А. И. Мелихов Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография

Вид материала

Содержание

Глава 2. Конституционно-правовое регулирование права частной собственности граждан и их объединений на земельные участки и его ю

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 14

В результате этого земельные участки на долгие годы выпали из гражданского оборота. Один из главных идеологов такого запрета оборота земель, И.В. Сталин, в одном из своих выступлений отмечал: «Октябрьская революция уничтожила частную собственность на землю, уничтожила куплю-продажу земли, установила национализацию земли. Что это значит? Это значит, что крестьянин, чтобы производить хлеб, вовсе не нуждается теперь в том, чтобы покупать землю. Раньше он годами накоплял средства для того, чтобы приобрести землю, влезал в долги, шел в кабалу, лишь бы купить землю. Расходы на покупку земли, конечно, ложились на стоимость производства хлеба. Теперь крестьянин в этом не нуждается. Теперь он может производить хлеб, не покупая землю. Следовательно, сотни миллионов рублей, которые расходовали крестьяне на покупку земли, остаются теперь в кармане у крестьян. Что это – облегчает крестьян или не облегчает? Ясно, что облегчает».^⁴⁹ Подобные доводы легли в основу земельной политики советского правительства вплоть до начала перестройки.

Весь же период существования СССР единственным видом прав на землю для граждан и юридических лиц являлось право постоянного (бессрочного) пользования и право временного пользования земельными участками. При этом в Конституции РСФСР 1978 г. это право было закреплено посредством разрешительной нормы: у граждан РСФСР могли находиться участки земли, но только для определенных целей. Упоминание в каждой из советских Конституций о государственной собственности на землю с подробной регламентацией целей ее использования имело задачу обеспечить экономическую основу советского общества, которая строилась исключительно на государственной и коллективной форме собственности на землю.

Вопрос об изменении экономической основы общества встал в конце 80-х годов XX века в связи с системным кризисом советской экономики, в том числе ухудшением положения дел в сельскохозяйственной отрасли. Не смотря на то, что объективно он был вызван издержками плановой экономики, включая диспаритет цен сельскохозяйственной и промышленной продукции, датированием убыточных сельхозпроизводителей и т.д., многие ученые и политики усмотрели причину кризиса в формах собственности на землю.

Эволюционные методы выхода из данного кризиса путем перехода к рыночным отношениям и государственным дотациям сельского хозяйства были заложены рядом принятых в начале земельной реформы нормативно-правовых актов. Предполагалось, что переход от плановой экономики к рыночной естественным путем приведет к постепенному введению многообразия форм собственности на землю и поощрению наиболее эффективных ее форм. Так, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, принятые 28 февраля 1990 г., указывали в качестве цели их принятия создание условий для равноправного развития всех форм хозяйствования, что в последующем означало бы равноправие всех форм собственности на землю. В ст. 3 провозглашалось право каждого гражданина СССР на земельный участок, условия и порядок предоставления которого определяются Основами, законодательством союзных и автономных республик. Помимо этого, предусматривалось введение нового ограниченного вещного права на землю - права пожизненного наследуемого владения, которое объективно являлось компромиссом между правом частной собственности (имевшем в тот момент много противников) и правом постоянного (бессрочного) пользования.^⁵⁰

Следующим шагом земельной реформы было возрождение права частной собственности на землю в Законе «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г. и в Законе «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». В соответствии со ст. 2 закона о земельной реформе, земельная монополия государства на территории РСФСР отменялась и вводились две основные формы собственности на землю: государственная и частная. Частная собственность на землю могла быть реализована в виде индивидуальной и коллективно-долевой собственности граждан (ст.2); иностранным гражданам земля в собственность не передавалась (ст.4).

Конституционное оформление право частной собственности на земельные участки получило только после принятия Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», провозгласившего разнообразие форм собственности на землю и их равную правовую защиту (ст.10). Из статьи исключалось упоминание об исключительной государственной собственности на природные ресурсы, а земля провозглашалась достоянием народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 11). Примечательно, что ни в тот момент, ни сегодня категория «достояние народов» не получила четкого закрепления ни в законодательстве, ни признания в научной доктрине.

Указанная статья подразумевала отнесение земли к государственной собственности, но уже не СССР, а ее субъекта (в данном случае РСФСР). Кроме того, ст.12 Конституции РСФСР ознаменовала ликвидацию исключительной государственной собственности на землю, предусмотрев возможность предоставления из государственной собственности земельных участков для производства сельскохозяйственной продукции гражданам и юридическим лицам в пользование, пожизненное наследуемое владение или собственность. Изъятие земельных участков, за исключением случаев, установленных законодательством РСФСР, не допускалось. Помимо этого, Конституцией предусматривался 10-летний мораторий на куплю-продажу земли.

В целях реализации указанных конституционных норм в начале 90-х годов принимается ряд законов и подзаконных актов, главным образом, указов Президента РФ, конституционность которых в ряде случаев вызывает серьезные сомнения. Так, одним из первых «земельных» Указов Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» от 27 декабря 1991 г. отменялся предусмотренный ст. 12 Конституции РСФСР 10-летний мораторий на продажу земли. Однако отменить данную конституционную норму мог лишь Съезд народных депутатов РСФСР квалифицированным большинством голосов либо референдум. Кроме того, по этому указу, колхозы и совхозы, не смотря на провозглашенный принцип равенства всех форм собственности и поддержки государством всех форм сельскохозяйственного производства, должны были в принудительном порядке быть реорганизованы, а часть их земли отторгалась в пользу создаваемых частнособственнических предприятий.

При регулировании Президентом РФ приватизационного процесса были нарушены и другие законодательные акты, составляющие основу земельной реформы. Так, в число субъектов приватизации предприятий были включены иностранные граждане и юридические лица, которые после утверждения Президентом РФ порядка приватизации земли под приватизированными объектами, не смотря на предусмотренный земельным законодательством запрет иметь в частной собственности землю, смогли реализовать это право.

Представляется, что целью радикальных реформаторов начала 90-х годов XX в. было нормативное закрепление конструкции абсолютного права частной собственности на землю, которое, по их мнению, предусмотренные земельным законодательством ограничения сводили на нет. Основанием для такого вывода является анализ Указа Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. Он объявлял землю недвижимым имуществом без учета ее роли как природного объекта и средства производства, а также снимал мораторий на ее куплю-продажу, отдавая приоритет в регулировании сделок с землей гражданскому законодательству. Не смотря на обозначенный в действующей на тот момент ст.11 Конституции РФ приоритет публичного интереса (владение, пользование и распоряжение природными богатствами не могут осуществляться в ущерб интересам народов проживающих на соотвествующей территории), указ Президента РФ ставил на первое место именно частный интерес.

Данный указ положил начало научным дискуссиям о соотношении земельного и гражданского законодательства, дав основания даже для радикальных выводов об отсутствии самостоятельного предмета правового регулирования у земельного законодательства и о полном его подчинении гражданскому. Например, по мнению В.А. Дозорцева, поскольку «земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, то основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота».^⁵¹

Данная позиция вызвала множество критических замечаний. Например, возражая В.А. Дозорцеву, Н.И. Краснов справедливо отмечал, что «единое понятие земельных отношений в современных условиях отражает единство сочетания частных интересов (автономия воли) и общественных (государственное регулирование), которое представляет собой объективную реальность, нашедшую свое выражение в правовых системах всего мира. И суть проблемы заключается не в распаде земельных отношений, а в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права».^⁵²

Давая оценку нормотворчеству Президента РФ следует акцентировать внимание на его Указе «О приведении законодательства Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ» от 24 декабря 1993 г. Данный указ фактически парализовал действие всего земельного законодательства, поскольку отменил ряд статей Земельного Кодекса РСФСР, Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, полностью закон о земельной реформе и т.д. Конституционность данного указа вызывает большие сомнения, поскольку в соответствии с п. “а” части второй статьи 125 Конституции РФ, дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации разрешает Конституционный Суд РФ. Право Президента произвольно отменять по собственному усмотрению федеральные законы подзаконными актами (своими указами) действовавшее в тот момент законодательство, включая Конституцию, не предусматривало.^⁵³

Важной вехой данного периода формирования права частной собственности на земельные участки явилось принятие Конституции Российской Федерации России 1993 г. ознаменовавшей собой новый этап в правовом регулировании земельных отношений в Российской Федерации по следующим причинам. Во-первых, Конституция провозгласила многообразие форм собственности на землю и признание их равенства. Тем самым, произошел окончательный отход от существовавшего во времена СССР приоритета исключительной государственной собственности на земельные участки.

Во-вторых, Конституция РФ закрепила право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности.

В-третьих, установлены пределы реализации права частной собственности на землю. Они заключаются в установлении требований к собственнику земельного участка о не нарушении прав и законных интересов других лиц и запрете причинять ущерб окружающей среде. Последняя норма корреспондирует положениям ст. 9 Конституции, признающей землю и другие природные ресурсы в качестве основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории и ст. 58 Конституции РФ, в соответствие с которой каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Наконец, в-четвертых, земельное законодательство ст. 72 Конституции отнесено к числу предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ. Данное обстоятельство имело важнейшее значение в период отсутствия нового Земельного кодекса РФ и иных федеральных законов и позволило субъектам РФ своевременно регулировать земельные отношения на своей территории.

В целом же период 90-х годов прошлого века можно охарактеризовать как эпоху борьбы между сторонниками и противниками абсолютного права собственности на землю. На уровне субъектов РФ региональные законодательные органы в условиях имевшегося тогда правового вакуума пытались самостоятельно определить объем субъективных прав граждан на землю, что закономерно вело к их неодинаковому объему в различных субъектах РФ и нарушало единое правовое пространство страны.

Окончательное оформление современного понимания права частной собственности на земельные участки связано с принятием в октябре 2001 г. Земельного кодекса Российской Федерации. Этот кодифицированный акт позволил развить конституционные принципы многообразия форм собственности на землю, а также учета, использования и охраны земли в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Данный нормативно-правовой акт устанавливает ряд важных принципов, главным из которых следует считать регулирование отношений по использованию и охране земель исходя из представлений о земле как о природном объекте и природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной деятельности на территории России, и одновременно как о недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав на землю.

Анализ динамики реализации положений Земельного кодекса и принятых в последние годы иных федеральных законов позволяет выявить следующие принципиальные тенденции современной земельной реформы:

- увеличение прозрачности и публичности процедур предоставления земельных участков. Включение в ЗК РФ ряда статей, регламентирующих порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства на торгах является весьма действенной мерой по борьбе с коррупцией в земельных отношениях, что можно только приветствовать;

- создание такого инструмента регулирования земельных отношений, как торги, было бы невозможно без принципиальной реформы градостроительного законодательства. Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. создал предпосылки для решения этой задачи, установив обязательность разработки градостроительной документации и жесткие экономические санкции для тех муниципальных образований, которые будут игнорировать требования кодекса. Усиление роли и значения градостроительного законодательства обуславливает и постановку вопроса о его конституционно-правовом статусе. На наш взгляд, назрела необходимость обсуждения вопроса о внесении дополнений в ст.72 Конституции России, регулирующую предметы совместного ведения федерации и ее субъектов, указанием на градостроительное законодательство. Аргументом в пользу такого решения может служить объективное наличие совокупности законодательных актов федерального и регионального значения, включая Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г., № 190-ФЗ, градостроительные кодексы субъектов РФ, иные нормативно-правовые акты, включая муниципальные. У данной отрасли законодательства четко выделяется собственный предмет правового регулирования, обусловленный существованием значительной государственной потребности в регулировании данных общественных отношений;

- в начале XXI в. и в теории, и на практике произошло признание того, что отношения в сфере недвижимости не могут автономно регулироваться в рамках отдельных отраслей законодательства. Это обусловило понимание межотраслевого характера регулирования отношений в сфере недвижимости, проявившееся в осуществлении ряда шагов по реализации одного из принципов земельного законодательства о «единой судьбе» земельного участка и объекта недвижимости, подтвердивших все более тесное взаимопроникновение земельного, гражданского и градостроительного законодательства, в своей совокупности и определяющих на самом деле правовой режим недвижимости;^⁵⁴

- принятие мер по защите земельных прав граждан и упрощении процедур приватизации гражданами дачных, садовых и огородных земельных участков, а также участков для личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства в целях увеличения налогооблагаемой базы;

- упрощение процедур разграничения государственной собственности на землю между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Важность и своевременность этой меры заключается в том, что ЗК РФ основан на презумпции, что некогда единая государственная собственность на землю уже разделена между уровнями публичной власти, чего не произошло;

- к законодателю пришло понимание того, что эффективность сельского хозяйства не зависит напрямую от количества земель, находящихся в частной собственности граждан и юридических лиц. Как справедливо отмечалось в юридической литературе, существуют более важные проблемы, чем форма собственности на землю или возможность ее купли-продажи, а именно – «защищенность арендатора земли законами; право на кредиты; выход на рынок без контроля мафиозными структурами; защищенность от произвола властей».^⁵⁵ Понимание данной ситуации привело к принятию Федерального закона от 29 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства». Данный закон можно рассматривать как результат формирующейся новой концепции аграрной реформы, определяющей цели, задачи и механизм развития агропромышленного комплекса;

- происходит теоретическая разработка и нормативное закрепление нового вида объектов гражданских прав – имущественных комплексов, под которыми «понимаются объекты недвижимого и (или) движимого имущества, объединенные единым технологическим процессом их использования и выступающие в гражданском обороте как единый объект права».^⁵⁶ При этом кроме предприятий в число разновидностей имущественных комплексов объективно входят (и нуждаются в законодательной регламентации), например, линейные объекты. Отсюда вытекает теоретически и практически важный вопрос о правовом режиме земельных участков, являющихся частью имущественного комплекса, необходимость нормативного закрепления особенностей государственной регистрации прав на него и т.д.^⁵⁷

Важность этого направления подтверждается принятием в конце 2007 г. двух федеральных законов – «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 8 ноября 2007 г. и «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 8 ноября 2007 г. В данных федеральных законах соответствующие объекты хотя и не названы имущественными комплексами – самостоятельными объектами гражданских прав, однако определен их внутренний состав, позволяющий говорить о существовании инфраструктурных имущественных комплексов (не являющихся предприятиями в смысле ГК РФ), включающих земельные участки, обладающие в их составе особым правовым режимом.

Дальнейшая реализация вышеназванных и ряда других направлений земельной реформы будет являться приоритетной задачей представительных и исполнительных органов публичной власти всех уровней в ближайшем будущем.

Глава 2. Конституционно-правовое регулирование права частной собственности граждан и их объединений на земельные участки и его юридическая природа

§ 1. Право собственности на природные ресурсы в международном и зарубежном конституционном праве

Правовое регулирование отношений собственности на земельные участки в современном международном праве является составной частью регулирования права народов, проживающих на соответствующих территориях, на природные ресурсы, в числе которых особо выделяются земельные ресурсы. При этом в международных документах обращается особое внимание на: экологическую составляющую регулирования; экономическую; обеспечение доступа народов к объектам историко-культурного наследия; защиту прав отдельных социальных общностей к свободному доступу по использованию природных ресурсов (например, малочисленных народов).

Принципиальный подход здесь заключается в том, что нормы международного права устанавливают право собственности на природные ресурсы народа как свободного, добровольного союза, сложившегося, в первую очередь, для обеспечения естественных и неотъемлемых прав человека, касающихся его как социального существа, в том числе естественных прав на использование земли и иных природных ресурсов.

Основанием для этого утверждения выступает ряд международных документов. Так, право народов свободно распоряжаться своими естественными ресурсами и богатствами находит свое отражение в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН. В декабре 1952 г. Генеральная Ассамблея ООН на VII сессии приняла резолюцию № 626 «О праве свободной эксплуатации естественных богатств и ресурсов»^⁵⁸. В ней указано, что «право народов свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами и свободно их эксплуатировать является их неотъемлемым суверенным правом и соответствует целям и принципам Устава Организации Объединенных Наций». Резолюции, как это предусмотрено ст. 10 Устава ООН, имеют силу рекомендаций и не содержат императивных норм международного права, и, следовательно, для обеспечения их соблюдения не могут применяться какие-либо принудительные меры. Однако это не умаляет их значимости как источников международного права, способных порождать весьма серьезные морально-политические обязательства, оказывающие влияние на реальное положение дел в мире.

Юридически рассматриваемое право народов впервые было закреплено в ч. 2 ст.1 и ст. 25 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.), где указывалось на «неотъемлемое право народов для достижения своих целей полностью и свободно обладать, пользоваться и распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами. При этом ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования»^⁵⁹.

Как известно, совокупность правомочий обладания (владения), пользования и распоряжения образуют право собственности. Таким образом, из буквального толкования ч. 2 ст. 1 Пакта следует, что собственником естественных (природных) богатств и ресурсов является народ. Несмотря на отсутствие упоминания в данной статье земли, она, являясь естественным (природным) ресурсом, также охватывается сферой ее действия.

При этом необходимо учитывать, что положения Пакта, в отличие от резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, юридически обязательны для государств–участников, и на него активно ссылаются во внутригосударственной правоприменительной практике^⁶⁰. Более того, согласно ст. 25 Пакта «ничто в настоящем Пакте не должно толковаться как умаление неотъемлемого права всех народов полностью и свободно обладать и пользоваться своими естественными богатствами и ресурсами»^⁶¹.

М.П. Фомиченко предлагает называть данное право «правом на неотъемлемый суверенитет над своими природными ресурсами и собственными богатствами, включая свободное распоряжение ими»^⁶², что, представляется, не совсем верным. На наш взгляд необходимо говорить о суверенных правах народов на свои природные ресурсы и естественные богатства, которые, в свою очередь, являются экономической основой суверенитета народа. Такой вывод следует еще и потому, что под суверенитетом понимается, прежде всего, верховенство власти как взаимосвязь субъектов, характеризующаяся подчинением одного другому внутри страны, и ее независимость по отношению к власти других государств.

В момент принятия Пакта такое решение вопроса о собственности на природные ресурсы устраивало как капиталистические страны, потерявшие к тому времени большинство своих колоний, так и социалистические страны, поскольку вопрос о форме собственности на природные ресурсы и естественные богатства относился к ведению внутригосударственного права. Народ, как первоначальный субъект права собственности на природные ресурсы и естественные богатства, посредством своего волеизъявления выбирал наиболее эффективный режим использования природного ресурса для достижения общенародной цели, который мог принять форму как частной, так и государственной или общественной собственности.

Исходя из анализа международных документов, можно раскрыть содержание права народов на природные ресурсы (включая земельные участки).

Во-первых, право собственности народа на природные ресурсы распространяется только на те из них, что расположены на соответствующей территории государства (ч. 2 ст. 1 и ст. 25 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах). Поскольку в настоящее время многие исследователи в состав права собственности включают разные полномочия, то определение конкретного содержания этого права является предметом отдельного исследования. Исходя из разделяемого нами общепринятого понимания права собственности оно характеризуется как возможность осуществления народом всех возможных действий в отношении природных ресурсов на территории соответствующего государства для обеспечения экономического благополучия всех его представителей в той мере, в которой это не умаляет или лишает человека права на благоприятное для жизни и здоровья состояние окружающей среды, способное обеспечить не только его биологическую жизнь, но и эстетические и научные потребности за счет использования природы (природного наследия) без причинения ущерба аналогичному праву других народов.

Народ обладает правом собственности на природные ресурсы территории, на которую распространяется его суверенитет. Однако право абсолютной собственности народа на природные ресурсы «растворяется» в государственных функциях, и с точки зрения гражданского права они не определимы. Как справедливо отмечалось в научной литературе, «...право государства как собственника в соответствии с принципом верховенства государственной власти представляется практически неограниченным»^⁶³. Право собственности народа, распространяется даже на те природные ресурсы, которые, не обладая свойствами объекта гражданских прав, не могут находиться в собственности частных лиц (например, атмосферный воздух).

Право собственности народа на природные ресурсы в границах своей территории можно назвать абсолютным по отношению к правам других народов на эти же природные ресурсы. При этом следует обратить внимание на существование права народов на природные ресурсы другого народа как своего рода «международный сервитут», установленный в качестве принципа отношений между государствами в главе 1 пункта «o» Хартии экономических прав и обязанностей государств (12 декабря 1974 г.). В данном пункте подчеркнута необходимость обеспечить «свободный доступ к морю и из него для стран, не имеющих выхода к морю, в рамках вышеуказанных принципов». Поэтому естественным будет действие этого сервитута только для обеспечения прав человека на пользование природой как природного наследия в духовных, эстетических, рекреационных и научных целях. Обеспечение же других прав народов, не имеющих выхода к морю, будет зависеть от народа как собственника природного ресурса (территории).

Исходя из названных норм международного права и закрепленной ими роли земли в жизни человека и общества, правом владеть, пользоваться и распоряжаться естественными богатствами и ресурсами (к числу которых относится и земля), т. е. правом собственности наделен носитель суверенитета – народ как абсолютный, естественный, первоначальный собственник земли и других природных ресурсов. Это право выступает экономической основой суверенитета каждого народа. Таким образом, земля как природный ресурс в международно-правовом смысле является объектом собственности определенного народа. Данное положение отражено во многих конституциях развитых и развивающихся стран мира.

Во-вторых, народ правомочен устанавливать форму использования природных ресурсов. Земля, будучи основой жизнедеятельности человека, природным объектом и природным ресурсом, кроме того, является консолидирующим фактором при объединении людей и последующей организации государства, выступая в качестве его территории. В свою очередь, возникновение такого признака государства, как суверенитет обусловлено наличием на данной территории определенного количества трудовых и природных ресурсов, обеспечивающих власть конкретного народа над этой территорией. В настоящее время правовой статус земли как территории государства регулируется рядом международных договоров.

Поскольку основной формой существования народа является его государственно-правовое устройство, то функции представления и осуществления народной воли по использованию природных ресурсов выполняет государство. Именно поэтому, конкретизируя содержание права на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами и природными богатствами, Хартия экономических прав и обязанностей государств (12 декабря 1974 г.) субъектом этого права называет государство.

Осуществляя право на самоопределение, государство обладает рядом прав и обязанностей. Так, согласно ст. 1 и 3 Хартии, государство имеет суверенное и неотъемлемое право выбирать свою экономическую, а также политическую, социальную и культурную систему в соответствии с волей своего народа, без вмешательства или применения силы или угрозы извне в какой бы то ни было форме. При разработке природных ресурсов, принадлежащих двум и более странам, каждое государство обязано сотрудничать на основе системы информации и предварительных консультаций с целью достижения оптимального использования этих ресурсов, не причиняя ущерба законным интересам других стран. В рамках выполнения последней обязанности, например, Россия заключила Соглашение с Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав обоих народов на недропользование^⁶⁴.

Народ, реализуя суверенное право на выбор типа экономической системы, посредством которой будут удовлетворяться его экономические потребности, определяет содержание субъективных прав человека и гражданина в сфере использования экономических свойств земли в зависимости от типа избранной экономической системы. Исходя из вышеуказанного правомочия, вопрос о форме собственности на природные ресурсы решается каждым народом на государственном уровне. Следовательно, международное право не может устанавливать формы собственности на природные ресурсы в целом и на землю в частности для суверенных независимых государств. Более того, международное право вообще не может (кроме как на добровольной основе) устанавливать тип или отдельные элементы экономической системы, поскольку это будет ущемлять право народов на суверенитет в части установления своей экономической основы.

Провозглашение прав народов в международных нормативных актах дало импульс для их исследования в научно-теоретических работах^⁶⁵. Одним из вопросов, не получивших однозначного решения, является соотношение прав человека и прав народов. Так, Р.А. Мюллерсон полагает, что третье поколение прав человека можно назвать правами человека и правами народов, поскольку они содержат в себе права всех людей: на мир, здоровую окружающую среду, прогрессивное социальное и экономическое развитие конкретного общества и всего мирового сообщества. Отсюда делается вывод о том, что права третьего поколения принадлежат как каждому отдельному человеку, так и каждому народу и человечеству в целом^⁶⁶. Согласно данному выводу применительно к рассматриваемому нами праву у каждого человека есть право на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами и естественными богатствами своего народа, что представляется абсурдным в плане его реализации.

Е.А. Лукашева утверждает, что «права народов не являются правами индивидов, а принадлежат коллективу людей, образующих народ или нацию, и не могут быть реализованы отдельной личностью. В процессе реализации прав народов каждое отдельное лицо, входящее в состав того или иного народа, используя свои права и свободы (свободу слова, печати, собраний, право участвовать в выборах и т. п.), выражает свое отношение к тому или иному вопросу. Мнение большинства, выраженное таким образом, и составляет волю всего народа».^⁶⁷

Примечательно, что большинство основополагающих международно-правовых актов в области прав человека не используют термин «частная собственность». Например, в ст. 17 Всеобщей декларации прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г.) речь идет о праве владеть имуществом, а в Международных пактах 1966 г. о праве частной собственности не упоминается вообще. Исследователи нередко объясняют это тем, что упоминание о частной собственности делало бы данные документы нежизнеспособными, поскольку предопределило бы к ним негативное отношение социалистических стран, отрицающих частную собственность и придерживающихся коммунистической идеологии^⁶⁸.

Отчасти такое объяснение приемлемо. Вместе с тем нужно подчеркнуть существовавшую в международном праве во второй половине прошлого века (и существующую в настоящий момент) тенденцию признания за каждым конкретным народом права самостоятельно устанавливать экономическую систему государства, в рамках которой регулирование отношений собственности на земельные и другие природные ресурсы осуществляется исключительно добровольно. Современным проявлением данной тенденции следует считать ст. 26 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (Минск, 26 мая 1995 г.), согласно которой каждое физическое или юридическое лицо имеет право на собственность. Никто не может быть лишен своего имущества, кроме как в общественных интересах, в судебном порядке и при соблюдении условий, предусмотренных национальным законодательством и общепризнанными принципами международного права.

Некоторые международные нормы закрепляют не только индивидуальное право собственности на имущество, но и иные права. Так в ст. 17 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. провозглашено: «Каждый человек имеет право владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими». Представляется, что в данном случае речь идет уже не об индивидуальной частной собственности граждан и их объединений, а о модели, получившей в российской правовой системе наименование «общая собственность». Более того, упомянутое «владение» не является синонимом собственности. Субъективное право на «владение» вытекает из широкого спектра вещных прав (в состав которых входит не только право собственности, но и, например, право пожизненного наследуемого владения земельным участком или право постоянного (бессрочного) пользования).

Как следует из ст. 1 ссылка скрыта, «каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом». Термин «пользование имуществом», на наш взгляд, также не идентичен понятию «право собственности», и, например, в отечественной цивилистике может составлять самостоятельные вещные права. ссылка скрыта (ст. 21), регулируя права на имущество, устанавливает, что каждый человек имеет право на использование имущества и владение им. Здесь также не перечисляются классические для отечественной юриспруденции правомочия права собственности. Право иметь имущество является неотъемлемым, естественным правом человека, поскольку в нем воплощается естественное стремление человека распространять свою волю на окружающий мир и тем самым оставить отражение своей личности на окружающих его предметах, однако оно не обязательно воплощается именно в праве собственности.

Значительно более четкое правовое регулирование в международном праве получили вопросы собственности на землю и другие природные ресурсы применительно к правам отдельных социальных групп, в числе которых следует выделить коренные малочисленные народы и женщин.

Так, в не ратифицированной на данный момент Российской Федерацией Конвенцией Международной Организации Труда № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах (Женева, 7 июня 1989 г.), за соответствующими народами признаются права собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают. Кроме того, применяются меры для гарантирования этим народам прав пользования землями, которые заняты не только ими, но к которым у них есть традиционный доступ для осуществления их жизненно необходимой и традиционной деятельности (ст. 14).

Специальные меры принимаются для охраны прав соответствующих народов на природные ресурсы, относящиеся к их землям. Эти права включают право данных народов на участие в пользовании и управлении этими ресурсами и в их сохранении. В случаях когда государство сохраняет за собой собственность на минеральные ресурсы или ресурсы земных недр (или права на другие ресурсы, относящиеся к землям), правительства устанавливают процедуры или обеспечивают сохранение процедур, посредством которых они проводят консультации с указанными народами в целях выяснения, наносится ли (и в какой степени) ущерб интересам этих народов (до начала осуществления или до выдачи разрешения на осуществление любых программ по разведке или эксплуатации таких ресурсов, относящихся к их землям). По мере возможности народы пользуются результатами такой деятельности и получают справедливую компенсацию за любой ущерб, который может быть им причинен вследствие ее осуществления.

Соблюдаются установленные этими народами процедуры передачи прав на землю между лицами, к ним принадлежащими. С ними консультируются всякий раз при рассмотрении их правомочий в вопросе отчуждения их земель или иных форм передачи их прав на эти земли за пределы их собственной общины (ст. 17)

Названные права коренных малочисленных народов дополнили Конвенцию Международной Организации Труда № 107 о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах (Женева, 5 июня 1957 г.), также не ратифицированную Россией. Согласно ст. 11 данной Конвенции заинтересованное население имеет право коллективной или индивидуальной собственности на находящиеся в его исконном владении земли. Заинтересованное население не выселяется с занимаемых им издавна земель без его свободно выраженного на то согласия, за исключением предусмотренных национальным законодательством мер по охране государственной безопасности, обеспечению экономического развития страны, охране здоровья.

Когда выселение представляется необходимым, населению предоставляются земли, по меньшей мере, равнокачественные ранее занятым, достаточные для удовлетворения его насущных нужд в настоящее время и для обеспечения его дальнейшего развития. В случаях когда имеется возможность предложить переселенцам другую работу и когда заинтересованные лица предпочитают получить возмещение деньгами или натурой, им предоставляется такая компенсация с соблюдением надлежащих гарантий (ст. 12). Исконный порядок передачи прав на владение и пользование землей, установленный согласно обычаям заинтересованного населения, соблюдается в рамках национального законодательства, поскольку он удовлетворяет нужды данного населения и не препятствует его социально-экономическому развитию (ст. 13).

Анализируя названные конвенции, следует обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, государство должно обеспечивать право собственности коренных и малочисленных народов на земельные и другие природные ресурсы, расположенные на занимаемой ими территории, посредством принятия национального законодательства. Поэтому, несмотря на отсутствие ратификации указанных Конвенций Российской Федерацией, на национальном уровне приняты федеральные законы, обеспечивающие право собственности коренных малочисленных народов на соответствующие земельные и иные природные ресурсы^⁶⁹.

Во-вторых, на наш взгляд, для обеспечения интересов коренных малочисленных народов в сфере использования земельных и иных природных ресурсов куда более важным является не столько закрепление за лицами и общинами коренных малочисленных народов права собственности на такие земли (территории), сколько установление на национальном уровне гарантий их прав пользоваться этими землями и ресурсами, которые могут находиться и в государственной собственности и предоставляться им, например, на праве безвозмездного срочного пользования.

Не менее важная тенденция в международном праве – закрепление и защита прав женщин, в том числе в сфере отношений собственности на землю, до настоящего времени не воспринятая российской правовой системой. Данные нормы международного права содержатся в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (Нью-Йорк, 18 декабря 1979 г.). Как следует из ст. 14, государства-участники должны принимать все соответствующие меры для ликвидации дискриминации в отношении женщин в сельских районах, с тем чтобы обеспечить на основе равенства мужчин и женщин их участие в развитии сельских районов и в получении выгод от такого развития, и, в частности, обеспечить таким женщинам право на доступ к сельскохозяйственным кредитам и займам, системе сбыта, соответствующей технологии и на равный статус в земельных и аграрных реформах, а также в планах перезаселения земель.

Согласно ст. 9 модельного Закона «О государственных гарантиях равных прав и равных возможностей для мужчин и женщин», принятого на 26 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ, «государственные органы, органы местного самоуправления, руководители организаций всех форм собственности обязаны обеспечивать гражданам страны независимо от половой принадлежности равный доступ к экономическим ресурсам общества, включая землю…»^⁷⁰. Особо острым является вопрос о равенстве прав мужчин и женщин на землю в странах бывшего СССР с аграрной экономикой. Так, ст. 12 Закона Республики Таджикистан «О государственных гарантиях равноправия мужчин и женщин и равных возможностей их реализации» от 1 марта 2005 г. обязывает органы государственной власти и местного самоуправления обеспечивать мужчинам и женщинам равный доступ к экономическим ресурсам, включая землю.

Данная мера получила надлежащее обоснование не только в законодательстве ряда зарубежных стран, но и в зарубежной юридической литературе аналитической направленности. По результатам исследований отмечалось, что игнорирование прав женщин на землю является нарушением принципов социального равенства и ограничивает их возможность обеспечивать себе средства для жизни (например, в части доступа к кредитам).

Проведенные исследования в ряде африканских стран, где было произведено перераспределение производственных ресурсов в пределах одних и тех же домохозяйств между земельными участками, управление которыми осуществляли мужчины, в пользу женщин показало рост объемов произведенной последними продукции. Кроме того, доступ женщин к управлению и распоряжению земельными участками продемонстрировал тенденцию усиления социальной справедливости в части увеличения расходования средств на образование девочек и медицинское обслуживание^⁷¹.

В связи с этим представляется, что для обеспечения равного доступа мужчин и женщин к приобретению земельных участков в частную собственность необходимо разработать эффективный механизм реализации гендерной политики государства и консолидацию всех государственных и общественных институтов для преодоления стереотипов и выхода из сложившейся ситуации. Есть все основания полагать, что указанная тенденция в международном и зарубежном праве будет развиваться и обусловит подготовку специальных международных документов. Однако уже сейчас можно отметить динамику восприятия норм международного права в конституциях зарубежных стран, как это и предписано международными документами.

Регламентируя отношения собственности, зарубежный законодатель в большинстве случаев руководствовался теорией социальных функций собственности, которая была подробно разработана известным французским юристом Л. Дюги в конце XIX в. – первой четверти XX в., полагавшим, что собственность перестает быть абсолютным правом и трансформируется для собственника в социальную функцию (долг), и только в этих пределах она пользуется социальной защитой. Собственность обязывает и должна использоваться в интересах общего блага^⁷².

В настоящий момент реализация данной теории заключается в том, что наличие собственности подразумевает не только права, но и определенные обязанности. В конституциях Германии 1919 г. и 1949 г., Италии 1947 г. и ряда других этот подход был наиболее отчетливо выражен. В конце XX в. социальные элементы права собственности стали закреплять в конституциях зарубежных стран еще полнее. Например, в Конституции Испании 1978 г. имеется глава об основных принципах социальной и экономической политики и раздел «Экономика и хозяйство». Этот раздел содержит 9 статей, устанавливающих принципы, в соответствии с которыми все богатство страны в его различных формах подчинено всеобщим интересам. В Конституции Бразилии 1988 г., кроме подробных общих положений о социальной функции любой собственности и социальной службе государства, содержатся разделы, посвященные экономическому и социальному строю, окружающей среде и т. д.^⁷³

Остается «классической» формулировка ч. 2 ст. 14 Основного закона Федеративной Республики Германии (23 мая 1949 г.): «Собственность обязывает. Ее использование должно одновременно служить общему благу». В Конституциях Италии, Греции, Ирландии, Японии и ряда других стран также закрепляется возможность отчуждения собственности в общественных целях за справедливое вознаграждение. Так, Конституция Японии устанавливает, что «право собственности определяется законом в соответствии с интересами общественного благосостояния». В Конституции Италии записано: «Частная собственность признается и гарантируется Законом, который определяет способы ее приобретения, пользования ею и границы ее действия с целью обеспечить ее социальную функцию и сделать ее доступной для всех».

Заслуживает внимания и практика органов конституционного правосудия зарубежных стран. Так, Конституционный суд Германии в 1968 г. своим решением подтвердил частную собственность как фундаментальное право индивидуума. Однако в решении суда указывалось, что в общей структуре прав человека собственности отводится задача гарантировать личности свободу действий в сфере имущественных отношений, а тем самым становится возможным выстраивание жизни на основе личной ответственности. Немецкие авторы по поводу социальной функции собственности отмечают, что служение общественным задачам и целям общего блага не лишает частную собственность ее сущности как основы личной деятельности по формированию собственных жизненных реалий, однако видят социальную функцию частной собственности не только в известной подчиненности общественным интересам, но и в том, что собственность, используемая в предпринимательских целях, является движущей силой рыночной экономики^⁷⁴.

Право человека иметь в собственности имущество, включая земельные участки, детально регламентировано и в конституциях государств СНГ, как правило, в разделах и главах, посвященных правам человека и гражданина. В ряде конституций речь идет «о праве на собственность» – Конституции Армении (ст. 8 и 28)^⁷⁵ и Таджикистана (ст. 32)^⁷⁶. Напротив, в Конституции Азербайджана (п. 1 ст. 29) провозглашается, что «каждый обладает правом собственности»^⁷⁷ (если понимать это положение буквально, то оно означает, что Азербайджанское государство обязалось обеспечить всех своих граждан, причем с самого рождения, неким набором имущества в виде вещей).

Примечательны и ограничения права собственности. Так, Конституция Французской Республики постановляет: «Всякое имущество, всякое предприятие, эксплуатация которого имеет или приобретает национальное общественное значение или характер фактической монополии, должно стать собственностью общества». Конституции других государств Европы содержат предписания, касающиеся вопроса о возможности приобретения собственности на их территории и владения ею иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами. Например, Конституция Республики Исландия закрепляет право иностранных юридических лиц иметь в собственности недвижимость или владеть акциями промышленных компаний, действующих на территории страны, может быть ограничено законом (ч. 2 ст. 72).

Согласно Конституции Княжества Лихтенштейн любой иностранец, находящийся на территории Великого Герцогства, пользуется защитой личности и имущества, за исключениями, устанавливаемыми законами (ст. 111). В Дании ограничения права иностранцев приобретать недвижимость устанавливаются законом (п. 44 разд. V). В Португалии законом регламентируется экономическая деятельность и капиталовложения иностранных физических и юридических лиц с целью гарантировать их вклад в развитие страны и защитить национальную независимость и интересы трудящихся (ст. 87)^⁷⁸.

В политической Конституции Мексики 1917 г. определялось, что государство в любое время имеет право наложить на частную собственность ограничения, требуемые общественными интересами, а также регулировать использование природных богатств, которые могут быть объектом присвоения, для обеспечения их сохранности и более справедливого распределения государственного имущества. В этих целях должны приниматься соответствующие меры для раздробления латифундий, развития мелкой земельной собственности, находящейся в эксплуатации, образования новых сельскохозяйственных общин с необходимыми земельными угодьями и водами, содействия сельскому хозяйству вообще и предотвращения уничтожения природных богатств.

Обобщая указанные тенденции регулирования отношений собственности на природные ресурсы в конституциях зарубежных государства, можно сделать вывод о том, что они содержат следующие четыре группы норм: устанавливающие формы собственности на природные ресурсы; провозглашающие социальную функцию собственности и обязанности собственников земельных участков; предусматривающие возможность и порядок изъятия земельных участков для публичных нужд; нормы об ограничении прав иностранных граждан и лиц без гражданства, а также иностранных юридических лиц иметь на праве частной собственности отдельные виды имущества, включая земельные участки.

Таким образом, в большинстве конституций зарубежных стран закреплена социальная функция собственности (включая земельную), позволяющая установить баланс между частными интересами граждан и их объединений по извлечению прибыли от использования земельных участков как объектов недвижимого имущества и публичным интересом, обусловленным, в первую очередь, необходимостью охраны земли как составной части окружающей среды.

Рассматривая нормы конституций зарубежных стран, нельзя не согласиться с рядом авторов, отмечавших, что в Конституции России 1993 г. в качестве конституционной основы социальных отношений закреплены принципы рыночной экономики (поддержка конкуренции, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельности). Однако «не указаны при этом место и роль различных форм собственности в обеспечении задач социального государства, не выделены приоритеты в отношении форм собственности по обеспечению социальных задач. Государство занимает все еще пассивную позицию в сфере регулирования наиболее важных социальных сфер. Отсутствует в Конституции и указание на социальное содержание собственности. Категория «форма собственности» сводится к правомочиям собственника, к цивилистической трактовке собственности как владения, пользования, распоряжения»^⁷⁹. Поэтому в контексте международного права потенциал развития Конституции РФ еще не исчерпан.

Blog

А. И. Мелихов Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография

Содержание