Другие ученые, в основном из числа цивилистов, подвергли критике возможность применения в сфере правового регулирования таких понятий, как «народ» или «достояние народов». По их мнению, использование подобных категорий ведет к расплывчатости и неконкретности правовых понятий, возникновению споров и конфликтов. Поэтому утверждается, что собственность государства общенародна лишь постольку, поскольку интересы государства соответствуют интересам общества в целом87. Более того, собственность в юридическом смысле предполагает персонификацию, следовательно, народ, для того чтобы выступать субъектом права собственности, должен иметь юридически оформленное организационное единство, а таковым могут являться государство, юридические лица и т. д.88

На наш взгляд, приведенные аргументы носят узкоотраслевой цивилистический характер. Действительно, в науке гражданского права разработан свой понятийно-категориальный аппарат, который не учитывает (и не должен учитывать) всех общественных процессов, ведущих к формированию публично-правовой системы регулирования общественных отношений. Однако взгляд на данный вопрос с более широких методологических позиций в рамках конституционного права позволяет аргументировать вывод о том, что народ, являясь носителем суверенитета и единственным источником власти (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ) выступает и фактическим собственником природных ресурсов, делегируя государству лишь право управлять этой собственностью и наделяя государство правом собственности. Государство, в свою очередь, выбирая способ управления общенародной собственностью, может передать ее на праве частной собственности гражданам и юридическим лицам (включая иностранных) при условии, что это будет отвечать интересам народа.

В настоящее время уже ведутся научные исследования по определению народа как субъекта права. Так, М.П. Фомиченко89 обосновывает три базовых значения правовой категории «народ»: народ как политическая общность, источник и субъект публичной власти; как территориальная общность, как население определенной территории; как наднациональная политико-территориальная общность, обладающая правом на равноправие и самоопределение.

В нашем случае собственником земли и иных природных ресурсов будет являться народ как наднациональная политико-территориальная общность, обладающая правом на равноправие и самоопределение, закрепленная в Конституции РФ как многонациональный народ Российской Федерации. Народ как территориальная общность или как население определенной территории не может выступать собственником природных ресурсов на территории проживания, поскольку их присвоенность обеспечивается усилиями всей наднациональной политико-территориальной общности Российской Федерации. Поэтому природные ресурсы этой территории должны использоваться в интересах всех граждан России. Это отметил в своем выступлении Президент РФ В. В. Путин, подчеркнув, что «природные ресурсы имеют общефедеральную принадлежность. Ресурсы регионов – общенациональное достояние»90.

В цивилистических терминах природу такой собственности определить невозможно. Использование для описания данных отношений понятий «собственность» и «народ» вызывает негативное отношение представителей частного права, так как исходя из концепции современного гражданского права, народ не может являться субъектом права собственности. Соответственно, недопустимо признание одновременного наличия права собственности на землю у частного собственника и народа. Однако в конституционном праве народ признается субъектом конституционных правоотношений91.

Так, уже в преамбуле Конституции России субъектом права на самоопределение называется многонациональный народ России, на что неоднократно указывал и Конституционный Суд РФ92. Только многонациональный народ России обладает суверенитетом, то есть способен обеспечить состояние присвоенности природных ресурсов на своей территории. Народ как территориальная или национальная общность в отдельности не могут своими силами обеспечить безопасность и принадлежность природных ресурсов, а следовательно не обладает суверенитетом и не вправе самостоятельно вступать в договорные отношения с другими странами, распоряжаться своими природными ресурсами.

Республики бывшего СССР, имевшие внутренние силы для автономной охраны природных ресурсов свой территории реализовали возможность выйти из состава Союза ССР. Подобный процесс можно наблюдать в отношениях между Грузией, с одной стороны, и Южной Осетией и Абхазией, с другой. По сути Грузия не смогла вследствие гражданской войны и унитарного устройства государства найти компромисс между некогда составлявшими ее территорию субъектами. В настоящее время природные ресурсы фактически находятся в собственности Абхазии и Южной Осетии, что получило и юридическую основу после признания этих республик суверенными государствами Российской Федерацией в августе 2008 г.

В связи с этим, как справедливо отметил Г.А Гаджиев, «... нежелательны случаи, когда возникают «разночтения» относительно содержания конституционного субъективного права и отраслевого, гражданского субъективного права...»93. Ввиду того, что земля не является «товаром» в гражданско-правовом смысле, необходимо разработать специальную терминологию, используемую в конституционном праве для отражения взаимосвязи народа и его естественных богатств и природных ресурсов. Приведение терминологии «к общему знаменателю» позволит обеспечить, по выражению В.И. Крусса, единое «конституционное измерение идеи собственности»94.

На наш взгляд, право народов владеть, пользоваться и распоряжаться своими природными ресурсами и естественными богатствами не охватывается в полной мере правом государственной и муниципальной собственности, поскольку включает в себя не только правомочия по управлению и использованию земельного фонда характерными для публичной собственности способами, но и право на национализацию, экспроприацию земель и других природных ресурсов. Различны и объекты этих прав. Например, если в состав государственной собственности включаются земельные участки, находящиеся на территории иностранных государств, то эти же участки не могут являться одновременно объектом права собственности двух народов. В связи с этим для определения природных ресурсов и естественных богатств как объектов права собственности народов необходимо использовать термин «достояние народа», который хотя и не упоминается в действующей Конституции России, однако широко используется в практике Конституционного Суда РФ и отраслевом законодательстве.

Так, Конституционный Суд РФ неоднократно признавал публичным достоянием многонационального народа России землю95, лесной фонд96, специально подчеркивая недопустимость и противоречие Конституции РФ нормотворчества ряда субъектов РФ, пытавшихся объявлять своим достоянием (собственностью) все природные ресурсы, находящиеся в границах соответствующих субъектов РФ97. Более того, правовая категория «достояние народов» широко используется в отраслевом законодательстве. В ряде федеральных законов содержатся формулировки «достояние народов России» или «общенациональное достояние», когда речь идет об использовании и охране объектов животного мира98, защите особо охраняемых природных территорий и т. д.99 Законодатель также выделяет художественное100, историческое, археологическое101 и культурное достояние народов102. Используется и аналог данной правовой категории, когда речь идет об «уникальной ценности» объектов культурного наследия народов Российской Федерации, являющихся «неотъемлемой частью всемирного культурного наследия»103.

Специфической разновидностью достояния народов является «общественное достояние» (ст. 1256 и 1282 ГК РФ). Под такой правовой режим подпадает произведение науки, литературы или искусства (обнародованное или необнародованное), которое по истечении срока действия исключительного права может свободно использоваться любым лицом без чьего-либо разрешения без выплаты авторского вознаграждения. При этом охраняются авторство, имя автора и неприкосновенность произведения.

Таким образом, правовой режим «достояния» как народной собственности должен быть соответствующим образом отражен в Конституции РФ. При этом Конституция РФ и иные законы должны точно устанавливать перечень объектов (имущества), являющихся народным достоянием, чтобы исключить возможность с чьей-либо стороны незаконно владеть, распоряжаться этой собственностью и использовать ее в своих интересах. Подобный подход уже использован в некоторых конституциях зарубежных стран. Например, согласно ч. 3 ст. 132 Конституции королевства Испания (от 27 декабря 1978 г.), «законом определяется режим, использование государственного и национального достояния, их управление, защита и сохранность».

В целях определения правового режима использования и охраны земли и других природных ресурсов Конституция РФ регулирует вопросы собственности на указанные объекты. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Как отмечалось в научной литературе, впер­вые понятие «форма собственности» упоминается в Конституции СССР 1936 г., хотя по тексту содержание данного термина не раскрывалось, равно как не выявлялись субъекты права собственности и не гарантировались равные правовые условия взаимодействия и защиты многообраз­ных форм собственности при социалистическом строе104.

Закрепление в действующей Конституции РФ частной и публичной собственности означает, что на праве частной соб­ственности земельные участки могут принадлежать физическим и юридическим лицам, а на праве публичной собственности – Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муници­пальным образованиям. Упоминание на первом месте частной, а не публичной собственности в тексте Конституции, по мнению большинства авторов, не случайно. Тем самым установлен «особый статус» частной собственности и показана ее исключительная роль в экономике государства. «Установление «привилегированного» статуса частной собственности характерно для кон­ституционного законодательства государств, осуществляющих переход к рыночной экономике (к числу таких государств относится и Россия), что необходимо для преодоления господства государственных форм хозяйст­вования и становления новых форм экономической деятельности»105.

Не возражая против данного утверждения, отметим, что для глубокого анализа указанной конституционной нормы необходимо: во-первых, исследовать содержание конституционной категории «иные формы собственности»; во-вторых, рассмотреть механизм появления государственной и муниципальной форм собственности на землю; в-третьих, выявить особенности конституционно-правового регулирования права частной собственности на земельные участки в отраслевом контексте.

Как уже отмечалось, в самой Конституции РФ не раскрывается содержание «иных форм» собственности. Такая попытка была предпринята в конституциях (уставах) субъектов РФ, где в качестве иных форм собственности фигурирует собственность отдельных граждан и творческих коллективов (ч.1 ст. 43 Устава Кам­чатской области), корпоративная (акционерная) форма собственности (ст. 86 Устава Белгородской области), государственная (общенародная) и колхозно-кооперативная собственность (ч. 1 ст. 10 Конституции Чувашской Республики). В Уставе Хабаровского края заложена возможность учреждения «иных форм собственности, используемых на эффективное развитие социально-экономической и культурной сферы, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и развитие чело­века» (ст. 58.1 Устава).

Неоднозначное понимание «иных форм собственности» обусловило серьезную научную дискуссию. С одной стороны, под «иными» можно предположить смешанные формы собственности в виде общей долевой и общей совместной собственности. С другой, в научной литературе высказаны конструктивные замечания по поводу недопустимости подобных упрощений.

Как писал Г.В. Чубуков, Конституция РФ – акт долгосрочного действия, а потому не исключено появление новых форм собственности в будущем, поскольку экономика выше права. Уже сейчас говорят о собственности казачьих обществ, общин коренных малочисленных народов и т. д.106 В.В. Демьяненко, например, доказывает необходимость понимания в качестве «иных форм собственности» кооперативной собственности, которая не является ни частной, ни государственной, ни муниципальной107. Т.А. Горюнова полагает, что под «иными» формами собственности следует понимать «собственность политических партий, профессиональных союзов, общественных и религиозных организаций и др.»108. Некоторые авторы идут еще дальше, утверждая, что «иные формы собственности, предусмотренные Конституцией РФ, – это коллективная (корпоративная) и личная собственность. Коллективная (корпоративная) собственность есть собственность одного субъекта, кол­лектива членов юридического лица»109.

Проанализируем изложенные мнения российских ученых с позиций конституционного и гражданского права. Представляется, что ГК РФ проводит достаточно четкую классификацию юридических лиц, выделяя коммерческие и некоммерческие юридические лица. В составе каждой из указанных родовых категорий различаются отдельные виды и подвиды юридических лиц, включающие в свой состав более мелкие разновидности. Например, ГК РФ предусматривает в качестве родовой группы коммерческих юридических лиц «общества», подразделяющиеся на «общества с ограниченной ответственностью», «общества с дополнительной ответственностью» и «акционерные общества». Последние, в свою очередь, подразделяются на «закрытые» и «открытые» акционерные общества.

Подобное выделение произведено законодателем далеко не случайно и преследует цели установить различный режим имущества и характер управления отдельными видами юридических лиц, порядок распределения прибыли, регистрации и налогообложения и т. д.

Следовательно, в вопросах собственности на имущество юридических лиц основанием разделения выступают не отдельные виды коммерческих и некоммерческих юридических лиц (пусть даже и таких важных в общественной жизни страны, как политические партии или религиозные организации), а критерий нахождения имущества в собственности юридического лица либо на ином вещном праве (хозяйственного ведения и оперативного управления). При этом уставные цели деятельности, порядок формирования уставного капитала и распределения прибыли на конституционно-правовом уровне исследования не имеют никакого значения, поскольку «форма собственности» на имущество любого юридического лица будет либо частная, либо государственная или муниципальная (учреждения, государственные и муниципальные предприятия и т. д.).

Исходя из этого, мы считаем недопустимым предлагаемое авторами толкование «иных форм собственности» как кооперативной собственности, собственности религиозных, общественных объединений либо иных отдельно взятых разновидностей юридических лиц. Столь же неприемлемым является толкование «иных форм» как «коллективной» и «личной» собственности. На наш взгляд, данные правовые конструкции времен развитого социализма не отвечают требованиям рыночной экономики и действующего гражданского законодательства, а потому в рамках действующей Конституции РФ возврат к социалистической терминологии и опосредуемой ею экономической системе невозможен.

Поэтому намного более убедительной и основанной на учете реалий экономики и международного права (а не идеологии или узкоотраслевых особенностей) является позиция Г.В. Чубукова, предполагающего появление в будущем таких «иных форм» собственности на землю, как собственность коренных и малочисленных народов. Это прямо вытекает из положений международных документов, проанализированных в первом параграфе настоящей главы, и общемировой практики признания и защиты прав таких народов.

Кроме того, мы полагаем, что в качестве одной из «иных форм» собственности необходимо нормативно закрепить собственность иностранных государств на земельные участки в границах территории Российской Федерации. Действующее земельное законодательство не содержит однозначной нормы относительно такой возможности.

Согласно ст.5 Земельного кодекса РФ, участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Кроме того, ЗК РФ регламентирует вопросы приобретения в собственность земельных участков иностранными гражданами и юридическими лицами. Иностранные государства в ЗК РФ не упоминаются. Это же положение можно наблюдать и в гражданском законодательстве. Так, согласно ч. 2 ст. 212 ГК РФ имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а так же Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Здесь так же, как и в земельном законодательстве, иностранные государства не упоминаются в качестве субъектов права, но уже в отношении собственности на имущество в целом.

Между тем, на территории России располагаются десятки посольств и консульств иностранных государств, причем как на территории г. Москвы, так и по всей стране. Например, в г. Санкт-Петербург находится генеральное консульство Республики Кипр; в городах Екатеринбург и Ростов-на-Дону (с канцелярией в г. Новороссийске) находятся консульства Республики Болгария; в г. Екатеринбург находится также Генеральное консульство Чешской республики и Генеральное консульство Великобритании; в г. Владивосток находятся Генеральные консульство Японии и США и т.д.

При этом возникает вопрос о правовом режиме земельных участков, занятых дипломатическими учреждениями, а также земельных участков с расположенными на них объектами, призванных обеспечивать нужды их сотрудников (например, участки под зданиями, где проживают дипломатические сотрудники, их дачи, школы для детей и т.д.).

Нормы международного права внешних сношений напрямую не регулируют вопрос о возможности приобретения государством в собственность земли, находящейся под комплексом зданий посольств и консульств. Этот вопрос отдан на откуп национального права страны принимающего государства (государства, где находится дипломатическое или консульское представительство). Однако международно-правовая практика свидетельствует о том, что ряд государств предоставляют земельные участки в собственность другого государства под дипломатические нужды. Это обстоятельство отмечают многие юристы-международники: «Гражданско-правовой статус (аренда, приобретение в собственность) здания и земельного участка, занимаемых представительством, не влияет на иммунитеты и привилегии последнего».110

Рассматривая правовой режим таких участков, следует исходить из важной методологической предпосылки о том, что государство может выступать в правовых отношениях в двух ипостасях: как публично-правовое образование, обладающее государственным суверенитетом, и как субъект гражданских правоотношений. В последнем качестве государственные образования самостоятельно участвуют во внешнеэкономических связях, в том числе как собственники земельных участков, расположенных на них зданий, занимаемых посольствами, консульствами и иными объектами.

В этой связи необходимо разделять публичные (международные) и частные (внутригосударственные) отношения государств между собой по поводу земли. Так, история международного права знает примеры обмена участками территорий между сопредельными государствами. Например, по договору между СССР и Польшей от 15 февраля 1951 г. обе стороны обменялись равноценными по размеру пограничными участками. Более того, известны случаи, когда участки государственной территории уступались и на компенсационной основе. Обычно это небольшие земельные участки, но случались и неприятные для современной России исключения, например, уступка Аляски. Все эти примеры не могут рассматриваться в контексте земельного права России. Внешне они могут имитировать земельные и гражданско-правовые отношения, например, быть оформлены договором купли-продажи, но, по сути, они остаются публичными договорами и ни в коей мере не подлежат национальному регулированию.

Существует весьма распространенное мнение о том, что предоставление иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права собственности на землю умаляет (ограничивает) территориальную основу жизни и деятельности народов Российской Федерации, создает возможность отторжения земли иностранному государству посредством сделок или предъявления территориальных претензий к Российской Федерации, может привести к нарушению суверенитета Российской Федерации.

Последняя позиция уже была предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, где не встретила поддержки, с чем в данном случае следует согласиться. Представляется, что как таковое наличие земельных участков в собственности иностранных граждан и юридических лиц как таковое не влечет посягательств на государственный суверенитет, поскольку все указанные участки попадают под режим использования и охраны, установленных российским земельным законодательством. Из этого следует, что на правообладателей таких участков распространяются все те же требования и обязанности, что и на российских субъектов. Например, по этим участкам осуществляется государственный (или муниципальный) земельный контроль в общем порядке, а в случае выявления нарушений земельного законодательства правообладателям таких участков государственные (муниципальные) земельные инспектора выносят предписания об их устранении в общем порядке и т.д. Что же касается возможных территориальных претензий иностранных государств, то, как показывает политическая история России, их предъявление имеет крайне мало взаимосвязей с характером землепользования иностранных граждан, и обусловлено причинами совершенно иного порядка.

Для выявления особого правового статуса земельных участков, используемых иностранными государствами в России, следует обратить внимание на международно-правовой режим дипломатических учреждений, предусмотренный Венской конвенцией о консульских сношениях (Вена, 24 апреля 1963 г.). Согласно ст.31 данной Конвенции, «власти государства пребывания не могут вступать в ту часть консульских помещений, которая используется исключительно для работы консульского учреждения, иначе как с согласия главы консульского учреждения, назначенного им лица или главы дипломатического представительства представляемого государства». Иными словами, территория консульства или посольства юридически является территорией соответствующего государства, и этот аспект их деятельности не вызывает вопросов. Однако данные дипломатические учреждения неизбежно участвуют и в гражданско-правовых отношениях, а, следовательно, нуждается в правовом регулировании порядок оформления прав на соответствующие земельные участки. В повседневной действительности постоянно возникает необходимость о вступлении иностранных государств в земельно-правовые отношения в целях покупки (аренды) участков на территории России, например, для строительства посольства.

Анализ земельного законодательства (главным образом, ЗК РФ) позволяет сделать вывод о том, что иностранные государства не рассматриваются в качестве субъектов земельных отношений, и не могут ни приобретать в собственность, ни даже арендовать земельные участки в России для размещения своих дипломатических учреждений либо иных нужд.

Между тем, анализ двусторонних международных соглашений о размещении на территории России иностранных дипломатических учреждений свидетельствует об обратном. Например, Распоряжением Правительства РФ от 2 октября 2006 г. № 1361-р «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Германия об условиях предоставления объектов недвижимого имущества в гг. Франкфурте-на-Майне, Мюнхене и Москве для нужд генеральных консульств Российской Федерации в Федеративной Республике Германия и Посольства Федеративной Республики Германия в Российской Федерации» предусматривается предоставление Германской Стороне в аренду на 99 лет для использования Посольством Федеративной Республики Германия в Российской Федерации здания и строений, а также занятого ими земельного участка, с установлением арендной платы за пользование этой недвижимостью в размере 1 рубль (один рубль) в год. В аналогичных соглашениях с Республиками Казахстан и Таджикистан, в собственность последних были переданы здания и сооружения, занимаемые посольствами республик, с передачей в аренду соответствующих земельных участков сроком на 49 лет.

В вопросах землепользования иностранных государств примечателен зарубежный опыт регулирования данных отношений. Например, Кодекс Республики Беларусь о земле 1999 г., определяет (ст.2), что «собственность на землю выступает в государственной и частной формах. Земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства. Земельные участки могут передаваться в собственность иностранным государствам в порядке и на условиях, установленных Кодексом о земле и иными актами земельного законодательства».111 Согласно ст.47 Конституции Литовской Республики 1992 г., земельные участки на праве собственности в соответствии с установленными законами порядком и условиями могут принадлежать иностранному государству - для основания его дипломатических и консульских учреждений. Приведенные примеры не являются единственными.

Исходя из подобных разрешений, существует обширная практика приобретения в собственность Российской Федерацией земельных участков на территории ряда зарубежных стран. Как правило, такая необходимость возникает при открытии в иностранном государстве посольств или консульских учреждений Российской Федерации. Например, согласно п.16 Указа Президента РФ от 5 ноября 1998 г. № 1330 «Об утверждении Положения о Консульском учреждении Российской Федерации», являющиеся собственностью Российской Федерации земельные участки, здания, сооружения и другое имущество Консульского учреждения закрепляются за ним в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В соответствии с п.16 Указа Президента РФ от 28 октября 1996 г. № 1497 «Об утверждении Положения о Посольстве Российской Федерации», являющиеся собственностью Российской Федерации земельные участки, здания, сооружения и другое имущество Посольства закрепляются за ним в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

От имени Российской Федерации правами владения, пользования, и распоряжения собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом, выступают Правительство Российской Федерации или федеральный орган исполнительной власти, в компетенции которого находятся полномочия на осуществление функций управления и распоряжения государственным имуществом.

Существует и достаточно примеров таких покупок земельных участков. Так, Распоряжением Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 1061-р разрешено МИДу России приобрести в собственность Российской Федерации земельный участок площадью 922 кв. метра в г. Лондоне; Распоряжением Правительства РФ от 22 сентября 1994 г. № 1514-р предложено осуществить переоформление на Российскую Федерацию права собственности на земельный участок в г. Иерусалиме для строительстве на нем за счет иностранных инвестиций служебно-жилого комплекса зданий; Распоряжением Совета Министров - Правительства РФ от 14 мая 1993 г. № 832-р поручено МИДу России провести переговоры с Израильской Стороной о восстановлении права собственности Российской Федерации на здание Сергиевского Подворья (г. Иерусалим) и соответствующий земельный участок; Распоряжением Правительства РФ от 2 декабря 2000 г. № 1722-р было разрешено осуществить продажу здания бывшей школы Посольства Российской Федерации в Венгерской Республике с земельным участком площадью 0,44 гектара. Таким образом, в собственности России за рубежом находятся не только земельные участки, занятые непосредственно дипломатическим учреждениями, но и участки иного целевого назначения.

Практикуется и обмен объектов недвижимости на земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации за рубежом. Так, Распоряжением Правительства РФ от 28 мая 2001 г. № 731-р было одобрено приобретение в собственность Российской Федерации служебных помещений общей площадью 1960 кв.метров и 20 парковочных мест для автомобилей на подземном этаже здания «Экуитэбл Бэнк», расположенного в г. Манила (Республика Филиппины) путем обмена на находящиеся в федеральной собственности земельный участок площадью 4223 кв.метра, расположенные на нем здания общей площадью 350 кв.метров и два не завершенных строительством объекта служебно-жилого комплекса зданий бывшего Торгового представительства СССР в Республике Филиппины.

Факт наличия у Российской Федерации в собственности земельных участков за рубежом свидетельствует о возможности приобретения иностранным государствами земельных участков на территории нашего государства. Это утверждение основывается на присущем международному праву принципу взаимности. Так, если России предоставлено право на приобретение земли в собственность за границей (и оно этим правом активно воспользовалось), то тем самым наше государство корреспондирует себе обязанность поступить также и по отношению к другим государствам. Юридически это можно обосновать ссылкой на п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой, общепризнанные принципы и нормы международного права обладают большей юридической силой, чем национальное законодательство России. То есть, не смотря на отсутствие в российском гражданском и земельном законодательстве права собственности на землю иностранных государств, общепризнанная международная практика позволяет это сделать. При этом ссылка на национальное законодательство будет ничтожной.

Наряду с правом собственности, у Российской Федерации могут возникать и другие права на земельные участки в иностранных государствах. Так, Правительством Словацкой Республики были переданы Правительству Российской Федерации в собственность за плату здания в г. Братиславе, ул. Маротиго, 5, и ул. Порубского, 10, для нужд дипломатического представительства Российской Федерации, а также переданы в бессрочное и бесплатное пользование прилегающие к этим зданиям земельные участки, включая участки, расположенные под зданиями.

Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь об условиях размещения Посольства Российской Федерации в Республике Беларусь и Генерального консульства Российской Федерации в г. Бресте (Москва, 17 ноября 1997 г.) (с изменениями от 4 марта 2005 г.) России переданы в собственность различные объекты недвижимости. Земельные участки, занятые дипломатическими учреждениями, жилыми домами и иными объектами (включая даже дачу Посла Российской Федерации) – на 99 лет в безвозмездное пользование.

Практикуется и передача земельных участков Российской Федерации в аренду. Например, в уже упомянутом выше соглашении между Российской Федерацией и Федеративной Республикой Германия, Российской Стороне был предоставлен в аренду на 99 лет для использования Генеральным консульством Российской Федерации в г. Франкфурте-на-Майне комплекс зданий и занимаемый ими земельный участок.

Таким образом, российское законодательство не предусматривает право собственности иностранных государств на земельные участки, даже под дипломатическими учреждениями, в отличие от сложившейся практики ряда зарубежных стран, допускающих существование собственности Российской Федерации в их границах. Более того, очевидно, что иностранные государства в силу заключенных международных соглашений реально выступают в качестве арендаторов земельных участков, расположенных под дипломатическими учреждениями, хотя Земельный кодекс РФ такого субъекта земельных отношений, как «иностранное государство» не упоминает в принципе. В этой части представляется целесообразным привести его в соответствие со сложившимися реалиями правовой жизни.

Более того, в одном из проектов Земельного кодекса РФ, была включена норма следующего содержания: «3. Иностранные юридические лица, предприятия с иностранными инвестициями, международные объединения и организации, иностранные государства пользуются земельными правами и несут земельные обязанности наравне с российскими юридическими лицами, кроме случаев, предусмотренных настоящим Кодексом или другими федеральными законами». Кроме того, по тексту проекта отмечалось, что «земельные участки могут быть сданы в аренду их собственниками физическим и юридическим лицам, международным организациям, иностранным государствам по договору аренды земельного участка без изменения основного целевого назначения земельного участка». Представляется, что включение в современное земельное законодательство подобной нормы было бы разумным шагом, и соответствовало бы не только Конституции РФ, но и международным обязательствам Российской Федерации.

Обобщая все вышеизложенное, заметим, что несмотря на важность доктринального толкования конституционных норм, закрепление в Конституции России более четкого понимания «иных форм собственности» смогло бы повысить качество правоприменительной практики и эффективность конституционно-правовых гарантий реализации прав граждан в сфере использования и охраны земли и иных природных ресурсов.

Из проанализированной проблемы прямо вытекает и еще одна. Дело в том, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и муниципальной собственности. Природные ресурсы – «компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность» (ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.). Традиционно выделяются шесть видов природных ресурсов: земельные, водные, горные, лесные, фаунистические, воздушные. По каждому приняты соответствующие федеральные законы, регулирующие, в числе прочих, вопросы собственности на них.

Так, согласно ст. 8 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.

Статья 1.2. Закона РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» (в действующей редакции) устанавливает, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии со ст. 8 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением прудов и обводненных карьеров, которые могут находиться в собственности субъектов РФ, муниципальных образований, граждан и юридических лиц. Данный перечень можно продолжить.

Из результатов анализа природоресурсовых законов видно, что за исключением земельных и водных ресурсов, все остальные не могут находиться в частной собственности, а некоторые – и в муниципальной. Таким образом, налицо противоречие положений указанных федеральных природоресурсовых законов Конституции России. Однако суть наших предложений заключается не в приведении этих законов в соответствие с Конституцией. Напротив, мы полагаем, что в ст. 9 Конституции РФ следует внести изменения, исключающие возможность нахождения всех видов природных ресурсов во всех формах собственности. Не говоря уже о том, что частная или любая другая форма собственности на ресурсы атмосферного воздуха выглядит просто нелепо, целесообразность закрепления частной или муниципальной собственности на лесные участки или участки недр вызывает очень большие сомнения.

Представляется, что данная проблема не получила надлежащего правового исследования и законодательного решения еще и потому, что процедура разграничения некогда единой государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по-прежнему далека от завершения.

Рассматриваемая проблема возникла в самом начале земельной реформы, когда принятие новой Конституции РФ обусловило необходимость выделения трех уровней публичной власти (Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования), каждый из которых для решения поставленных задач должен был обладать на праве собственности различным имуществом, включая земельные участки. Поэтому, согласно подп. «г» п. 1 ст. 72 Конституции РФ, разграничение государственной собственности было отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Первая попытка такого разграничения была предпринята в Постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга и муниципальную собственность». Приложениями № 1-3 к данному Постановлению были определены перечни объектов: относящихся исключительно к федеральной собственности; тех, которые могли быть переданы в собственность субъектов Российской Федерации; относящихся к муниципальной собственности. При этом разграничения прав на земельные участки между субъектами РФ и муниципальными образованиями не проводилось.

Те объекты государственной собственности, которые не были перечислены в приложениях, передавались в государственную собственность субъектов РФ. Из этого иногда делался не совсем обоснованный вывод о том, что «если к государственной собственности субъектов Российской Федерации относятся земли, не составляющие федеральную собственность или муниципальную собственность, то большая часть земель относится к государственной собственности субъектов федерации»112.

Наиболее важную роль в процедурах разграничения сыграл Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. С одной стороны он, указал примерный перечень земель, право собственности на которые возникает у соответствующих органов публичной власти, с другой – определил четкую процедуру возникновения права собственности у всех публичных субъектов.

Данная процедура заключалась в том, что органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ, а также органы местного самоуправления подготавливали перечни земельных участков, на которые предполагалось возникновение у них права собственности, и направляли заявки в министерство имущественных отношений. В результате анализа этих заявок формировались перечни земельных участков (с указанием их кадастровых номеров), утверждаемые распоряжением Правительства РФ, на которые у соответствующего публичного субъекта возникало право собственности. В результате реализации данной процедуры были произведены разграничение нескольких тысяч земельных участков в собственность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и их государственная регистрация.

Однако, несмотря на четкость процедуры, сам процесс разграничения был излишне забюрократизирован и шел медленно, угрожая затянуться на 20-30 лет. В связи с этим, в апреле 2006 г. в ряд федеральных законов были внесены изменения, упростившие процедуры разграничения. В самом общем виде их смысл сводится к тому, что каждый орган публичной власти, руководствуясь общими принципами разграничения, указанными в Земельном кодексе РФ и иных федеральных законах, формирует земельные участки и направляет документы в территориальные органы Федеральной регистрационной службы, которая выдает им свидетельства, соответственно, о праве федеральной, субъекта РФ и муниципальной собственности. До окончания данной процедуры неразграниченными землями распоряжаются органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, кроме случаев, предусмотренных законодательством.

Таким образом, анализ нормативно-правовых актов, регулирующих земельные отношения с начала земельной реформы в 1990 г. и по сей день, показывает, что в собственности субъектов РФ находятся весьма незначительные земельные массивы, необходимые для выполнения предусмотренных законодательством функций. Например, собственностью субъектов РФ являются земельные участки, на которых расположены органы власти, государственные предприятия и учреждения, созданные субъектом РФ, и некоторые другие подобные участки. В процентах же от общей площади земельного фонда лидирует Российская Федерация, поскольку, например, все земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, и их площадь превышает 60 % территории страны.

Но названными выше процедурами механизм возникновения государственной и муниципальной собственности на земельные участки не ограничивается. Например, как следует из ст. 8 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г., при продаже земельного участка сельскохозяйственного назначения субъект РФ (или в случаях, когда это установлено его законом, муниципальное образование) имеет право преимущественной покупки такого участка по цене, за которую он продается, кроме случаев продажи участка с публичных торгов. Помимо этого, земельные участки могут быть изъяты (в том числе путем выкупа) у их собственников для государственных или муниципальных нужд с переходом их в соответствующую форму публичной собственности.

Относительно последнего способа возникновения права федеральной, региональной и муниципальной собственности на землю существует следующая конституционно-правовая коллизия. Дело в том, что согласно ч. 3 ст.35 Конституции России «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».

Рассмотрение данной нормы в контексте земельного законодательства порождает ряд вопросов. Во-первых, ст. 49 Земельного кодекса РФ предусматривает изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Следовательно, остается открытым вопрос о соответствии Конституции РФ процедуры изъятия участка для муниципальных нужд. Во-вторых, изъятие имущества для государственных нужд подлежит возмещению. А подлежит ли аналогичному возмещению изъятие имущества (например земельного участка) для муниципальных нужд? Земельное и гражданское законодательство дает на этот вопрос утвердительный ответ. Однако из конституционных норм такой ответ не следует.

В целях разрешения указанной коллизии мы предлагаем изложить ч.3 ст. 35 Конституции РФ в следующей редакции:

«3. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных или муниципальных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».

Такая редакция позволит уточнить основания принудительного прекращения права частной собственности на земельные участки – еще одной формы собственности, предусмотренной Конституцией России.

В настоящее время выкуп земельных участков для государственных и муниципальных нужд применяется только в строго ограниченных случаях, предусмотренных ст. 49 Земельного кодекса РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ. Однако за последние 50 лет принцип изъятия земельных участков только для общественных проектов стал нарушаться во многих зарубежных странах. Например, в США городские власти и власти штатов начали вынуждать владельцев продавать их землю для того, чтобы передать ее другому частному лицу или фирме. Обычно это объяснялось двумя причинами: необходимостью расчистить трущобы, преобразовать запущенные городские районы и экономической выгодой от этого для всего города, поскольку новое строительство принесет городу намного большую сумму налогов или даст работу местным жителям.

Типичным примером этого является принятие легислатурой штата Гавайи акта, предусматривающего принудительный выкуп земли у крупных землевладельцев с последующей продажей небольших наделов их арендаторам для того, чтобы улучшить структуру рынка земли и повысить эффективность ее использования. В 1984 году Верховный Суд США подтвердил конституционность этого акта, а в деле Кило против города Нью-Лондон штата Коннектикут признал правомерной такую практику, несмотря на то что оно посягает на самое незыблемое право американца – право частной собственности. Очевидно, что вскоре подобная, вполне оправданная ситуация возникнет и в России, поэтому причиной принудительного отчуждения следует считать не государственные и муниципальные нужды, а общественный интерес (или государственный и муниципальный интерес)113.

В связи с этим представляется целесообразным изложить ч.2 ст. 9 Конституции РФ в следующей редакции:

«2. Земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности при условии, что это отвечает интересам многонационального народа Российской Федерации».

Как отмечалось, первоочередное упоминание права частной собственности на земельные участки в ст. 9 Конституции России требует проведения исследования конституционно-правовых особенностей регулирования отношений частной собственности на землю в России.

Конституционное право частной собственности на земельные участки, с одной стороны, представляет собой неотъемлемое право граждан и юридических лиц приобретать земельные участки в собственность, с другой –возлагает обязанность на государство реализовать данное конституционное право посредством ввода в гражданский оборот определенного фонда земель и разработки механизма приобретения земельных участков в собственность из числа земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности (или не разграниченной собственности).

Конституционное право частной собственности на земельные участки – это установленная в интересах многонационального народа России и обеспеченная суверенитетом российского государства возможность граждан и созданных ими юридических лиц свободно, т. е. своей волей и в своем интересе, приобретать и использовать земельный участок на территории Российской Федерации для не запрещенной законом деятельности с учетом пределов, определенных конституционным, земельным, экологическим и иным законодательством.

Акцентируя внимание на праве частной собственности на земельные участки как на субъективном праве, следует заметить, что оно является инструментом управления народной собственностью, в качестве которой выступает земля как природный ресурс. Поэтому если рассматривать право частной собственности на землю с позиций государства, то его можно определить как средство управления народной собственностью, заключающееся в возможности предоставления гражданам и их объединениям земельных участков в частную собственность в целях создания множества конкретно определенных субъектов земельных отношений, ответственных за использование земли в интересах народа.

По мнению большинства исследователей, конституционное право частной собственности нужно рассматривать в объективном и субъективном смысле. В объективном смысле оно выступает как правовой институт, включающий нормы международного, конституционного, гражданского, земельного и иных отраслей права, регламентирующих и обеспечивающих реализацию и охрану права частной собственности на земельные участки, и составляющий правовую основу для комплексного регулирования отношений собственности на иное имущество. Внешняя, объективная сторона права частной собственности, с точки зрения выполняемой социальной функции, представляет собой определенные «правила игры», регулирующие взаимоотношения между людьми по поводу природных ресурсов.

Наряду с этим исследуемое право может быть рассмотрено в субъективном смысле, и с точки зрения его внутреннего содержания могут быть выделены «пучки правомочий», которыми располагают отдельные собственники. Частное право традиционно рассматривает право собственности как совокупность трех правомочий – владения, пользования и распоряжения. Однако подобная конструкция вызывает массу проблем теоретического характера, внимание которым уделяется практически в каждой научной работе, посвященной праву собственности.

Во-первых, большинство исследователей отмечают, что указанная триада правомочий, характерная для континентальной традиции понимания права собственности, не охватывает всего спектра возможностей собственника в настоящее время. Во-вторых, не существует единого мнения по во­просу о том, устанавливают ли правомочия собствен­ника (и само право собственности) господство лица над вещами (вещная концепция) или же отношения между людьми по поводу вещей (социальная концепция). В-третьих, возможности по владению, пользованию, распоряжению далеко не исчерпывают содержания субъективного права собственности. Собственник может быть лишен всех трех правомочий (например при описи и изъятии имущества), однако его субъективное право собственности от этого не прекратится. Это свидетельствует о том, что выразить содержание субъективного права собственности через перечисление собственнических правомочий затруднительно.

Поэтому при исследовании права собственности в конституционном праве необходимо исходить не из цивилистической модели права собственности, а из общетеоретической модели субъективного права, содержание которого представляется в виде совокупно­сти правомочий владения, пользования и распоряжения, вместе составляющих возможность положитель­ного поведения управомоченного, а также права-требования и права-притязания.

Субъективные права принято подразделять на конституционные и отраслевые114. Такое деление нередко приводит к появлению одноименных конституционных и отраслевых прав. К подобным правам относят и право частной собственности. Г.А Гаджиев115 указывает на конституционное право частной собственности как на смежное (с отраслевыми) конституционно-правовое понятие, поскольку их содержание в конституционном праве может не совпадать с содержанием одноименных отраслевых понятий.

О необходимости разделения этих прав писал Л.Д. Воеводин, критикуя попытки распространения свойств гражданского права частной собственности как «абсолютного субъективного права»116 на абстрактное конституционное право117. В противовес данной точке зрения представители цивилистики вообще призывают отказаться от конструирования субъективных одноименных конституционных и отраслевых прав в связи с тем, что оно ничего не вносит в содержание субъективного отраслевого права.

Отождествление конституционного права частной собственности с одноименным отраслевым субъективным правом как совокупности правомочий собственника по владению, пользованию, распоряжению объектом собственности обусловит создание неверных предпосылок, которые приведут к искаженному пониманию сущности данного права. Так, раскрывая признаки естественных прав человека, Л. П. Рассказов и И. В. Упоров отмечают, что «... не может быть отнесено к неотчуждаемым право на собственность, поскольку владелец собственности может произвести отчуждение по своей воле - передать, подарить, наследовать и т. д.»118.

В данном случае субъективное конституционное право частной собственности отождествлено с одноименным вещным правом, в связи с чем утрата вещного права на благо привела, по их мнению, к прекращению правоотношения, а следовательно, к утрате конституционного субъективного права. Однако если отраслевое право частной собственности по воле субъекта может отчуждаться, конституционное право частной собственности в силу ч. 2 ст. 17 Конституции является неотчуждаемым и не может быть утрачено.

На это справедливо указывает О.А. Ильичева, отмечая, что «объектом конституционно-правовой защиты частной собственности является не только основное неотчуждаемое право – право частной собственности на землю, но и само отношение частной собственности, являющееся одним из элементов основ конституционного строя Российской Федерации»119.

Это не единственные противоречия, возникающие при рассмотрении конституционного и отраслевого права частной собственности. К примеру, Г.А Гаджиев подчеркивает несовпадение моментов возникновения и прекращения субъективного конституционного права частной собственности на землю и субъективного отраслевого права частной собственности на землю. «Например, – пишет названный автор, – собственник лишен своего земельного участка в связи с его изъятием для государственных нужд. Ему была выплачена причитающаяся денежная компенсация. Через три года после изъятия собственник обнаружил, что изъятый у него земельный участок не используется в тех публичных целях, ради которых он был лишен права собственности. Тогда собственник обратился в суд общей юрисдикции с требованием вернуть ему земельный участок с условием возврата суммы денежной компенсации. Ему отказывают со ссылкой на действующее гражданское законодательство. Исходя из догмы гражданского права суды решили, что поскольку само субъективное гражданское право прекратило свое существование в силу изъятия участка для государственных нужд, правопритязание истца не имеет материально-правовой основы.

При обращении же собственника в Конституционный Суд его требования могут быть удовлетворены. С нашей точки зрения, положительное для собственника решение вопроса Конституционным Судом может быть связано с тем, что момент прекращения субъективного конституционного права частной собственности необходимо связывать не с моментом фактического изъятия участка, а с реализацией той цели, для которой изымался участок»120.

На основании рассмотренных отличий Н. Н. Соломатина в целях выработки единой модели права частной собственности выделяет следующие критерии, в силу которых конституционное субъективное право частной собственности не может быть сведено к соответствующему отраслевому праву.

Во-первых, критерий возможности отчуждения (если отраслевое право частной собственности по воле субъекта может отчуждаться, то конституционное право частной собственности в силу ч. 2 ст. 17 Конституции РФ является неотчуждаемым и не может быть утрачено). Кроме того, от конкретного права частной собственности на землю можно отказаться, а от абстрактного субъект отказаться не может, он может только отказаться от его осуществления121.

Во-вторых, критерий ограниченности (если конституционное право частной собственности может быть ограничено только федеральным законом и только для достижения целей, обозначенных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, то одноименное субъективное отраслевое право может быть ограничено и на основании закона (ст.1 ГК РФ), и договором).

В-третьих, критерий основания возникновения и прекращения (конституционное право частной собственности возникает и прекращается вне зависимости от воли человека, в то время как возникновению и прекращению отраслевого права предшествуют волевые действия субъекта).

В-четвертых, критерий объекта (конституционное право собственности в материальным смысле может быть безобъектным, то есть связывается не с наличием у лица какого-либо имущества, а с самим фактом рождения. При этом аналогичное отраслевое право может возникнуть только в отношении определенного объекта, гибель которого влечет автоматическое прекращение соответствующего частного права, что никак не влияет на конституционное субъективное право частной собственности лица122.

На наш взгляд, этот перечень целесообразно дополнить критерием защиты, согласно которому субъективное гражданское право собственности защищается Европейским Судом по правам человека, в то время как абстрактное право устанавливается государством и не является предметом защиты Европейского Суда (в противном случае происходило бы нарушение суверенитета данного государства). Следует отметить, что по делу Маркс Европейский суд по правам человека указал, что под поправку 1 протокола один подпадает лишь существующее имущество, а не право приобретать собственность123.

Указанные выше критерии различия конституционного и отраслевого права частной собственности, по нашему мнению, являются отличиями конституционного права иметь в частной собственности имущество (право на собственность) и субъективного межотраслевого права частной собственности.

Право собственности и право на собственность, по сути, разные, хотя и созвучные права.

О праве собственности как конституционном праве можно говорить, когда в Основном законе указывается на конкретные объекты права собственности, в качестве которых, как правило, выступают различные виды природных ресурсов и субъектов данного права – публичных образований (государство, органы власти субъектов федерации, органы местного самоуправления). Так, ч. 2 ст. 132 Конституции королевства Испании от 27 декабря 1978 г. к имуществу государства относит прибрежную зону, пляжи, территориальные воды, природные ресурсы экономической зоны и континентальный шельф124. Часть 1 ст. 90 Конституции Федеративной Республики Германии (от 23 мая 1949 г.) закрепляет государственную собственность на «прежние имперские автострады и имперские шоссейные дороги». Перечисленные нормы устанавливают конституционное право собственности государства на общественно значимые объекты материального мира как обеспеченную возможность владеть, пользоваться и распоряжаться указанными объектами.

Право же на собственность представляет собой потенциальную, еще не реализованную возможность обладать каким-либо имуществом. Несмотря на фундаментальный характер права на собственность, в отечественной юриспруденции его не рассматривают как субъективное право. Это обусловлено двумя причинами. Во-первых, право на собственность представляет собой элемент правоспособности, которую некоторые ученые не признают субъективным правом, а во-вторых, право на собственность признают не субъективным правом, а интересом, не обеспеченным обязанностью государства.

Субъективное право правоспособности является основополагающим в правовом статусе человека и гражданина. По мнению В.С. Нерсесянца, «права человека – это признание правоспособности и правосубъектности человека»125. Рассматривая ст. 18 ГК РФ, раскрывающую содержание правоспособности граждан, следует констатировать, что в ее содержание, кроме права на собственность, входят такие конституционные права, как право на предпринимательскую деятельности, интеллектуальную собственность, объединение, право самостоятельно выбирать место жительство и др.

Конституционный Суд РФ признает элементы правоспособности субъективными правами, входящими в правовой статус личности. Как указывалось в одном из его решений, «право наследования, гарантированное статьей 35 (ч. 4) Конституции Российской Федерации и подробно регламентированное гражданским законодательством, обеспечивает переход имущества, принадлежащего умершему (наследодателю), к другим лицам (наследникам)». Конституционный Суд РФ справедливо отметил, что «право быть наследником – неотъемлемый элемент правового статуса каждого гражданина»126.

В современной юридической литературе сформулирована тенденция к выделению правоспособности как отдельного права. Так, С. В. Лаврентьева пишет: «Что касается гражданства и правосубъектности, выделяемых Л. Д. Воеводиным в качестве элементов структуры конституционного статуса личности, то надо заметить, что первое полностью поглощается таким его образованием, как права, свободы и обязанности человека и гражданина, а второе – правосубъектность – есть предпосылка конституционно-правового статуса»127.

Весьма убедительно по этому вопросу высказался Г.В. Мальцев:«Некоторые авторы включают в содержание правового статуса правоспособность, т. е. способность граждан иметь права и обязанности. Такое включение возможно вследствие понимания правоспособности как категории, выражающей особое состояние субъективных прав и обязанностей – потенциальное, когда они даны в самом общем виде, как абстрактная возможность и т. д. Подобная трактовка понятия правоспособности представляется весьма спорной. Правоспособность есть признанная законом способность иметь права и нести обязанности, возможность действовать на основе норм права. Следовательно, содержанием ее является возможность иметь права и обязанности, а не сами права и обязанности (правовые возможности)»128.

В специальной литературе по этому вопросу высказаны и иные мнения. Так, Е. А. Лукашева относит правоспособность и гражданство к предпосылкам правового статуса личности, называя их «предстатусными» элементами, а гарантии, законные интересы и юридическую ответственность квалифицирует в качестве «послестатусных»129. По сути, аналогичного мнения придерживается и С. В. Михнева. Она утверждает, что «правовому «статусу муниципального служащего, как специальному правовому статусу личности, предшествуют предстатусные элементы – гражданство и правосубъектность. Гарантии правового статуса муниципального служащего выступают самостоятельными категориями «послестатусного» характера»130.

Право иметь собственность представляет собой, на наш взгляд, не что иное, как элемент правоспособности. Несомненно, как отмечал Л. Д. Воеводин, «... наука конституционного права не может ограничиться только правами и свободами. Она должна рассматривать их вместе с другими близкими по характеру регулируемых отношений институтами. Это, прежде всего, институт гражданства, правосубъективности (праводееспособности) и др.» 131.

Правосубъектность есть субъективное право, хотя некоторые представители отраслевых наук это отрицают. Так, основные доводы противников отнесения правосубъектности к субъективным правам сводятся к невозможности его существования вне конкретного правоотношения, и необеспеченность обязанностями других лиц132. Однако для ученых в области конституционного права, признающего существование общерегулятивных отношений, эти доводы могут показаться несостоятельными. Обеспечение же обязанности других лиц по соблюдению такого абстрактного субъективного права, как правосубъектность, лежит на государстве в силу Конституции России.

Объединяет субъективное право и правоспособность и тот факт, что они выступают как обладание возможностью. Оба явления – это нереализованные, т.е. не воплотившиеся в жизнь возможности, что их и объединяет. Так, способности к знаниям языка не обязательно реализуются в знании конкретного иностранного языка, а возможность стать собственником – в наличии прав собственника на конкретный предмет. По этому поводу Н.В. Витрук отмечал, что правосубъектность и субъективное право соотносятся между собой как способность к определенному по­ведению и мера определенного поведения для реального поль­зования благами133.

Содержание правоспособности составляет возможность иметь права и обязанности, а не сами права и обязанности (правовые возможности)134 как в субъективном праве. Аналогичного мнения придерживаются и специалисты в области науки гражданского права135. На наш взгляд, соотносить с субъективным правом следует не правосубъектность, а составляющую ее правоспособность, которая как раз и будет являться мерой дозволенного государством поведения в определенной сфере жизни общества, регламентированного государством, а дееспособность – способностью человека действовать в пределах сферы, предоставленной ему правоспособностью. Таким образом, правоспособность является субъективным правом наряду с составляющими его элементами, в том числе правом на собственность.

Вторая причина по которой право на собственность не рассматривается как субъективное право, – предположение о том, что оно является законным интересом. Так, М.А. Ковалевский отмечает, что «в отличие от права собственности (если рассматривать его как некоторое субъективное право), связанного с некоторым конкретным имуществом, право на собственность представляет собой защищаемый законом интерес в наличии у лица имущества в собственности безотносительно к тому, в каком конкретно имуществе реализуется данный интерес»136.

Как известно, законный интерес и субъективное право, являясь родственными категориями, имеют ряд существенных различий по своей сущности и структуре. Как отмечалось в научной литературе, главный признак законного интереса, отличающего его от субъективного права, заключается в том, что законный интерес может быть гарантирован государством лишь в определенной степени, и обращаться за его судебной защитой можно лишь в некоторых случаях137. Если сущность субъективного права состоит в юридически гарантированной и обеспеченной обязанностями других лиц возможности, то сущность законного интереса – в простой дозволенности определенного поведения, не обеспеченной обязанностями других лиц. Исходя из этого и содержание субъективного права и законного интереса различно: законный интерес не включает в себя право-требования и право-притязания.

В общем виде соотношение между интересом и субъективным правом можно выразить следующим образом: интерес является целью субъективного права, а субъективное право – средством реализации интереса. М. Ковалевский, рассматривающий право на собственность как законный интерес, тем не менее признает, что данному конституционному правомочию «корреспондирует обязанность государства либо обеспечить каждого своего гражданина некоторым минимальным размером имущества, находящимся у не­го на праве собственности, либо обеспечить каждому гражданину, по меньшей мере, возможности приобретения подобного имущества»138.

Соответственно, если данный интерес обеспечен обязанностью государства, то он уже является субъективным правом, поскольку включает в себя право требования от государства создания условий для приобретения имущества в частную собственность. По нашему мнению, на данную ситуацию вполне распространяется сформулированная в Постановлении от 3 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» правовая позиция Конституционного суда РФ, согласно которой государство, закрепляя в законе право на приватизацию, обязано обеспечить гражданам и юридическим лицам возможность его реализации, гарантируя при передаче имущества в собственность соблюдение принципов и норм, закрепленных Конституцией Российской Федерации139.

Таким образом, конституционное право частной собственности на земельные участки включает в себя два элемента – право приобретать в частную собственность на законных основаниях и равных условиях земельные участки и право осуществлять в отношении приобретенных участков действия, не противоречащие интересам многонационального народа Российской Федерации, в рамках, установленных законом.

Федеральное конституционно-правовое регулирование форм собственности на землю и земельные участки дополняется рядом положений, содержащихся в конституциях субъектов Российской Федерации, большинство из которых дублируют нормы Конституции РФ, предусматривающие право частной собственности на земельные участки. Однако до недавнего времени конституции ряда субъектов РФ содержали запрет на приобретение земли в частную собственность (ст. 9 Конституции Республики Тыва); провозглашали природные ресурсы собственностью республики (п. «м» ст. 53 Конституции Республики Адыгея); относили вопросы владения пользования и распоряжения природными ресурсами к исключительному ведению субъектов РФ (ч.ч. 2, 3 ст. 10 Конституции Республики Башкортостан).Все эти положения Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции РФ140.

До недавнего времени многие конституции (уставы) субъектов РФ провозглашали природные ресурсы исключительным или неотъемлемым достоянием своих народов или населения. Если исходить из предложенного нами выше понимания термина «достояние», то состояние присвоенности природных ресурсов обеспечивается силами всего многонационального народа Российской Федерации и потому не может использоваться исключительно в интересах народа или населения отдельно взятого субъекта РФ. Более приемлемой для субъектов РФ можно считать формулировку об использовании земли и других природных ресурсов как «основы жизни и деятельности народа, проживающего на соответствующей территории», подразумевающей экологическую значимость ресурсов для населения субъекта Федерации.

Сохраняющееся стремление субъектов Федерации самостоятельно распоряжаться природными ресурсами остается предметом научных дискуссий.

Так, О. К. Алиев предлагает следующую редакцию одной из статей Конституции Республики Дагестан: «Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде, не нарушает прав и законных интересов других граждан и не становится предметом купли-продажи. Условия и порядок пользования землей определяются на основе закона республики»141.

На наш взгляд, с подобным предложением нельзя согласиться как минимум по трем причинам. Во-первых, владеть «землей» частному собственнику невозможно в принципе, поскольку существует три объекта земельных отношений: земля, земельный участок и часть земельного участка. В связи с этим говорить о «земле» как объекте земельных отношений допустимо только в контексте публично-правовых, но не частноправовых отношений. Более подробный анализ данной проблемы применительно к Конституции Российской Федерации проведен нами в первом параграфе третьей главы настоящего монографического исследования.

Во-вторых, «условия и порядок» пользования землей определяются в силу прямого указания ч. 3 ст. 36 Конституции РФ федеральными законами, а не законами субъектов РФ. Сфера же земельного правотворчества субъектов РФ, определенная в ст. 72 Конституции РФ, уточнена в Земельном кодексе РФ и не дает оснований для столь широкой трактовки земельных полномочий субъектов Российской Федерации.

В-третьих, удивляет предложение автора, касающееся установления в Конституции Республики Дагестан запрета на куплю-продажу земельных участков. Как следует из ст. 27 ЗК РФ, земельные участки могут быть изъяты из оборота или ограничены в обороте, однако перечень таких случаев устанавливается ЗК РФ и иными федеральными законами. Аналогичный подход корреспондирует и ч.3 ст.55 Конституции РФ. Несомненно, правовое регулирование права частной собственности на земельные участки необходимо осуществлять с учетом национальных и территориальных особенностей субъекта Федерации, однако оно не должно вступать в противоречие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.