Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание секции №5 «вопросы совершенствования законодательства по обеспечению прав и законных интересов осужденных и персонала органов,

Вид материала

Закон

Подобный материал:

• Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 913.92kb.
• Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 858.58kb.
• Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 773.09kb.
• Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 859.1kb.
• Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 467.79kb.
• Стенографический отчет Заседание секции №6 «Методология мониторинга законодательства, 858.4kb.
• «Организация работы Отдела мвд россии по Зеленодольскому району по обеспечению охраны, 186.85kb.
• Стенографический отчет Заседание секции №7 «Антикоррупционный мониторинг и антикоррупционная, 914.25kb.
• Кодекс корпоративного управления кб «инвестиционный союз» (ооо), 476.19kb.
• Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних, 43.75kb.

А.А.СМИРНОВ

Уважаемые коллеги!

В течение значительного периода времени работа уголовно-исполнительной системы, как и в целом, российская уголовная политика, носила репрессивный характер, который отразился как на самой системе и ее кадрах, так и на условиях содержания заключенных.

Распространение на уголовно-исполнительную систему международных стандартов в сфере обращения с заключенными потребовало внесения в деятельность управлений, учреждений, исполняющих наказание, коренных изменений. За последние три года положение дел начало меняться, в уголовно-исполнительной системе произошли достаточно существенные изменения.

Решению вопросов совершенствования пенитенциарной политики государства было посвящено заседание президиума Государственного совета, состоявшееся 11 февраля 2009 года в городе Вологде. На нем под руководством Президента Российской Федерации были определены основные, ключевые задачи. Это: снижение количества лиц, которые содержатся под стражей до суда и введение в действие альтернативных мер пресечения; оптимизация размещения различных категорий осужденных и лиц, содержащихся под стражей в учреждениях уголовно-исполнительной системы, это отделение впервые осужденных от ранее судимых, совершивших особо тяжкие преступления; гуманизация системы исполнения наказаний, предусматривающая обеспечение эффективной образовательной и воспитательной работы, а также формирование действенной системы социальной реабилитации осужденных.

По итогам заседания органам государственной власти даны поручения, предусматривающие подготовку изменений в уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство. Вектор этих изменений должен обеспечивать совершенствование правовых основ в области обеспечения прав и законных интересов осужденных, лиц, содержащихся под стражей, а также персонала органов, исполняющих наказания.

Весь 2009 год и текущие годы стали периодом активной работы по определению концептуального пути дальнейшего совершенствования пенитенциарной политики государства, оперативной, в то же время тщательно продуманной подготовки соответствующих нормативных правовых актов.

Так, 2009 году органами государственной власти подготовлено и впоследствии приняты 11 федеральных законов. Уже с начала этого года Президентом Российской Федерации подписаны и вступили в законную силу 6 федеральных законов. Данные законодательные акты внесли изменения (наиболее важные я перечислю), предусматривающие:

- возможность досрочной отмены отсрочки отбывания наказания и снятия с осужденной женщины судимости;

- совершенствование порядка и условий отбывания наказания осужденными, содержащимися в колониях-поселениях (этот закон предусматривает раздельное содержание в колониях-поселениях лиц, осужденных за преступления, совершенные по неосторожности, и ранее не отбывавших наказание, а также, впервые осужденных за совершение умышленных преступлений небольшой или средней тяжести от лиц, осужденных за преступления, совершенные по неосторожности, и ранее отбывавших наказание в местах лишение свободы, но положительно характеризующихся осужденных и переведенных в установленном порядке из колоний общего и строгого режима);

- регулирование спорных вопросов исчисления испытательного срока при условном осуждении (новелла здесь – это введение положения о том, что испытательный срок исчисляется с момента вступления приговора в законную силу и в него засчитывается время, прошедшее со дня провозглашения приговора);

- устранение пробела в законодательстве Российской Федерации в части наделения следственных изоляторов функциями исправительных учреждений в отношении отдельных категорий осужденных и ряд других законов.

В настоящее время ведется работа более чем по 15 законопроектам, из них: свыше 10 находятся на рассмотрении в Государственной Думе, один внесен в Правительство Российской Федерации, пять, направлены на согласование в федеральные государственные органы.

Прежде всего, сделаны серьезные шаги, направленные на оптимизацию в сторону уменьшения сферы применения наказания в виде лишения свободы и, соответственно, расширение возможности для применения судами альтернативных мер государственного принуждения.

Нормами международного права в сфере исполнения уголовных наказаний, в том числе Минимальными стандартными, Правилами Организации Объединенных Наций в отношении мер, не связанных с тюремным заключением, а также Европейскими пенитенциарными правилами подчеркивается, что лишение свободы должно использоваться только как крайняя мера наказания.

На необходимость поиска новых эффективных мер государственного принуждения, назначаемых по приговору суда, не связанных с изоляцией человека от общества, в своих выступлениях неоднократно указывал и Президент Российской Федерации.

В целях реализации выработанных направлений развития в данной области уголовного права Министерством юстиции был разработан и с 1 января этого года вступил в силу Федеральный закон о введении в действие положений о наказании в виде ограничения свободы.

При этом изменено само понятие «ограничение свободы». В частности, вместо содержания в специальном учреждении без изоляции от общества в условиях осуществления надзора в соответствии с Законом отбывание этого наказания производится по месту жительства или пребывания. Кроме запрета на их изменение без согласия уголовно-исполнительной инспекции суд уполномочен установить ряд других ограничений прав и свобод осужденных. Таким образом, данный вид наказания фактически наполнен новым содержанием. Там приведено значительное количество запретов для осужденного.

В мае этого года принят Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации в части назначения наказания в виде обязательных работ». Указанным законом в санкции более сорока статей Уголовного кодекса (около шестидесяти составов преступлений) включено наказание в виде обязательных работ, что в отдельных случаях позволяет избежать применения ограничения свободы к лицам, которым по каким-либо причинам не могут быть назначены исправительные работы.

Таким образом, эти два изменения норм уголовного закона в отношении ограничения свободы и значительное увеличение количества составов преступлений, содержащих возможность применения судом наказаний в виде обязательных работ, направлены на сокращение числа лиц, осуждаемых к лишению свободы.

Согласно статистическим данным одним из самых проблемных для исполнения является наказание в виде исправительных работ. До недавнего времени законодательство содержало ряд противоречий, позволяющих осужденным к такому виду наказания одновременно являться безработными и получать пособие по безработице. Федеральный закон № 106 от 3 июля 2009 года эти разночтения устранил и установил, что осужденные к исправительным работам не могут быть признаны безработными, получать пособие по безработице и, как следствие, в целях реализации приговора суда они должны быть в обязательном порядке трудоустроены органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исправительными инспекциями.

В связи с расширением возможностей назначения наказаний, не связанных с лишением свободы, с целью обеспечения эффективного контроля за исполнением осужденными установленных для них судом обязанностей и ограничений приняты меры по развитию системы технических средств надзора и контроля, а также автоматизированного компьютерного учета соответствующих категорий лиц.

Разработаны два постановления Правительства Российской Федерации. Это Постановление № 190 от 28 марта текущего года о внесении изменений в Положение об уголовно-исполнительных инспекциях по вопросам применения наказания в виде ограничения свободы, отсрочки отбывания наказания осужденным мужчинам, являющимся единственным родителем и имеющим малолетних детей.

Второе постановление Правительства от 31 марта № 198 об утверждении перечня аудиовизуальных, электронных и иных технических средств надзора и контроля, используемых уголовно-исполнительными инспекциями. Совсем недавно Правительством Российской Федерации принято решение о выделении на закупку так называемых электронных браслетов, аудиовизуальных устройств, значительной суммы денежных средств. И я думаю, что в ближайшее время Федеральная служба исполнения наказаний приступит уже к закупке таких средств.

Вместе с тем, еще многие вопросы нуждаются в решении и, по возможности, поддержки со стороны Федерального Собрания, иных властных структур, а также институтов гражданского общества.

Я остановлюсь лишь на некоторых из них.

Сложившаяся практика трудоустройства осужденных к исправительным работам не позволяет обеспечить качественное исполнение решений судов. В этой связи назрел вопрос о необходимости повышения заинтересованности администраций муниципальных образований в более тщательном подборе учреждений, предприятий и организаций, предназначенных для исполнения данного вида наказания.

В целях стимулирования интереса администраций в изыскании дополнительных рабочих мест для осужденных к исправительным работам предлагается рассмотреть вопрос о перечислении удержанных из их заработной платы денежных средств не в федеральный бюджет, а в бюджет соответствующего муниципального образования.

Кроме того, для обеспечения эффективности исполнения наказания в виде исправительных работ в законодательстве следует более четко регламентировать положение о том, что он не может быть назначен иностранным гражданам, лицам без гражданства, а также лицам, не имеющим места постоянного проживания на территории Российской Федерации.

Установленные законом уголовные наказания в виде обязательных и исправительных работ, при исполнении которых осужденный находится под контролем уголовно-исполнительной инспекции, но фактически проживает дома, не всегда достигают целей их назначения. В то же время применение полной изоляции осужденного от общества в виде лишения свободы является излишним и нецелесообразным.

В данном случае возникает необходимость в мере государственного принуждения, которая бы стала промежуточным звеном между лишением свободы и наказаниями, не связанными с ним. В связи с эти целесообразно рассмотреть вопрос о введении в уголовное право нового вида наказания - принудительных работ, которое будет исполняться в специально создаваемых исправительных центрах.

Далее остановлюсь на вопросах, связанных с содержанием под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений.

Общее количество таких лиц, остается стабильно высоким. Не уменьшая меру ответственности уголовно-исполнительной системы, необходимо отметить, что чрезмерно жесткая и не всегда оправданная практика избрания меры пресечения в виде заключения под стражу в определенной мере является причиной нарушения прав и законных интересов рассматриваемой категории лиц.

Ежегодно примерно 70 тысяч подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений освобождаются из-под стражи, прежде всего, в связи с изменением меры пресечения на не связанную с изоляцией от общества, либо с осуждением к наказанию без лишения свободы.

В 2009 году в следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы поступило 345 тыс. человек, из них в отношении почти 140 тысяч человек (40,3 %) заключение под стражу применено по делам о преступлениях, не являющихся тяжкими и особо тяжкими. Соответственно в текущем году эти цифры - 102 тысячи человек, и также более 40 тысяч под стражу заключено за преступления, не являющиеся тяжкими и особо тяжкими.

Приведенные цифры свидетельствуют о необходимости более взвешенного отношения к избранию меры пресечения в виде заключения по стражу.

В этих целях с учетом рекомендаций, вынесенных по результатам заседания президиума Государственного совета, для решения задачи сокращения количества лиц, содержащихся под стражей, издано постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 октября 2009 г. № 22 «О практике применения судами мер пресечения в виде заключения под стражу, залога и домашнего ареста». Мера эта достаточно активно начала применяться с конца прошлого и в текущем году.

Кроме того, представляется возможным предусмотреть в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, нормоположение, согласно которому заключение под стражу должно избираться в отношении подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений небольшой и средней тяжести только в исключительных случаях.

Следует ограничить применение этой меры пресечения в отношении несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений средней тяжести, поставив ее в зависимость от еще более узкого круга обстоятельств, то есть в случаях, когда подозреваемый или обвиняемый:

- скрылся от органов предварительного расследования или от суда;

- продолжает заниматься преступной деятельностью;

- угрожает жизни, здоровью и (или) имуществу потерпевшего, свидетеля, иных участников судопроизводства.

В рамках рассмотрения проблемы избрания меры пресечения особое внимание следует уделить подозреваемым и обвиняемым, страдающим тяжелыми заболеваниями. Подавляющее большинство случаев смерти в следственных изоляторах, в том числе и имевшие широкий общественный резонанс печально известные трагедии с Сергеем Магнитским и Верой Трифоновой, обусловлены, в том числе, и их тяжелой болезнью.

Между тем законодательство не предусматривает в качестве основания изменения меры пресечения в виде содержания под стражей ухудшение состояния здоровья подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления.

Эта проблема остро поставлена Президентом Российской Федерации на встрече с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и требует решения в максимально сжатые сроки, в том числе посредством внесения изменений в соответствующие законы.

По-нашему мнению, в отношении подозреваемых и обвиняемых необходимо предусмотреть возможность освобождения из-под стражи по состоянию здоровья, т.е. если они страдают тяжелыми заболеваниями, включенными в специальный перечень. Такое решение может приниматься исключительно судом по ходатайству одной из сторон судопроизводства на основании медицинского заключения, составленного по результатам медицинского освидетельствования. Данные подходы в настоящее время прорабатываются Министерством юстиции совместно с заинтересованными органами государственной власти (Советом Федерации, Госдумой) с учетом мнения институтов гражданского общества.

В рамках этой же проблемы - защиты права на жизнь и здоровье осужденных необходимо также устранить пробел в уголовно-исполнительном законодательстве, связанный с водворением осужденных в штрафные помещения.

Согласно части четвертой статьи 117 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации перевод осужденных в помещения камерного типа, единые помещения камерного типа и одиночные камеры, а также водворение в штрафные и дисциплинарные изоляторы производится с указанием срока содержания в них. Между тем в уголовно-исполнительном законодательстве отсутствует норма, устанавливающая обязательность проведения медицинского осмотра осужденных при применении указанных мер взыскания.

Наличие такого пробела ставит под угрозу обеспечение права осужденных на охрану здоровья, предусмотренного статьей 12 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, обязанность реализации которого возлагается на администрацию учреждения или органа, где они отбывают наказание.

В связи этим необходимо законодательно закрепить возможность перевода осужденных в штрафные помещения лишь при наличии письменного заключения медицинского работника.

Коснувшись проблемы здоровья лиц, содержащихся под стражей и осужденных, следует отметить, что здравоохранение уголовно-исполнительной системы по отдельным направлениям деятельности отстает от уровня общенационального здравоохранения Российской Федерации, что снижает эффективность медицинской помощи.

На Федеральную службу исполнения наказаний возложена обязанность медицинского обеспечения осужденных и лиц, содержащихся под стражей. Однако вопросы выработки государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения не входят в компетенцию как Минюста России, так ФСИН России - это полномочие Минздравсоцразвития России.

Поэтому предлагаемые меры по оперативному решению наиболее острых проблем посредством подготовки нормативного правового акта, самостоятельно нами реализованы быть не могут, в связи, с чем их рассмотрение зачастую затягивается.

Долгое время не решаются вопросы обязательного медицинского страхования осужденных, привлеченных к оплачиваемому труду, а также их обязательного социального страхования.

Вместе с тем последние статистические данные свидетельствуют о том, что в местах содержания под стражей и лишения свободы находятся около 25 тысяч инвалидов, из них почти 500 человек нуждаются в протезировании. Однако ФСИН России не в состоянии обеспечить реализацию права этих лиц в установленных случаях на социальную реабилитацию и, в первую очередь, на частичное восстановление утраченных функций организма посредством протезирования.

С целью урегулирования вопросов, связанных с обязательным социальным страхованием работающих осужденных от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, подготовлены и в апреле 2009 года направлены в Фонд социального страхования предложения о внесении изменений в постановления Правительства Российской Федерации:

«Об утверждении Положения об оплате дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию застрахованных лиц, получивших повреждение здоровья вследствие несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»;

«О порядке обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации и отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами (кроме зубных протезов), протезно-ортопедическими изделиями».

Кроме того, был подготовлен проект постановления Правительства Российской Федерации «Об оплате дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию осужденных, получивших повреждение здоровья вследствие несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».

Предлагаемые меры направлены на изменение сложившегося положения дел, что, по-нашему мнению, позволит частично снять напряженность в этом вопросе.

Однако процесс согласования проектов данных актов с Фондом социального страхования и Минздравсоцразвития России перешел в формат рабочей группы, а консолидированное решение по проблеме до настоящего времени не выработано.

Говоря о медицинском обеспечении в уголовно-исполнительной системе, нельзя забывать и о сотрудниках, непосредственно обеспечивающих режимные требования в местах содержания под стражей и лишения свободы, и занятых в работе с осужденными, подозреваемыми и обвиняемыми в совершении преступления.

Объективные данные свидетельствуют о том, что криминогенный состав осужденных продолжает ухудшаться. Растет количество лиц, осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления, их доля в настоящее время составляет 85% от общей численности осужденных. Каждый четвертый отбывает наказание за убийство и умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, каждый пятый за разбой или грабеж, 46 процентов осужденных отбывают наказание второй раз и более.

В связи с этим повышается нагрузка на персонал и одновременно требования к нему. Поэтому важнейшим элементом в системе поддержки сотрудников является предоставление им возможности комплексного медицинского обеспечения.

В настоящее время Федеральной службой исполнения наказаний в этом направлении делается многое. Развивается сеть лечебно-профилактических учреждений, а также амбулаторно-поликлиническая, реабилитационная, санаторно-курортная и оздоровительная база уголовно-исполнительной системы.

Но надо отметить, что ФСИН России не наделена полномочиями по осуществлению медицинского обеспечения своих сотрудников в отличие от других «силовых» министерств и ведомств, имеющих собственную хорошо структурированную систему медицинских учреждений. Федеральная служба исполнения наказаний такой медицинской базой не располагает. Согласно действующему порядку сотрудники, проживающие в региональных центрах, прикреплены на обслуживание к медицинским учреждениям системы Министерства Внутренних Дел.

Вместе с тем большинство учреждений уголовно-исполнительной системы находятся в отдалении от медицинских учреждений и центров МВД России, поэтому основной объем помощи сотрудникам предоставляется в муниципальных учреждениях здравоохранения. Там тоже присутствуют свои сложности.

Однако, исходя из задач, решаемых сотрудниками уголовно-исполнительной системы, она должна располагать своей медицинской службой, обеспечивающей весь комплекс мероприятий и позволяющей: осуществлять контроль за состоянием здоровья сотрудников; принимать меры по своевременной профилактике заболеваний личного состава; вести диспансерный учет и так далее.

Отражение в Положении о Федеральной службе исполнения наказаний полномочий по медицинскому обеспечению сотрудников и отдельных категорий граждан позволит закрепить соответствующие функции в уставах территориальных органов уголовно-исполнительной системы, повысит их ответственность за обеспечение доступной и качественной медицинской помощи.

Следует отметить, что не так давно, в феврале этого года, состоялись парламентские слушания по вопросу правового регулирования социальной реабилитации лиц, освободившихся из мест лишения свободы. Между тем, хотелось бы еще раз обратить внимание наших уважаемых сенаторов на проблему медицинской помощи и персонала уголовно-исполнительной системы.

В целях обеспечения эффективной постпенитенциарной адаптации лиц, освободившихся из мест лишения свободы, предотвращения рецидивной преступности назрела необходимость создания системы их государственной поддержки.

Нуждается в совершенствовании региональная нормативно-правовая база, регулирующая вопросы социальной адаптации освобождаемых из учреждений уголовно-исполнительной системы. Необходимо ускорить процессы доработки и утверждения региональных программ и законодательных актов, находящихся на рассмотрении в органах государственной власти субъектов Российской Федерации по оказанию помощи лицам, отбывшим наказание в виде лишения свободы, и по содействию их социальной реабилитации. Требуется принятие мер по квотированию рабочих мест для лиц, особо нуждающихся в социальной защите. Особого внимания заслуживает проблема ресоциализации таких категорий граждан, как несовершеннолетние, женщины, инвалиды, а также больные социально-опасными заболеваниями.

Рассматривая вопросы совершенствования механизмов обеспечения прав и законных интересов осужденных нельзя не отметить, что 2009 год был первым календарным годом деятельности общественных наблюдательных комиссий, образованных в соответствии с Федеральным законом № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». В настоящее время в 74 субъектах Федерации сформированы наблюдательные комиссии, члены которых оказывают содействие администрации мест принудительного содержания, прежде всего, в решении вопросов, связанных с адаптацией указанных лиц к жизни в обществе. Продолжается работа по формированию этих наблюдательных комиссий, совершенствованию правовых и организационных основ их деятельности.

Общественная палата Российской Федерации занимает самую активную позицию в решении вопросов развития уголовно-исполнительной системы.

Таким образом, в России с момента принятия Закона об общественном контроле развивается новый сектор гражданского общества, сумевший за сравнительно короткое время показать свою зрелость и ответственность. В перспективе общественные наблюдательные комиссии видятся как профессиональный партнер власти в продолжительном и сложном процессе реформирования уголовно-исполнительной системы.

Полагаем, что дальнейшее конструктивное участие институтов гражданского общества в законотворческом процессе, затрагивающем основные права осужденных и лиц, содержащихся под стражей, оказание содействия учреждениям в обеспечении их прав внесут значительный вклад в дальнейшее развитие уголовно-исполнительной системы.

В своем докладе я остановился на некоторых наиболее важных аспектах состояния законодательства Российской Федерации и направлениях его совершенствования. Однако, безусловно, имеются и другие вопросы, требующие детальной проработки с участием всех заинтересованных сторон. К ним, в частности, можно отнести:

- выработку на взвешенной основе направлений гуманизации уголовной политики государства во взаимосвязи с влиянием предлагаемых подходов на уголовно-исполнительную систему;

- рассмотрение возможности совершенствования пенитенциарной медицины в направлении ее внутриведомственной реорганизации в целях создания централизованного, хорошо обеспеченного и управляемого механизма, но подчиненного непосредственно ФСИН России.

Необходимо добиться реальной независимости медицинского работника, призванного оказывать квалифицированную помощь осужденным и лицам, содержащимся под стражей. Для этого нельзя не рассматривать в дальнейшем и частичное участие в оказании медицинской помощи в местах содержания под стражей сторонних медицинских организации на постоянной основе.

Обсуждение в рамках настоящих парламентских слушаний этих и других проблем, безусловно, будет способствовать их разрешению.

Благодарю за внимание.